Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DUVA Vittorio - Presidente -
Dott. VITTORIA Paolo - Consigliere -
Dott. VARRONE Michele - Consigliere -
Dott. PERCONTE LICATESE Renato - Consigliere -
Dott. PETTI Giovanni Battista - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
CONSORZIO AGRARIO PROVINCIALE DI FERRARA S.c.a.r.l., in Liquidazione Coatta Amministrativa, in persona del Commissario Liquidatore e rappresentante legale dott. Giuseppe Morelli, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GREGORIANA 54, presso lo studio dell'avvocato MASSIMO CONFORTINI, che lo difende unitamente agli avvocati STEFANIA PALTRINIERI, MARIO PARIZZI, il primo per procura speciale del Dott. Notaio Francesco Cristofori in RA il 21 giugno 1999, Rep. N. 49438; il secondo con procura speciale del Dott. Notaio Claudio Viapiana in Bologna 27 luglio 2001, Rep. N.23057;

- ricorrente -

contro
MINISTERO PER LE POLITICHE AGRICOLE ED IL MINISTERO DEL TESORO DEL BILANCIO E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso gli uffici dell'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO da cui è difeso per legge,

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 1552/98 della Corte d'Appello di ROMA, sezione 1^ CIVILE emessa il 15/4/1998, depositata il 11/05/98; RG. 1556/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/09/02 dal Consigliere Dott. Giovanni Battista PETTI;

udito l'Avvocato MAURIZIO BENINCASA (per delega Avv. Massimo Confortini) udito l'Avvocato GIANNI DE BELLIS;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonietta CARESTIA che ha concluso per estinzione. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 14 aprile 1993, il Consorzio Agrario provinciale di RA (soc. coop. a r.l. in liquidazione c.amm.va) ha convenuto dinanzi al Tribunale di Roma, il Ministero del Tesoro ed il Ministero dell'agricoltura e delle foreste (ora Ministero delle politiche agricole) per ottenere solidale o alternativa condanna al pagamento dei debiti dello Stato, risultanti dai rendiconti finali di gestione (approvati dal Ministero dell'agricoltura e registrati dalla Corte dei Conti) per la somma di lire 39.517.180.727 al 1 gennaio 1983.
Detta somma risultava composta:
da sorte ed interessi al 31 dicembre 1982, riconosciuta dal Ministero dell'agricoltura in lire 5.457.288.727; da interessi al tasso unico di sconto (TUS) + 4.40 punti di percentuale al 31 dicembre 1992, il tutto oltre interessi ulteriori rifusione delle spese e clausola esecutiva.
I ministeri restavano contumaci, ed il G.I. disponeva indagine peritale d'ufficio, per il calcolo, sulla predetta somma capitale, degli accessori del credito. Acquisito tale elaborato, il Consorzio attore concludeva richiamando le richieste contenute nell'atto introduttivo e documentate, la lite era quindi decisa dal Tribunale con la sentenza n. 5005 depositata il 17 gennaio 1996. In particolare il tribunale accertava: che il Consorzio, attraverso la produzione dei decreti ministeriali, registrati dalla Corte dei Conti, ed attraverso la nota ministeriale del 17 ottobre 1998, aveva dato la prova del credito, per capitale, maturato a titolo di disavanzo delle gestioni di ammasso obbligatorio e per le spese di commercializzazione dei prodotti agricoli.
Il tribunale così accertato il capitale debitorio, quanto alla richiesta di interessi convenzionali ed anatocistici, riteneva infondata la pretesa liquidazione al TUS ultralegale, poiché non era stato prodotto un atto formale scritto della Pubblica Amministrazione attestante l'applicabilità di detto saggio ai crediti maturati. Il Tribunale inoltre rigettava la pretesa del Consorzio di liquidazione degli interessi legali dal 1 febbraio 1982, sul capitale di 5.457.266.72-7, osservando che si trattava dei debiti pubblici soggetti al regolamento contabile dello Stato. Pertanto la esistenza dei titoli di spesa era idonea a dimostrare l'esistenza di partite di credito, ma non la loro liquidità ed esigibilità, condizioni queste correlate alla emissione dell'ordine di pagamento (che non risultava prodotto od emesso nel corso della lire).
Alla luce di tali considerazioni il Tribunale riconosceva al Consorzio i soli interessi moratori dalla notifica dell'atto introduttivo, accordando anche il danno ulteriore da svalutazione ai sensi dell'art. 1224 c.c.; poneva le spese a carico delle amministrazioni convenute e dichiarava la sentenza esecutiva per legge.
Contro la decisione hanno proposto:
appello principale il Consorzio agrario per la migliore determinazione del quantum debeatur, anche in relazione al calcolo degli interessi ultralegali ed anatocistici convenzionali, appello incidentale i Ministeri che chiedevano l'annullamento della sentenza ed il rigetto dell'appello principale.
Con la sentenza n. 1552/98, depositata il giorno 11 maggio 1998, la Corte di appello di Roma così decideva: respinge l'appello principale ed accoglie quello incidentale;
dichiara improponibile la domanda del Consorzio agrario nei confronti di entrambi i Ministeri;

condanna il Consorzio alla rifusione delle spese dei due gradi del giudizio. Contro la decisione ricorre il Consorzio deducendo nove motivi di censura, con memoria dedicata allo ius superveniens, resistono le controparti con ricorso e memoria.
Nel corso del giudizio di cassazione, successivamente alla notifica del ricorso e prima dell'udienza di trattazione, sono intervenute nuove leggi dirette a regolare, anche con effetto retroattivo la materia del contendere, con la previsione della estinzione di ufficio dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della nuova legge (cfr. art. 8 della legge 28 ottobre 1999 n. 410 e art. 130 della legge n. 388/2000).
MOTIVI DELLA DECISIONE
Prima di esaminare le questioni pregiudiziali relative alla applicazione dello ius superveniens alla lite in esame, occorre dare un sintetico riassunto dei motivi di gravame, al fine di verificare se la Corte in osservanza della nuova disciplina debba pronunciare la estinzione del giudizio o se invece possano residuare spazi per una pronuncia su pretese o su giudicati non coperti dallo ius superveniens (cfr. per una prima puntualizzazione e per simile fattispecie: Cass. 26 luglio 2002 n. 11039, ric. Consorzio agrario di Milano).
Nel PRIMO MOTIVO si seduce un error in procedendo per ultrapetizione e violazione del giudicato interno, nonché vizio della motivazione rilevabile d'ufficio. La tesi è che avendo il giudice di primo grado accertato il diritto della Cooperativa dal pagamento di una somma capitale (minore rispetto al chiesto) con interessi legali dalla messa in mora, ed avendo i ministeri proposto appello incidentale limitatamente alla inesigibilità del credito ed alla conseguente illegittimità della sentenza di condanna, sulle statuizioni anzidette si era formato un giudicato interno, e ciò in data anteriore al citato ius superveniens.
Nel SECONDO MOTIVO si deduce l'error in iudicando per la violazione degli artt. 1998 e 2041 c.c. ed il vizio della motivazione su punto decisivo. La tesi è che la Cooperativa non aveva mai dedotto come causa petendi una ricognizione satisfattoria, ma aveva invece dedotto la inversione dell'onere della prova conseguente ai vari riconoscimenti di debito delle controparti. Dall'esame dei documenti, peraltro correttamente valutati dal primo giudice, doveva dedursi il vizio della motivazione sul punto in cui la Corte di appello escludeva la acquiescenza (che era invece coperta dal giudicato interno) delle pubbliche amministrazioni sul punto dello an debeatur.
Nel TERZO MOTIVO si deduce l'error iuris per la violazione dell'art. 1998 c.c. e 2696 c.c.: la tesi è che la Cooperativa ha provato sia l'an debeatur sia il quantum, attraverso le produzioni documentali ed in particolare si assume che la ricognizione del debito doveva desumersi dai decreti e dalle note ministeriali prodotte, pertanto il credito era esigibile e l'azione proponibile.
Nel QUARTO MOTIVO si deducono tre censure:
nella prima si deduce l'error iuris per la violazione degli artt. 1988 e 2697 c.c. nella parte in cui la sentenza ha escluso che fosse stata data la prova di una convenzione sullo anatocismo, assumendo la prova del fatto negativo di tale esistenza;
nella seconda si deduce la falsa applicazione delle norme di cui agli artt. 117 e 118 D.Lgs 1 settembre 1993 n. 38, nella terza si assume il vizio della motivazione su punto decisivo.
La tesi di fondo è che esisteva un USO NORMATIVO che consentiva lo anatocismo in materia di ammassi, uso che i Ministeri non avevano mai contestato.
Nel QUINTO MOTIVO si deduce l'error in iudicando per la violazione degli artt. 1284,1288, 2697, 1350, 2702 c.c. nella parte in cui la sentenza della Corte di appello esclude la esistenza d un atto scritto sugli interessi ultralegali ed il vizio della motivazione su un punto asserito come decisivo. La tesi è che la P.A. avrebbe ripetutamente riconosciuto e con atti scritti tali interessi. Nel SESTO MOTIVO si deduce l'error iuris per la violazione e falsa applicazione degli artt. 1283, 1988, 2697 c.c. nella parte in cui la sentenza esclude il diritto della Cooperativa allo anatocismo e nella parte in cui i giudici hanno considerato raggiunta la prova della assenza di tale diritto.
Nel SETTIMO MOTIVO si deduce ancora l'error iuris (ma con riferimento allo ius superveniens costituito dalla legge 14 gennaio 1994 n. 20) assumendosi che non sussisteva alcun obbligo di preventiva registrazione da parte della Corte dei Conti in ordine a crediti ed accessori già maturati ed esigibili prima della entrata in vigore di tale nuova legge.
Nell'OTTAVO MOTIVO si deduce la violazione dei principi generali in tema di obbligazioni, con due argomenti che contrastano la diversa tesi sostenuta dai giudici dello appello:
il primo argomento consiste nello assumere la esistenza di un regime giuridico unico per tutte le obbligazioni, indipendentemente dalla loro natura, pubblica o privata;
un secondo argomento consiste nella critica della tesi della inesigibilità del credito prima della sua approvazione da parte della Corte dei conti. In particolare si contesta il valore da attribuire alla nota ministeriale del 1998 che conteneva la definitiva ricostruzione del dare.
Nel NONO MOTIVO si deduce ancora la violazione e falsa applicazione delle norme sulla contabilità di STATO IN MATERIA DI CONTROLLO DELLA Corte dei conti, si sottolinea come siano soggette al controllo successivo solo le gestioni fuori bilancio e cioè le gestioni relative alle campagne di ammasso e si assume che tale controllo non incideva sulla verifica della esistenza dei crediti. Il sintetico riassunto dei motivi di censura, consente ora di verificare la portata dello ius superveniens, costituito da due norme che si integrano tra di loro.
La prima norma è costituita dallo art. 8 della legge 28 ottobre 1999 n. 410, che contiene il nuovo ordinamento dei Consorzi agrari.
Il terzo comma recita "i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto i crediti suddetti sono dichiarati estinti di ufficio con compensazione delle spese tra le parti a seguito dell'assegnazione dei titoli di Stato di cui al primo comma. I provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano privi di effetti".
I crediti richiamati dal terzo comma sono appunto quelli derivanti dalle gestioni di ammasso obbligatorio e di commercializzazione dei prodotti agricoli, nonché le spese e gli interessi maturati;

sicché nel testo originario della norma in esame restava aperta la questione della determinazione pattizia e/o legale degli interessi. La lacuna è stata colmata dalla legge finanziaria del 2001, legge 23 dicembre 2000 n. 388, la quale con l'art. 130 ha integrato il testo del citato art. 8 della legge 1999 n. 410, stabilendo che "all'art, 8 è aggiunto, in fine, il seguente periodo:
gli interessi di cui al secondo comma sono calcolati sino al 31 dicembre 1995 al tasso ufficiale di sconto maggiorato di 4.40 punti, con capitalizzazione annuale;
per gli anni 1996 e 1997 sulla base dei soli interessi legali".
Il legislatore, ponendo fine d'autorità ad un notevole e rilevante (per gli impegni di spesa) contenzioso tra lo Stato ed i Consorzi agrari ha dunque previsto una procedura di estinzione dei crediti spettanti ai consorzi (tra cui il credito azionato nel presente giudizio) mediante la corresponsione di titoli di Stato. In applicazione delle citate disposizioni anche il Consorzio ricorrente ha ricevuto i titoli nella misura e secondo le modalità delle norme sopracitate.
Dopo un primo acconto (come da decreto del Ministro del Tesoro in GU 11 gennaio 2001 n.8) il pagamento a saldo è avvenuto con il D.M. 1 marzo 2001 pubblicato sulla GU 13 marzo 2001 n. 60 (serie generale).
Correlando il dettato normativo dello ius superveniens al complesso delle censure esposte in ricorso ed includendo nell'analisi anche le argomentazioni sullo ius superveniens (esposte nelle memorie) le QUESTIONI PREGIUDIZIALI che la Corte deve risolvere attengono:
alla verifica del valore imperativo della nuova disciplina satisfattiva ope legis dei crediti qualificati vantati dai Consorzi agrari;
alla verifica della razionalità della scelta legislativa in relazione ai principi costituzionali e con riguardo alla lesione del principio di "vincolatività" del contratto con forza di legge tra le parti;
alla verifica di eventuali preclusioni costituite da res giudicata interna formatasi anteriormente allo ius superveniens;

alla verifica della copertura satisfattiva dei crediti, pagati dalla Stati, rispetto a quelli pretesi in lite. VERIFICA DELLA IMPERATIVITÀ DELLA NUOVA DISCIPLINA SATISFATTIVA. A tale pregiudiziale questione deve darsi risposta positiva considerando la natura e la funzione della normativa che attiene all'ordine pubblico economico, disciplinando rapporti tra Stato ed enti, che all'epoca della disciplina obbligatoria degli ammassi erano di natura pubblica ed inerivano allo approvvigionamento e distribuzione di prodotti di consumo essenziali per i bisogni alimentari del Popolo italiano. La nuova disciplina modifica il ruolo dei Consorzi agrari in una società industriale avanzata, ma pone anche fine ad un interminabile ed indistricabile contenzioso. Il legislatore, nella sua discrezionalità, ha previsto un sistema equilibrato di rimedi satisfattivi. La fine delle procedure contenziose per effetto della estinzione, il pagamento dei debiti, un calcolo di interessi favorevole per i creditori. La legge è imperativa anche per i giudici: essa infatti stabilisce l'effetto giuridico della estinzione dei processi pendenti, in qualsiasi grado e stato in cui essi si trovino. La obbligatorietà dell'estinzione deriva direttamente dalla norma che prevede l'obbligo di estinzione di ufficio, prescindendo da una contraria volontà della parti processuali.
Inoltre la legge, nel citato articolo 8, prevede che "i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restino privi di effetti".
Si tratta di una puntualizzazione esplicita, che previene dubbi interpretativi, ed azzera gli effetti della iniziativa processuale, facendo però salvi gli effetti del giudicato interno, (onde evitare denunce di incostituzionalità per la lesione dei diritti acquisiti).
È con riguardo a tale disposizione che vengono in esame unicamente i PRIMI DUE MOTIVI, del ricorso, che contengono un riferimento esplicito (il primo motivo) ed implicito (il secondo motivo) sul giudicato interno che si è formato tra le parti sul punto dello an debeatur.
Senonché il giudice di appello, nel dichiarare improcedibile la domanda del Consorzio, essendo il dedito inesigibile in mancanza di un atto di controllo da parte della Corte dei Conti, ha considerato l'intero devolutum in appello, secondo le deduzioni dello appellante principale, e degli appellanti incidentali. Conseguentemente le questioni inerenti alla certezza ed esigibilità dei crediti erano all'esame del giudice dell'appello, ancorché i fatti storici ed i documenti asseveranti la esistenza dei crediti non fossero oggetto di specifica contestazione da parte della amministrazioni convenute. Non sussiste dunque anche il secondo profilo pregiudiziale della preclusione dei giudicati interni.
Non essendovi altre questioni pregiudiziali correlate ai restanti dedotti motivi, resta precluso l'esame delle altre sette censure, incluse le questioni degli interessi ultralegali e dell'anatocismo semestrale.
Resta infine sa esaminare la questione di costituzionalità, sollevata nella memoria del ricorrente Consorzio, ma in modo inadeguato e senza dimostrazione della sua rilevanza. Sostanzialmente lamenta il ricorrente che, per effetto della estinzione disposta dallo ius superveniens, egli avrà ricevuto di meno di quanto erano le sue pretese, e che la legge non può derogare alla forza di legge che il codice civile, con principio generale, prevede per i contratti (cfr: art. 1372 c.c.). Tale principio sarebbe costituzionalmente garantito dagli artt. 2, 41, 42, 43 della Costituzione.
In senso contrario si osserva che:
Quanto alla questione della rilevanza, il fondamento delle pretese e della pretesa del maggior credito era ancora sub iudice, sicché non era certo se il gravame dell'appellante sarebbe stato accolto;
lo ius superveniens pone fine al contenzioso con una scelta transattiva autoritativa, che non appare lesiva dei diritti della difesa. La questione costituzionalità è dunque inammissibile per difetto di rilevanza, ma è anche manifestamente infondata.
In vero la Corte Costituzionale, sin dall'incipit del 28 marzo 1968 n. 16, seguito dalla sentenza 21 marzo 1969 n. 37, ha precisato che l'autonomia contrattuale non riceve dalla Costituzione una tutela diretta. Essa autonomia la riceve da quei precetti della costituzione (cioè gli articoli 41 e 42) che si riferiscono ai possibili oggetti della autonomia, anche con riferimento alla tutela dei diritti umani.
Successivamente sempre la Corte Costituzionale ha precisato che (v:
sentenze 21 marzo 1969 n. 37 e 20 maggio 1976 n. 121) l'autonomia contrattuale deve cedere di fronte a motivi di ordine superiore, economico e sociale, considerati rilevanti dalla Costituzioni o dall'ordinamento statale o regionale.
Sulla base di tali puntualizzazioni, la soluzione prescelta dal legislatore del 1999 e del 2000 (nella legge finanziaria) appare sicuramente ispirata dai superiori motivi di ordine pubblico economico sociale, anche se pone limiti non tanto all'autonomia negoziale quanto agli effetti di rapporti con evidenza pubblicistica, trasformatisi nel tempo in un contenzioso. Per queste ragioni la questione di incostituzionalità oltre che irrilevante è infondata.
In conclusione e riassuntivamente tutte le questioni pregiudiziali esaminate hanno ricevuto una riposta che conduce alla applicazione dello ius superveniens al tema del decidere (cfr: per casi simili anche i recenti precedenti di Cass. 21 giugno 2002 n. 9073 e n. 15471/01) essendo stata verificata la copertura satisfattiva ed a saldo dei crediti e degli accessori per interessi.
Conseguentemente il giudizio di cassazione deve essere dichiarato estinto con la compensazione tra le parti delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

Dichiara estinto il giudizio di Cassazione e compensa tra le parti le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, il 18 settembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 10 febbraio 2003