Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. MALINCONICO ALFONSO Presidente del 28/4/2000

1. Dott. ACCATTATIS IN " SENTENZA
2. " GN PE " N. 1783
3. " DI UB IN " REGISTRO GENERALE
4. " VA FR " N. 9407/00
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da ZZ RA n. il 19 ottobre 1958 in qualità di legale rappresentante della s.r.l. AL e Duca, CI AR n. a Cortona il 24 marzo 1950, amministratore unico della s.r.l. Taras e cinque aprile, CI MA n. ad ORTA NOVA il 28 agosto 1942, legale rappresentante della s.r.l. Quarzo 1990.
avverso il decreto del G.i.p. del Tribunale di Monza del 14 febbraio 2000. Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. F. Novarese Udito il Pubblico Ministero nella persona del WL DE UN che ha concluso per RIGETTO
udito il difensore Avv. DOLCE RAFFAELE - ROMA
Svolgimento del processo
ZZ NC, in qualità di legale rappresentante delle S.r.l. AL e Duca, OL AL, amministratore unico delle s.r.l. Taras e cinque aprile, e CI CO, in qualità di legale rappresentante della s.r.l. Quarzo 1990, hanno proposto ricorso per Cassazione avverso il decreto del G.i.p. del Tribunale di Monza, emesso il 14 febbraio 2000, con il quale veniva disposto il sequestro preventivo di un terreno di circa 100.000 mq di proprietà delle suddette società, sito in Sesto S. Giovanni, nonché delle opere edilizie ivi realizzate, deducendo quali motivi:
a) l'inosservanza ed erronea applicazione dell'art. 51 bis d.lvo n. 22 del 1997, introdotto dal d.lvo n. 389 del 1997 e modificato dalla legge n. 426 del 1998, poiché la predetta normativa non poteva essere applicata a detti indagati, in quanto erano soltanto acquirenti dell'area e non coloro che avevano cagionato l'inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento dei siti ex art. 17 secondo comma d. lvo cit., mentre la posizione del proprietario è disciplinata dall'art. 17 commi 10 e 11 ed in maniera più chiara dall'art. 9 del D.M. n. 471 del 1999, e perché questo precetto costituiva una norma penale in bianco integrata con il D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 entrato in vigore il 16 dicembre 1999, mentre i fatti risalivano a parecchi anni fa e, comunque, ad un periodo antecedente l'entrata in vigore di detta disciplina, in considerazione pure della richiesta del sequestro preventivo effettuata dal P.M. in data 14 dicembre 1999, sicché deve concernere eventi precedenti,
b) la conseguente violazione dell'art. 321 c.p.p., in quanto era stato disposto un sequestro preventivo senza che fosse neppure in astratto configurabile un reato.
Motivi della decisione
Appare opportuno riassumere i fatti attraverso la sommaria descrizione della vicenda effettuata dal G.i.p. del Tribunale di Monza, alla quale deve attenersi questo giudice di legittimità. L'area oggetto del provvedimento di sequestro si estende per circa 500.000 mq, ma solo 100.000 mq sono stati interessati da attività antropica in passato, prima, fino al 1974, da parte del gruppo AL e dell'industria siderurgica e poi, sino al 1993, dalla società Transider, che effettuava demolizioni di veicoli a motore. Detta area era stata oggetto di studi, affidati a vari professionisti, da parte del Comune di Sesto S. Giovanni sin dal 1991 in funzione dell'esecuzione di nuovi insediamenti previsti dal P.R.G. con variante approvata nel 1990.
Infatti la Regione Lombardia aveva proceduto all'approvazione di detta variante subordinandola alla soluzione dei problemi infrastrutturali ed alla verifica della compatibilità ambientale dei nuovi insediamenti con gli impianti industriali esistenti, anche se dismessi o in via di rilascio.
La zona, denominata Vulcano, era stata studiata anche dal prof. Villa, al quale il Comune nel 1997 richiedeva una relazione integrativa in seguito all'entrata in vigore, nel frattempo, della normativa regionale (D.G.R. n.6/17252) e statale (d.lvo n. 22 del 1997).
I risultati di questi studi erano stati vivacemente contestati per la loro approssimazione e per la poca significatività delle analisi dal responsabile "pro tempore" dell'U.S.L. n. 31 di Sesto S. Giovanni, che proponeva un piano di indagine integrativo per definire lo stato del sottosuolo, non è effettuato. Sulla base di detti studi il Comune adottava il Piano Particolareggiato di recupero del comprensorio di Vulcano in data 24 novembre 1997, richiedendo, nel contempo, il 26 febbraio 1998, alla Regione ed alla Provincia la proposta di archiviazione del sito Vulcano, poiché "considerati gli esiti della valutazione complessiva dell'area e delle analisi effettuate, l'arca risulterebbe non contaminata". Successivamente, nonostante in un primo tempo nel marzo e nell'aprile 1998, l'A.S.L. di Sesto S.G. avesse protestato per le modalità poco attente con cui era stata effettuata la verifica, il dirigente del settore urbanistico rilasciava un'autorizzazione edilizia per lavori di demolizione in data 30 ottobre 1998, mentre il responsabile del servizio di igiene pubblica ambientale dell'A.S.L. con relazione redatta il 15 novembre 1998 si limitava ad accertare l'inizio di siffatto intervento edilizio.
Tuttavia in detta relazione si evidenziava la presenza in loco di amianto, nonché di vasche interrate alcune delle quali contenenti ancora olio combustibile.
In data 4 febbraio 1999 il De DO esprimeva parere favorevole ai sensi dell'art. 220 T.U.LL.SS. per il rilascio della concessione edilizia per la costruzione di opere sull'area AL - Vulcano e, quanto alla possibilità di gettare le fondazioni, si riservava di esprimere in via definitiva il "nulla osta" sanitario all'esito della verifica del piano di indagine della proprietà sullo stato del suolo.
Questa verifica era necessaria per escludere cause di inquinamento del suolo e conseguente mancato risanamento del sottosuolo ostativi al rilascio della suddetta concessione.
Pertanto, in data 11 febbraio 1999, il dirigente del settore urbanistico del Comune di Sesto San Giovanni, ing. Schiappapietra, rilasciava atto di autorizzazione ai lavori di sbancamento, successivi alla demolizione delle opere presenti sull'area Vulcano, già precedentemente autorizzata, e, quindi, il 16 aprile 1999 concessione edilizia per la costruzione di un centro integrato di servizi e commercio e di due parcheggi pluripiano.
L'A.S.L. effettuava una serie di sopralluoghi per poter sciogliere la precedente riserva ed evidenziava il rinvenimento, nel corso dei lavori di demolizione e di sbancamento, di materiali di varia origine e classificazione fra i quali amianto, olio combustibile contenente Pbc e relativi serbatoi, carcasse di auto, batterie e materiali legati alle precedenti attività imprendi dichiarando, tuttavia, a scioglimento della riserva formulata nel parere del 4 febbraio 1999, che il terreno in esame non deve ritenersi contaminato con riferimento ai valori di cui alle tabelle regionali emanate in data 1 agosto 1996. Nel frattempo la Provincia di Milano, richiesta dalla società Transider di svincolare la fideiussione bancaria prestata in garanzia degli adempimenti indicati nell'autorizzazione all'esercizio dell'attività di autodemolizione, chiedeva una proposta di indagine del suolo, sottosuolo ed acque sotterranee alla stessa società e, sotto la spinta di un esposto della Lega ambiente, inviava alcuni ispettori nella predetta area il 9 aprile 1999.
All'esito delle risultanze ispettive, la Provincia riteneva l'area Vulcano soggetta alle procedure di bonifica stabilite dall'art. 17 d.lvo n. 22 del 1997 secondo le modalità fissate dal documento concordato nel 1998 dal Ministero dell'Ambiente, dalla Regione Lombardia e dai Comuni di Cinisello Balsamo e Sesto S. Giovanni, il quale ultimo lo sottoscriveva il 23 marzo 1999, relativo alle "Linee guida per la perimetrazione e la caratterizzazione delle aree dello stabilimento AL di Sesto S. Giovanni e delle relative discariche industriali".
Pertanto la Provincia con atto del 15 aprile 1999, anteriore di un gì - orno al rilascio della concessione edilizia, diffidava le società proprietarie dell'area dal continuare i lavori in assenza delle certificazioni analitiche dei materiali movimentati. Intanto anche il Ministero dell'ambiente con atto del 20 maggio s.a. chiedeva ulteriori analisi sui campioni prelevati nell'area Vulcano, poiché "i parametri analizzati (erano) tutto insufficienti a fornire garanzia di area non inquinata", mentre il Sindaco del Comune di Sesto S. Giovanni con ordinanza emanata il successivo 10 giugno ai sensi dell'art. 13 d.lvo n. 22 del 1997 autorizzava il deposito temporaneo sull'area Vulcano dei materiali provenienti degli scavi e demolizioni ed emetteva il 15 luglio 1999, dopo il parere favorevole del 16 giugno 1999 dell'A.S.L., nulla osta alla prosecuzione delle attività costruttive sull'area Vulcano.
Effettuato un sequestro probatorio di varia documentazione presso enti pubblici territoriali e l'A.S.L., in data 14 gennaio 2000 la Provincia evidenziava agli enti interessati ed alla Procura, la scadenza dell'ordinanza sindacate ex art. 13 d. lvo n. 22 del 1997 e l'omessa richiesta di ogni autorizzazione e l'inadempimento di quanto stabilito dalla predetta ordinanza.
Un mese prima di detta comunicazione il P.M. aveva richiesto il sequestro preventivo dell'area di 100.000 mq su descritta ed il 14 febbraio 2000 veniva emesso dal G.i.p. il decreto applicativo della misura cautelare reale sulla base delle imputazioni elevate dal P.M. e concernenti l'art. 323 c.p., il art. 347 c.p., 20 lett. b) l. n. 47 del 1985; 51 primo comma lett. a) e b), 51 terzo comma e 51 bis d.
lvo n. 22 del 1997 e successive modificazioni a carico di AT FI e degli odierni indagati.
Riassunti in tal modo i fatti, seguendo l'elencazione effettuata nel provvedimento impugnato, il G.i.p. afferma che "la sussistenza dei presupposti di legge per procedersi al sequestro preventivo con riferimento all'ipotesi criminosa di cui all'art. 51 bis d. lvo n. 22 del 1997 rende superflua... la disamina di altre ipotesi, delittuose e contravvenzionali, poste dal P.M. a fondamento della sua richiesta", sicché il G.i.p. non ha valutato la sussistenza delle altre fattispecie criminose.
Tuttavia dalla semplice narrazione dei fatti, le cui caratteristiche peculiari sono state evidenziate con differente carattere e sottolineatura, si evince la possibilità di configurare in astratto alcuni reati senza che questa Corte possa effettuare un riscontro in concreto sugli atti.
Ed invero il rilascio di due "autorizzazioni" per demolizione e sbancamento finalizza all'edificazione come di una concessione edilizia in un sito contaminato in contrasto con le condizioni apposte dalla Regione in sede di approvazione della variante al P. R. G. configurano in astratto i reati di cui agli artt. 323 c.p. e 20 lett. b) l. n. 47 del 1985 (cfr. quale leading case Cass. sez. III 14 luglio 1994, Cremona in Riv. giur. ed. 1995, I,954). Inoltre il deposito di rifiuti dopo la scadenza dell'ordinanza contingibile ed urgente, della cui legittimità potrebbe dubitarsi in virtù del dettato dell'art. 13 d.lvo n. 22 del 1997, e senza aver ottenuto le prescritte autorizzazioni ex art. 27 d.lvo cit., delinea il reato previsto all'art. 51 primo comma ove non siano sussistenti le condizioni tutte per aversi deposito temporaneo, difficilmente riscontrabili nella specifica fattispecie sulla base della narrazione dei fatti effettuata dal G.i.p. (su detta nozione vedi Cass. sez. III ud. 21 gennaio 2000 dep. 21 aprile 2000, Rigotti ed altri), seppure limitatamente all'area nel quale è stato effettuato. Lo sbancamento e lo scavo del terreno, in cui sono stati rinvenuti vari tipi di rifiuti, possono aver determinato un'operazione di smaltimento non consentita da parte degli attuali detentori, obbligati in base all'art. 10 d.lvo cit., sicché sarebbe configurabile il reato di cui all'art. 51 primo comma d.lvo cit., tanto più che l'art 57 primo comma d.lvo n. 22 del 1997 ha previsto la "provvisoria sopravvivenza" della normativa regolamentare e tecnica relativa alle sole attività di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti, onde non è invocabile detta disciplina transitoria per la bonifica.
Peraltro, in ogni modo, sono necessari accertamenti in fatto al fine di appurare la carenza "ictu oculi" dell'elemento psicologico, il rapporto tra fattispecie astratta e quella concreta e gli altri atti prodotti dal P.M. o dalle parti, che allegano fatti impeditivi, secondo uno schema che ha trovato la risposta più avanzata e non sempre condivisibile in una decisione delle sezioni unite (Cass. sez. III un. 29 gennaio 1997 n. 23, Bassi rv. 206657 vedi per una differente lettura di detta pronuncia Cass. sez. III 18 gennaio 2000, Di Bisceglie).
Orbene, la sussistenza "prima facie" alcuni degli altri reati contestati, la proposizione del ricorso "per saltum", la quale non può impedire la completa valutazione dei fatti da parte del G.i.p., quando questi, per un principio di economia processuale, pur avendo descritto in maniera puntuale i vari accadimenti, si occupi di una sola imputazione, fra quelle prospettate dal P.M., la sempre ammessa qualificazione giuridica degli stessi e la possibilità di attribuire un nomen iuris differente, in uno con il divieto per questa Corte di prendere visione degli atti, determinano l'annullamento con rinvio, poiché si è in presenza di un'incompleta valutazione dei fatti da parte del G.i.p..
Del resto una differente soluzione non solo contrasterebbe con quanto finora evidenziato, ma determinerebbe una disparità di trattamento tra provvedimento di riesame e ricorso "per saltum", nonostante la parte si sia sottratta al potere integrativo del Tribunale, sebbene il vizio deducibile in Cassazione sia, in entrambi i casi, la violazione di legge in tema di misure cautelari reali, mentre l'ordinanza impositiva del sequestro è annullabile senza rinvio solamente nell'ipotesi in cui appaia la completa carenza di ogni rispondenza tra fattispecie astratte ipotizzate e situazione concreta.
Nè una simile valutazione contrasta con il principio devolutivo, giacché si tratta soltanto di procedere ad una differente qualificazione giuridica dei fatti narrati e conosciuti dall'indagato attraverso la lettura del provvedimento impugnato. Il principio di alternativa tra i due rimedi giuridici (il riesame ed il ricorso "per saltum") e la differente incidenza su diritti fondamentali e primari delle misure cautelari personali rispetto a quelle reali (su cui vedi Corte Cost. n. 48 del 1994 e la lettura condivisibile di Cass. sez. III 14 dicembre 1995, Angotti in Riv. giur. ed. 1996, I,600) non comportano, a parere del collegio, l'ammissibilità del ricorso diretto nei soli casi in cui si sia in presenza di provvedimenti non sanabili e la necessità di rigettare o dichiarare inammissibile detta impugnazione "per saltum" negli altri casi, secondo quanto sostenuto da una parte della giurisprudenza di questa Corte (Cass. sez. III 3 luglio 1998, Forelli fra tante). Questa differente opinione è confortata anche dai diversi ambiti di indagine ritenuti sussistenti in sede di legittimità per questi due mezzi di gravame riguardo alle misure cautelari personali (violazione di legge e vizi motivazionali deducibili in sede di riesame e solo la prima nel ricorso "per saltum" del tutto coincidenti, invece, con riferimento alle cautele reali (cfr. (Cass. sez. II 4 giugno 1997 n. 3808, Baisi rv.209595), in quanto limitati alla sola violazione di legge.
Non sembra nemmeno condivisibile, ad avviso del collegio, l'affermazione, contenuta in una decisione delle sezioni unite (Cass. sez. un. 26 gennaio 1998 n. 16, Nexhi rv. 209336), secondo cui occorre sempre considerare l'effettiva volontà dell'interessato, giacché si deve distinguere tra erronea attribuzione del "nomen juris", potere di qualificazione giuridica e volontà reale dell'impugnante non modificabile.
Ed invero l'art. 568 c.p.p. contempla pure l'ipotesi di proposizione di impugnazione dinanzi a giudice incompetente, nella quale la "reale" volontà è fin troppo evidente, mentre l'argomentazione su riferita era utilizzata sotto il vigore del precedente codice di rito, che non contemplava una norma specifica per giustificare l'ammissibilità della conversione del mezzo di impugnazione, ma non appare più conferente dinanzi ad un espresso dettato legislativo. Peraltro, secondo detto assunto, ove fosse proposto erroneamente un ricorso "per saltum" dovrebbe essere dichiarata inammissibile l'impugnazione (cfr. contra per implicito ord. 18 gennaio 2000, P.M. Pret. Venezia in cui si richiama il principio del "favor impugnationis", desumibile da tutto l'impianto del codice di rito vigente ed il significato pregnante dell'art. 568 c.p.p.). Tuttavia da quanto finora svolto non discende l'ineluttabile alternativa fra il rigetto del ricorso o l'annullamento senza rinvio del decreto, giacché vi sono casi in cui, come quello in esame, nel quale il rinvio è imposto dalla necessità di consentire al G.i.p. di effettuare quei riscontri fattuali e di considerare gli altri reati, prospettati dal P.M., ma non presi in considerazione cioè non valutati per escluderli o per ritenerli sussistenti a livello di fumus, nonostante dalla descrizione dei fatti contenuta nel provvedimento impugnato appaiano in astratto configurabili. L'annullamento con rinvio, poi, secondo quanto rilevato in uniformi decisioni in tema di misure cautelari personali o reali, non determina il dissequestro o il venir meno della cautela personale, poiché il provvedimento permane e deve essere integrato secondo i principi affermati dal giudice di legittimità, cui quello di rinvio deve attenersi.
Tuttavia a questa impostazione potrebbe opporsi la possibilità del G.i.p. su richiesta del P.M. di reiterare il provvedimento di sequestro fondato sullo stesso reato, ma su differenti elementi, fattuali e/o motivazionali, rispetto a quelli del decreto annullato oppure di emetterne uno autonomo sulla base delle nuove valutazioni in ordine ai reati non considerati in precedenza e ritenuti dal P.M., secondo quanto affermato da uniforme giurisprudenza di questa Corte. Peraltro la possibilità di procedere su un diverso piano processuale, a parere del collegio, non esclude il potere della Corte di Cassazione di annullare con rinvio il decreto di sequestro, pur in presenza di un ricorso immediato, giacché, oltre ad una sistematica lettura degli artt. 325, 620 e 623 c.p.p., convalidano detta soluzione ragioni di economia processuale e di rapida definizione del procedimento, ora costituzionalmente garantite (art. 111 Cost.), tanto più che non si configura alcuna violazione del diritto di difesa, indubbiamente compresso dalla limitata valutazione effettuata dal G.i.p., ma anche dalla scelta del mezzo alternativo di impugnazione.
Però un simile discorso non assume più rilievo ove la necessità di integrazioni o di accertamenti in fatto concerna la contravvenzione su cui si fonda in maniera assorbente il decreto di sequestro, poiché, in tal caso, nemmeno l'ipotesi di reato considerata è ritenuta del tutto insussistente.
Pertanto in conclusione deve affermarsi che, in sede di ricorso "per saltum" è possibile procedere all'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato solo ove appaia la completa carenza di ogni rispondenza tra fattispecie astratte ipotizzate e situazione concreta.
Tuttavia un simile approdo non determina necessariamente il rigetto o l'inammissibilità del ricorso, qualora siano necessarie integrazioni o accertamenti in fatto o vengano addotto censure incompatibili, giacché, in presenza di un'espressa disposizione di legge (art. 568 c.p.p.), non è possibile riferirsi alla volontà della parte,
sicché occorre convertire il ricorso in richiesta di riesame, ove si tratti di vizi facilmente colmabili da quel giudice di merito (ex. gr. deduzione del difetto motivazione), ovvero annullare con rinvio il provvedimento impugnato.
Ciò posto per fugare dubbi sui caratteri di detto annullamento, con riguardo ai motivi dedotti in ricorso occorre rilevare che, ancor prima dell'entrata in vigore dell'art. 51 bis d.lvo n. 389 del 1997, modificato dalla legge n. 426 del 1998, l'inottemperanza al provvedimento di risanamento delle aree contaminate di cui all'art. 17 secondo comma d.lvo n. 22 del 1997 veniva sanzionata penalmente dall'art. 50 secondo comma d.lvo cit., sicché non trattasi di una disposizione del tutto nuova, ma della specificazione di una disciplina già esistente nell'originaria formulazione. Peraltro, valutata sempre la competenza dell'organo emanante in relazione ai precipui compiti di questo ente in materia di rifiuti, attribuiti dall'art.20 del d.lvo n. 22 del 1997 ed in generale dalla legge n. 142 del 1990 e dalle diverse leggi "Bassanini", il provvedimento emesso dalla Provincia di Milano in data 15 aprile 1999, può trovare la sua sanzione nella norma penale in bianco generale di cui all'art. 650 c.p., ove ne contenga i presupposti di legge da considerare pure in relazione all'esistenza di una legge regionale (n.94 del 1980), che ha previsto finanziamenti per la bonifica dei siti inquinati, e di una successiva legge (n. 62 del 1995), che ha regolato la procedura amministrativa da seguire per l'effettuazione delle operazioni di bonifica.
Infatti, nonostante i poteri attribuiti alle Province dall'art. 20 concernano la fase della valutazione finale di conformità degli interventi di ripristino al progetto esecutivo ed alle prescrizioni autorizzatorie, solo un'esegesi "ad litteram" non include anche una generale potestà di emettere ordinanze in situazioni di particolare pericolo per l'effettuazione dell'intervento, il cui adempimento dovrà poi essere oggetto di valutazione e di controllo. Del resto una simile possibilità, sia pure con riguardo ad un provvedimento comunale, è stata prospettata dalle sezioni unite di questa Corte (Cass. sez. un. 28 dicembre 1994 n. 12753, Zaccarelli rv. 199385), ne' potrebbe essere invocata la costante giurisprudenza amministrativa (cfr. ex plurimis T.a.r. Lombardia sez. I 27 febbraio 1998 n. 390 e Cons. Stato sez. V 1 dicembre 1997 n. 1464 contra T.a.r. Emilia - Romagna sez. Parma 22 maggio 1995 n. 241) in base alla quale il proprietario del terreno in cui si sono attuate da terzi attività di gestione di rifiuti e/o di realizzazione di discarica non sarebbe responsabile e non dovrebbe provvedere allo smarrimento dei rifiuti illegittimamente stoccati ed al ripristino dei siti inquina poiché detto orientamento giurisprudenziale presuppone sempre un comportamento meramente passivo, che, in ogni caso, non abbia in alcun modo contribuito alla causazione della situazione illecita.
Peraltro il riferito indirizzo del giudice amministrativo doveva essere già rivisto alla luce dell'art. 3 comma 32 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 (c.d. legge finanziaria del 1996), che stabiliva un obbligo del proprietario dei terreni sui quali insiste una discarica di accollarsi gli oneri della bonifica in solido con l'utilizzatore ed è stato diversamente strutturato dal d.lvo n. 22 del 1997 (art. 14 ultimo comma, art. 17 commi 10 e 11 e D.M. n. 471 del 1999 art. 9 e 18).
Infatti, mentre per l'ari 14 ultimo comma, nel caso di abbandono dei rifiuti, è prevista una responsabilità del proprietario del sito in cui si è verificato detto fatto solo se la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, nel caso di bonifica del sito inquinato sono stabiliti alcuni istituti (onere reale e privilegio) diretti a garantire il recupero delle spese di bonifica sostenute dal Comune nei confronti del proprietario incolpevole.
Sembra porsi apparentemente in contrasto con questa tesi una pronuncia di un giudice amministrativo (T.a.r. Emilia Romagna sez. 1 19 febbraio 1998 n. 64), la cui decisione, però, è condizionata dalla particolarità della fattispecie (ordinanza di ripristino di un sito interessato da un solo episodio di sversamento), sicché sono giustificate la soluzione e la motivazione, anche se fondate su cadenze basate sulla pregressa disciplina e sul precedenti approdi senza considerare l'interesse pubblicistico sotteso alla bonifica dall'inquinamento, qualora si sia in presenza di una situazione che vada al di là del semplice abbandono dei rifiuti, e senza valutare la natura "ambulatoria" delle relative responsabilità. Inoltre la contravvenzione di cui all'art. 51 bis d.lvo cit. distingue differenti situazioni: due previste dall'art. 17 secondo comma: a) chiunque cagiona l'inquinamento b) o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento ed una terza derivante dall'omesso adempimento della diffida adottata dal Comune, su segnalazione degli organi preposti.
L'art. 17 secondo comma in parola dispone, poi, che "chiunque, cagiona, anche in maniera accidentale. il superamento dei limiti di cui al comma 1 lettera a) (n.d.r. cioè di quelli stabiliti dal Ministro dell'Ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato vale a dire dal D.M. 25 ottobre 1999 n. 471, entrato in vigore il 16 dicembre 1999, perché pubblicato sulla G.U. del 15 s.m.a.) ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi" è tenuto ad una serie di adempimenti, procedimentalizzati dalla predetta norma alle lettere a, b, e c ed a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica, di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento. La formulazione ed il contenuto di questo precetto hanno dato luogo a differenziate opzioni interpretative, puntualmente esaminate da un'acuta studiosa, riflettentisi sulla classificazione giuridica del reato, sul momento consumativo e sugli altri effetti penali conseguenti.
Una diffusa trattazione degli stessi esula da una pronuncia giurisdizionale, sicché si ritiene di dover limitare la stessa agli argomenti utili e necessari nella fattispecie in esame. Pertanto sono state avanzate in dottrina differenti tesi, che configurano detta contravvenzione come un reato a condotta mista oppure quale due ipotesi contravvenzionali con una causa di non punibilità derivante dal Provvedere alla bonifica secondo il procedimento di cui all'art.17 ovvero come reato di pericolo presunto che si consuma ove il soggetto non proceda al corretto adempimento dell'obbligo di bonifica con le cadenze procedimentalizzate dall'art. 17.
Tale ultima ricostruzione, a parere del collegio, appare più coerente con il sistema complessivo, delineato dall'art. 17 e soprattutto dal secondo comma, con principi comunitari e nazionali in tema di danno ambientale e di centralità, in materia di rifiuti, della bonifica e messa in sicurezza dei siti, con la pregressa disposizione contemplata all'art. 50 secondo comma, di cui costituisce esplicita specificazione di una delle due tesi sostenute in dottrina nel vigore della predetta, e con analoga disposizione (art. 58 quarto comma d.lvo n. 152 del 1999), contenuta nella normativa di un settore affine (quello dell'inquinamento idrico) in una successiva disciplina, che ricalca quella dell'art. 51 bis in esame, dovendosi escludere dalla condotta cioè dall'elemento oggettivo del reato l'attività che ha cagionato l'inquinamento, che potrà anche essere accidentale senza violare l'art. 27 Cost., in quanto la stessa integra soltanto il fatto originante gli obblighi di bonifica e non il precetto citato.
L'interpretazione seguita si presenta, poi, più rispondente ai principi di offensività e di proporzionalità della pena, perché, attraverso il rafforzamento penalistico dell'effettività delle misure reintegratorie del bene offeso, si fa assumere all'interesse pubblico alla riparazione una connotazione particolare, che permea di sè il precetto e diviene esso stesso bene giuridico protetto. L'esegesi avanzata è, infine, più consona alla limitatezza delle risorse ambientali ed all'irreversibilità di alcuni danni, a volte incommensurabili, ed ai connotati propri del diritto penale ambientale, nel quale l'apprestamento di una serie di reati di pericolo presunto "di scopo" e di un modello di tutela c.d. ingiunzionale risponde in via immediata alla tutela dell'ambiente. La soluzione accolta in tenia di inquadramento dogmatico e di qualificazione della contravvenzione in esame determina i suoi effetti pure sotto il profilo dell'operatività della disposizione, giacché chi segue la teoria del reato con evento di danno oppure di quello a condotta mista individua l'antigiuridicità della condotta nel (o nel pericolo di) superamento dei livelli di contaminazione previsti, sicché, a parte la tesi di chi ritiene di immediata applicazione il precetto indipendentemente dall'emanazione del decreto ministeriale, la disposizione di cui all'art. 51 bis d.lvo cit. si applicherebbe soltanto ai fatti di danno ambientale che si verificheranno successivamente all'adozione del regolamento. Una simile soluzione, non accolta dal collegio per le ragioni su illustrate, peraltro presta il fianco a dubbi di costituzionalità, giacché fa dipendere da un provvedimento della pubblica amministrazione gli elementi costitutivi di un reato (cfr. Corte Cost. sent. n. 282 del 1990), nonostante sia frequente nel diritto penale ambientale il rinvio con efficacia modificativa o estintiva del precetto o con efficacia tipizzante alla normazione tecnica di dettaglio, la quale finisce per delimitare in modo scientificamente valutabile i c.d. "concetti valvola" o le formule legislative ampie. Inoltre, nella tesi derivata dell'immediata operatività del precetto, l'approdo appare contrastare con la lettera della legge, in quanto il riferimento dell'art.51 bis d.lvo cit. all'art. 17 secondo comma stesso decreto, che a sua volta richiama il superamento dei limiti di cui al comma primo lettera a), determina la necessità di considerare quale precetto integrativo dell'elemento oggettivo in base a detta tesi le prescrizioni contenute nel decreto ministeriale (n. 471 del 1999).
Infine, inquadrata detta violazione fra i reati di danno, la previsione di una contravvenzione invece di un delitto sembra violare il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., non potendosi, a parere del collegio, in questo caso, in cui sono coinvolti beni primari, richiamare la c.d. discrezionalità legislativa, e con gli studi attuali in materia di modifica dei reati ambientali.
Pertanto, anche sotto il profilo della ricerca di un'interpretazione adeguatrice, la tesi che configura il reato omissivo appare preferibile, sicché, in considerazione dell'inquadramento dell'inquinamento o del pericolo dello stesso fra i presupposti di fatto, la norma di cui all'art. 51 bis d.lvo cit. si applicherà anche a situazioni verificatesi in epoca anteriore all'emanazione del regolamento, non solo nell'ipotesi in cui il soggetto responsabile venga diffidato dal Comune ai sensi dell'art. 17 cit.. Infatti, dall'accentramento del disvalore delle norme previste dagli artt. 51 bis e 17 d.lvo cit. sull'omissione dell'obbligo di bonifica secondo le cadenze procedimentalizzate dall'art. 17, il cui inadempimento di per sè integra la contravvenzione in parola, ne deriva che i presupposti del reato - al contrario degli elementi essenziali - assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, solo in quanto siano noti all'agente, eppertanto, ciò che rileva è che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato.
Tale impostazione, rinvenibile già nell'art. 17 secondo comma d.lvo cit., trova ulteriore conferma nel D.M. n. 471 del 1999 ed in particolare:
a) nell'art. 2 lett. b), in cui è sufficiente un pericolo di rischio per la salute pubblica o l'ambiente ed è contemplato il superamento "anche di uno solo dei valori di concentrazione";
b) nell'art. 10 in relazione all'art. 2 lett. f), che riguarda la possibilità del permanere in un sito di valori di contaminazione, residui, superiori a quelli stabiliti dall'Allegato 1, purché sia garantita la tutela sanitaria ed ambientale:
c) nell'espressa previsione dell'obbligo degli interventi (messa in sicurezza, bonifica e ripristino) anche in presenza di un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti in base al combinato disposto dell'art. 17 secondo comma lett. c) d.lvo n. 22 del 1997, dell'art.2 lett. e) D.M. cit. e degli allegati tecnici;

d) nell'estensione, in conformità con il dettato legislativo, dell'ambito di controllo anche ai casi di "situazioni di pericolo dell'inquinamento";
e) nell'art. 9 del citato D.M. (interventi ad iniziativa degli interessati), nel quale la clausola di riserva ("al di fuori dei casi di cui agli articoli 7 e 8") si riferisce alle ipotesi normali, in cui l'obbligo a provvedere nasce dall'aver cagionato il pericolo concreto ed attuale di inquinamento o il superamento dei limiti di accettabilità (art.7) o dalla violazione della diffida del Comune (art.8), mentre l'art.9 si applica all'adempimento spontaneo del proprietario con notevoli facilitazioni ove si tratti di "situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi anche accidentali", non "verificatisi in data successiva all'entrata in vigore del presente regolamento" (arg. ex. commi terzo e sesto dell'art.9 D.M. cit.).
Non poteva reperirsi nelle norme regolamentari su richiamate migliore ratifica dell'applicabilità dell'art. 51 bis d.lvo cit. anche a fatti di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale determinato da situazioni pregresse, corroborato pure dalla nozione di cui all'art. 2 lett. c) e dall'art. 18 secondo e terzo comma tanto è vero che i fautori della tesi opposta sono costretti ad attribuire a questa disposizione un carattere eccezionale ed a restringere gli artt.7 ed 8 del DM cit. entro gli ambiti angusti dei fatti commessi in epoca posteriore all'entrata in vigore del D.M. senza che ciò appaia dalle norme e con alcuni dubbi di costituzionalità di una disciplina, che comporterebbe una sanatoria generalizzata delle situazioni pregresse in contrasto con diritti fondamentali costituzionalmente garantiti, invocando insussistenti violazioni di parametri costituzionali di immensa rilevanza (art.25;
irretroattività del precetto penale ed art.27 comma primo;
la colpevolezza), per nulla posti a repentaglio dalla ricostruzione effettuata.
Le considerazioni finora svolte rendono evidente che, essendo stato il provvedimento di sequestro emesso il 14 febbraio 2000, alla luce pure dei vari accertamenti cui fa riferimento il decreto impugnato, quel giudice doveva valutare:
a) se le operazioni poste in essere dagli attuali proprietari del terreno avessero causato un pericolo "concreto ed attuale" di inquinamento mediante il superamento dei limiti di accettabilità di cui al D.M. n. 471 del 1999;
b) se in conseguenza di ciò si configurasse un obbligo di bonifica;

c) se fossero state seguite le cadenze procedimentali stabilite dall'art. 17 d.lvo cit.; d) l'incidenza dell'accordo del 2 novembre 1998 su eventuali obblighi dei soggetti privati, recuperabile alla luce della pregressa legislazione regionale sulla bonifica dei siti inquinati sia sotto il profilo dell'ultimo comma dell'art. 14 d.lvo cit., poiché il proprietario dell'area non è, in questo caso, esente da colpe, sia per quanto attiene alla validità degli indici parametrici, ove conformi a quelli del D.M. citato o più restrittivi, in relazione all'art. 1 secondo comma del d.lvo n. 22 del 1997, che impone alle regioni a statuto ordinario, come la Lombardia, di rispettare le disposizioni contenute nel predetto decreto legislativo, costituenti principi fondamentali della legislazione statale.
Pertanto, in base a detti accertamenti, che dovranno essere effettuati dal giudice di rinvio, sarebbe configurabile il reato di cui all'art. 51 bis d.lvo n. 22 del 1997, contrariamente a quanto ritenuto dai ricorrenti, giacché soltanto a chi rivesta la qualità di proprietario senza aver posto in essere alcuna condotta incidente sul pericolo di inquinamento del sito, può applicarsi esclusivamente la responsabilità solidale in sede amministrativa e civile per l'onere reale derivante dai commi decimo ed undicesimo dell'art. 17 d.lvo cit.
Peraltro, la nozione d'inquinamento del suolo e del sottosuolo è "relativizzata", giacché bisogna considerare la destinazione di uso della zona con riguardo alla strumentazione urbanistica vigente al fine di individuare i valori di concentrazione limite ammissibili. Tuttavia, nella configurazione dell'ipotesi di pericolo è possibile, in base all'art. 17 secondo comma lett. c) d.lvo cit. ed alla disciplina dell'allegato 4 del D.M. cit., ricorrere al criterio dell'ordinaria diligenza, ove la stessa sia rinvenibile nella conoscenza o conoscibilità di detta possibilità secondo l'"id quod plerumque accidit" tramite il ricorso ad attività conoscitive pregresse o ad altri indizi quali la natura delle produzioni industriali svolte, in quanto, in caso contrario, per ritenere sussistente detto pericolo occorrerà pure la presenza di valori di concentrazione prossimi a quelli limite in modo da escludere ogni dubbio circa la latitudine del precetto, ancorando a dati tecnicamente e scientificamente certi la possibilità del superamento di detti limiti.
Infine, nonostante il regolamento preveda, in conformità alla legge, tutto un sistema di metodi di prelevamento e campionamento e di analisi, la violazione di dette procedure, a somiglianza con quanto già sostenuto dalla giurisprudenza di questa Corte e dalla migliore dottrina in tema di analisi e prelevamenti in materia di inquinamento idrico, comporterà soltanto l'obbligo di una più puntuale motivazione sull'affidabilità dei risultati così ottenuti, ma non determinerà alcuna nullità ovvero l'impossibilità di ritenere dimostrati i presupposti del reato costituenti l'inquinamento o il pericolo concreto ed attuale di inquinamento.
Peraltro ad identica soluzione si perverrebbe ove si volessero seguire gli altri inquadramenti, non condivisi, della contravvenzione in esame quale reato a condotta mista o con evento di danno, giacché sarebbe stato necessario accertare se nel periodo dal 16 dicembre 1999 al 14 febbraio 2000 risultassero superati i limiti parametrici stabiliti dal D.M. a 471 del 1999 e se ciò fosse ascrivibile alla movimentazione dei rifiuti operata attraverso gli scavi e gli sbancamenti.
Inoltre l'accoglimento della qualificazione dell'illecito penale in parola quale reato con evento di danno comporterebbe, almeno per una parte dei fautori di detta tesi, l'esistenza di una continuità normativa fra la nuova disciplina e l'art. 32 d.P.R. n. 915 del 1982 per i fatti anteriori all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 22 del 1997 e, comunque, di quello n. 389 del 1997 con la conseguente applicabilità del precedente precetto (cfr. Cass. sez. III 13 gennaio 1999, Palasciano in Ambiente e sicurezza 1 999 n. 9, 100 contra Cass. sez. III 9 ottobre 1997 n. 9157, Felice rv. 209542) quale norma più favorevole e la possibilità di configurare detta contravvenzione per il periodo pregresso non ancora prescritta al momento dell'adozione della misura cautelare reale. In conclusione sul punto deve affermarsi che la contravvenzione di cui all'art. 51 bis d.lvo n. 22 del 1997 e s. m. si configura come reato omissivo di pericolo presunto che si consuma ove il soggetto non proceda all'adempimento dell'obbligo di bonifica secondo le cadenze procedimentalizzate dall'art 17 d.lvo cit., sicché l'inquadramento dell'inquinamento o del pericolo dello stesso fra i presupposti di fatto determina l'applicazione della predetta norma anche a situazioni verificatesi in epoca anteriore all'emanazione del regolamento (D.M. n. 471 del 1999 in vigore dal 16 dicembre 1999), non solo nell'ipotesi in cui il soggetto responsabile venga diffidato dal Comune ai sensi dell'art. 17 cit..
Infatti, dall'accentramento del disvalore delle norme previste dagli artt. 51 bis e 17 d.lvo cit. sull'omissione dell'obbligo di bonifica e delle cadenze procedimentali stabilite per adempiervi ne deriva che i presupposti del reato - al contrario degli elementi essenziali - assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, solo in quanto siano noti all'agente, eppertanto, interessa solo che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato.
Una simile ricostruzione ermeneutica dell'inquadramento dogmatico trova ulteriore conferma nella coordinata lettura del D.M. su citato ed in particolare degli artt.2 lett. c), 7, 8, 9, 10 in relazione all'art. 2 lett. f), 18 e degli allegati tecnici e comporta, nella fattispecie in esame, in cui il decreto di sequestro è stato emanato il 14 febbraio 2000, la necessità di valutare se le operazioni poste in essere dagli attuali proprietari del terreno abbiano causato un pericolo concreto ed attuale di inquinamento mediante il superamento dei limiti di accettabilità di cui al D.M. n. 471 del 1999, se in conseguenza di ciò si configurasse un obbligo di bonifica e se fosse stato instaurato il procedimento contemplato dall'an. 17 ed, inoltre, l'incidenza dell'accordo del 2 novembre 1998 su eventuali obblighi dei soggetti privati alla luce della normativa regionale pregressa in tema di bonifica dei siti, di cui occorre valutare la compatibilità ai sensi dell'art. 1 secondo comma d.lvo cit. Nell'individuare, poi, la possibilità di valutare la sussistenza di un pericolo concreto ed attuale di inquinamento sarà possibile utilizzare il canone della comune diligenza tutte le volte in cui sia riscontrabile la conoscenza o conoscibilità di detta possibilità secondo l'"id quod plerumque accidit" tramite il ricorso ad attività conoscitive pregresse o ad altri indizi quali la natura delle produzioni industriali svolte, in quanto, in caso contrario, bisognerà accertare la presenza di valori di concentrazione prossimi a quelli limite in modo da escludere ogni dubbio circa la latitudine del precetto, ancorandolo a dati tecnicamente e scientificamente certi. Infine, nonostante il regolamento di cui al D.M. n. 471 del 1999 preveda, in conformità all'art. 17 primo comma lettera b) d.lvo n. 22 del 1977 e successive modificazioni, tutto un sistema di metodi di prelevamento e campionamento e di analisi, la violazione di dette procedure comporterà soltanto l'obbligo di una più puntuale motivazione sull'affidabilità dei risultati così ottenuti, ma non determinerà alcuna nullità da escludersi per il principio di tassatività e neppure l'impossibilità di ritenere dimostrati i presupposti del reato costituenti l'inquinamento ovvero il pericolo concreto ed attuale di inquinamento oppure l'insussistenza di un obbligo di bonifica secondo le cadenze procedimentalizzate dall'art. 17 secondo comma d.lvo cit..

P.Q.M.

Annulla il decreto impugnato con rinvio al Tribunale di Monza. Così deciso in Roma, in camera di consiglio, il 28 aprile 2000. Depositato in Cancelleria il 7 giugno 2000