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Sentenza 29 marzo 2026
Sentenza 29 marzo 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 29/03/2026, n. 7571 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 7571 |
| Data del deposito : | 29 marzo 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 12009 – 2019 proposto da: IA US AO, elettivamente domiciliato in Roma, piazza Giovine Italia 7, presso lo studio dell'avv. Riccardo Carnevali dal quale è rappresentato e difeso con l’avv. Lorenzo Bertino, giusta procura in calce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec;
- ricorrente e controricorrente incidentale - contro COMUNE DI BAGNATICA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Degli Scipioni 268/A, presso lo studio dell'avv. Alessio Petretti dal quale è rappresentato e difeso con gli avv. Ernesto Nicola Tucci, AR GE Tucci ed EN Civile Sent. Sez. 2 Num. 7571 Anno 2026 Presidente: MANNA FELICE Relatore: PAPA PATRIZIA Data pubblicazione: 29/03/2026 Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -2- Tomasi, giusta procura a margine della comparsa di costituzione di nuovo difensore, con indicazione degli indirizzi pec;
- controricorrente e ricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 271/2019 della CORTE D'APPELLO di BRESCIA, depositata il 12/2/2019 e notificata in data 13/2/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/2/2025 dal consigliere PATRIZIA PAPA;
sentito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale ALDO IC che ha chiesto il rigetto del ricorso principale con assorbimento del ricorso incidentale condizionato;
lette le memorie delle parti. FATTI DI CAUSA 1. Con atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivo notificato il 29/4/2010, il Comune di CA convenne in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Bergamo, l’architetto US LO LI, per ottenere la revoca del decreto ingiuntivo da questi ottenuto nei suoi confronti per il pagamento di euro 46.610,20, a titolo di saldo del compenso per l’attività professionale svolta, in favore dell’ente, per il Piano Regolatore Generale. Il Comune eccepì la nullità dell’intero rapporto professionale intercorso con il professionista, realizzatosi con la deliberazione della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico di redazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del 19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso il conferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter di approvazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del 26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con la proposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro 44.630,40, IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -3- 9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, allo scopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e la determina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n. 147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per una spesa di euro 77.382,77: rappresentò, infatti, il difetto di incarico in forma scritta, rimarcando che i disciplinari di incarico erano stati firmati soltanto dall’architetto; allegò pure di aver pagato all’arch. DI, per l'incarico, euro 57.265,85 di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000, euro 44.630,40 per la delibera n. 20 del 19/2/2004 ed euro 77.500,00 per la delibera n. 107 del 9/6/2004; chiese, in riconvenzionale, la ripetizione di tutte queste somme già corrisposte, per un totale di euro 179.278,62. 1.1. Costituendosi, l’architetto DI rappresentò ulteriormente che il contratto aveva avuto regolare esecuzione e l'amministrazione si era arricchita per la sua prestazione professionale e, in conseguenza, aveva l'obbligo di ristorarlo della diminuzione patrimoniale sofferta in esecuzione dell’incarico, consistente nelle spese anticipate per l'esecuzione dell'opera e nel mancato guadagno che egli avrebbe potuto ricavare con il normale svolgimento della sua attività professionale nel tempo dedicato all’esecuzione del lavoro per il Comune;
propose, pertanto, domanda ex art. 2041 cod. civ. 2. Con sentenza n. 1013/2016, il Tribunale di Bergamo revocò il decreto ingiuntivo e, in parziale accoglimento della domanda riconvenzionale proposta dal Comune, condannò l’architetto a restituire all’ente la somma di euro 124.618,60. In particolare, il Tribunale ritenne che il contratto di incarico di redazione del Piano Regolatore Generale fosse privo di forma scritta, invece prescritta ad substantiam, perché concluso soltanto con il disciplinare d’incarico firmato dal solo professionista, seppure allegato alla delibera n. 147/2000 (e lì richiamato) che conteneva anche Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -4- l’impegno di spesa di £.90.590.000 (pari a euro 46.785,83); ritenne, sul punto, che in questa prima delibera n.147/2000 mancasse la sottoscrizione contestuale del professionista e dell’organo del Comune competente, sicché difettava la forma prescritta dagli art. 16 e 17 del r.d n. 2440 del 18/11/1923 recante le disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, operanti ex art. 87 del r.d. n. 383 del 3/3/1934, applicabile ratione temporis per non essere ancora entrato in vigore, alla data della delibera, il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ex d.lgs. n. 267 del 18/08/2000. In via derivata, quindi, il Tribunale dichiarò pure nullo il contratto di integrazione di incarico di cui alla delibera n. 172/2004, contenente l’ulteriore impegno di spesa per complessivi euro 77.832,77 per cui pure vi era stata variazione in bilancio, seppure conferito successivamente all’entrata in vigore del t.u. enti loc. Ritenne, invece, validi gli incarichi previsti nella delibera n. 20/2004, riscontrandone il regolare conferimento nella determina n. 84/2004, perché firmata dal funzionario competente e contenente il disciplinare controfirmato dal professionista, con l’impegno di spesa di euro 44.630,40. In conseguenza, condannò l’architetto a rimborsare al Comune soltanto le somme relative ai due conferimenti di incarico nulli, per complessivi euro 124.618,60. Ritenne, infine, inammissibile la domanda formulata dall’opposto DI ex art. 2041 cod. civ., in quanto nuova e fondata su causa petendi diversa rispetto a quella azionata in via monitoria, oltre che non esperibile nei confronti del Comune perché, ex art. 35 d.lgs. n. 77 del 25/02/1995, recante l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, il rapporto doveva intendersi costituito direttamente tra professionista e gli amministratori, unici responsabili del conferimento Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -5- viziato, con conseguente proponibilità nei loro confronti di un’azione di responsabilità. 3. Propose appello US LO LI, sostenendo che, per effetto dell’art 274 d. lgs. 267/2000, il r.d. 383/1934 fosse stato interamente abrogato e che perciò gli art. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 non fossero più applicabili;
rappresentò che le delibere del Comune erano valide in quanto incorporavano i disciplinari di incarico, l’approvazione delle spese e la registrazione delle stesse al bilancio. 3.1. Il Comune di CA propose appello incidentale, censurando l’accoglimento soltanto parziale della domanda riconvenzionale di restituzione delle somme, nonostante il rapporto contrattuale fosse interamente nullo per difetto della forma scritta prescritta ad substantiam per i contratti stipulati dagli enti locali anche successivamente alla data di abrogazione del r.d. 383/1934. 3. Con sentenza n. 271/2019, la Corte di appello di Brescia ha ritenuto che la forma scritta prescritta dagli artt. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 sia sempre imposta anche ai contratti di Comuni e Province non soltanto in ragione del tempo di conclusione del contratto ma, esplicitamente, nonostante l’abrogazione di queste norme, in applicazione di un principio generale finalizzato al controllo istituzionale e della collettività sull’operato dell’ente pubblico e quindi funzionale all’esigenza di assicurare imparzialità e buon andamento dell’azione della pubblica amministrazione. Diversamente da quanto statuito in primo grado, ha rigettato nel merito la domanda di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041 cod. civ., per difetto di prova del danno emergente, unicamente reintegrabile, non potendo essere comunque conseguita la controprestazione pattuita quale corrispettivo dell’attività professionale svolta;
ha respinto, per difetto di rilevanza, l’istanza di ammissione Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -6- della prova per testi articolata a sostegno della domanda ex art. 2041 cod. civ. In conseguenza, ha respinto l’appello principale, e, in accoglimento dell’appello incidentale proposto dal Comune di CA, ha condannato US LO DI, in parziale riforma della sentenza di primo grado, a pagare al Comune l’ulteriore somma di euro 54.660,62 e a rimborsare le spese del grado. 4. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione US LO DI, affidandolo a cinque motivi;
il Comune di CA ha resistito con controricorso e proposto ricorso incidentale per un unico motivo. Entrambe le parti hanno depositato memorie. La causa è stata trattata in pubblica udienza. Il Pubblico ministero ha chiesto il rigetto del ricorso principale con assorbimento del ricorso incidentale condizionato. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo, US LO DI ha denunciato, seppure senza indicare esplicitamente una delle cinque ipotesi del comma primo dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 1325, 1327 e 1350 cod. civ., 27, 28, 35 e 37 del d.lgs. n. 77/1995 nonché degli artt. 183, 184, 191, 192 e 194 del d.lgs. 267/2000, per avere la Corte d’appello erroneamente individuato le norme regolatrici della fattispecie e, in ogni caso, per avere infondatamente rilevato un difetto di forma invece insussistente. In particolare, il ricorrente ha sostenuto che la prima delibera di incarico n. 147/2000 fosse regolata già dall’art. 191 del t.u. enti loc. con riferimento alla data non di sua adozione ma dell’inizio dell’esecuzione della prestazione professionale che integrerebbe l’effettiva conclusione del contratto ai sensi dell’art 1327 cod. civ., considerato che l'ente pubblico aveva precedentemente registrato Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -7- l'impegno di spesa, attestato la relativa copertura finanziaria e ottenuto l'esecutività del provvedimento di spesa. Per altro profilo, ha sottolineato pure che, in ogni caso, la stessa delibera integrava comunque un regolare conferimento di incarico in forma scritta perché era stata assunta e firmata dal sindaco pro tempore, cioè l’organo competente alla stipula, con esplicito richiamo al disciplinare da lui sottoscritto e con regolare e preventivo impegno di spesa;
in tal senso, anche l’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995 sarebbe stato erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie, atteso che nella suindicata delibera risultava dettagliatamente disciplinata, mediante il richiamo al disciplinare allegato, la misura del compenso e deliberato, in correlazione, l’impegno di spesa. DI ha pure contestato la correttezza della dichiarazione di nullità derivata della determina n. 172/2004 e della delibera 107/2004: il Tribunale prima e, poi, la Corte d’appello non avrebbero considerato che entrambi i provvedimenti integravano certamente un conferimento di incarico in forma scritta, ancor più in riferimento all’art. 191 t.u. enti loc., applicabile perché già in vigore alla data di loro adozione;
questi provvedimenti, come tali, sarebbero dovuti essere ritenuti, addirittura, una ratifica successiva di ogni incarico precedente, anche viziato nella forma. Infine, il ricorrente ha censurato la sentenza nella parte in cui, in richiamo ai punti 5 e 6 della sentenza delle Sezioni unite n. 20684 del 09/08/2018, è stata esclusa, per integrare la forma scritta, la possibilità di una conclusione del contratto «mediante atti separati» e non con l’unico contratto a firma del Sindaco, quale solo organo competente: sul punto, ha rimarcato che la decisione non si confronta con la previsione dell’art. 191 t.u. enti loc. che, al contrario, dà rilevanza alla copertura finanziaria dell’incarico e al suo inizio di esecuzione. Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -8- Ha chiesto, pertanto, che siano considerati validi tutti gli incarichi conferiti e sussistente il suo diritto a compenso. 1.1. Il motivo è fondato, nei limiti e con le precisazioni seguenti. Innanzitutto deve qui ribadirsi che il contratto di conferimento di un incarico professionale tra ente territoriale e professionista non può ritenersi concluso ex 1327 cod. civ., per comportamenti attuativi o per un principio di esecuzione, come invece sostenuto dal ricorrente, risultando al contrario necessaria la forma scritta ad substantiam. Per principio consolidato, infatti, il contratto d'opera professionale con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iure privatorum, deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, questa forma perché è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitrii e agevolazione dell’espletamento della funzione di controllo così da risultare espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della stessa amministrazione posti dall’art. 97 della Costituzione;
a pena di nullità, l’accordo deve risultare da un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità del compenso;
in tal senso è stata ritenuta non sufficiente la mera delibera dell'organo collegiale dell'ente che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, in quanto si tratta di un atto con efficacia interna all'ente siccome diretto, quale unico destinatario, al diverso organo legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno (v. Cass. Sez. 2, n. 8574 del 27/03/2023; Sez. 2, n. 11465 del 15/06/2020). La norma regolatrice del contratto deve essere individuata, pertanto, in riferimento alla data di conferimento dell’incarico perché, secondo questa Corte, i requisiti di forma e di sostanza e in generale di validità di un contratto sono regolati dalla legge del tempo in cui lo Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -9- stesso è stato concluso (Cass. Sez. 2, n. 34870 del 13/12/2023, con indicazione dei precedenti rilevanti). 1.2. Del rapporto professionale intercorso tra il Comune e l’architetto si discute dunque, nel presente giudizio, quanto alla pretesa del saldo del compenso di euro 46.610,20, azionata con il decreto ingiuntivo qui opposto e alla debenza dell’importo di euro 179.278,62, complessivamente corrisposto al ricorrente a titolo di compenso, perché chiesto in restituzione dal Comune in riconvenzionale. Tutto il rapporto si è realizzato con la deliberazione della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico di redazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del 19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso il conferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter di approvazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del 26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con la proposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro 44.630,40 IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del 9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, allo scopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e la determina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n. 147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per una spesa di euro 77.382,77. L’importo chiesto in restituzione e riconosciuto interamente come indebito dalla Corte d’appello è stato corrisposto, per euro 57.265,85, di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000, per euro 44.630,40 di seguito alla delibera n. 20 del 19/2/2004 e per euro 77.500,00 di seguito alla delibera n. 107 del 9/6/2004. Risulta dall’esame del ricorso e del controricorso che i disciplinari di incarico sono stati tutti sottoscritti dall’architetto ricorrente e allegati Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -10- alle delibere della Giunta municipale di conferimento dell’incarico e che le delibere contenevano un impegno di spesa. La Corte d’appello ha escluso, tuttavia, la sussistenza di validi incarichi, anche successivi all’entrata in vigore del t.u. enti loc., perché ha affermato, in richiamo alla sentenza di questa Corte n. 1752/2007, che «per il contratto d'opera professionale, quando ne sia parte committente una P.A., e pur ove questa agisca iure privatorum, […] il contratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente abbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzato il conferimento, in quanto essa non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente avente natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimere la volontà all'esterno». Ha, quindi, aggiunto, riportando la motivazione della sentenza di questa Corte n. 15296/2007 che l’esistenza del contratto non può ricavarsi da «una missiva con la quale l'organo legittimato a rappresentare l'ente ne abbia comunicato al professionista l'adozione - ai quali sia eventualmente seguita la comunicazione per iscritto dell'accettazione da parte del medesimo professionista, poiché non è ammissibile la stipula mediante atti separati sottoscritti dall'organo che rappresenta l'ente e dal professionista, prevista esclusivamente per i contratti conclusi con imprese commerciali. Il contratto mancante del Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -11- succitato requisito è nullo e non è suscettibile di alcuna forma di sanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della P.A. constano di manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti». Infine, indicando la giurisprudenza successiva che ha confermato questo principio e la sentenza delle S.U. di questa Corte n.20684/2007, la Corte d’appello ha non soltanto rigettato l’impugnazione dell’architetto, ma ritenuto «infausta» tutta «la sorte del rapporto contrattuale» suo con l’ente, sicché, in accoglimento dell’appello incidentale, lo ha condannato a restituire anche le somme riconosciutegli dal Tribunale. 1.3. Così decidendo, la Corte ha applicato soltanto parzialmente i principi elaborati da questa Corte. È certamente vero, infatti, che la prescrizione della forma scritta per un contratto d'opera professionale di cui sia parte la P.A. implica che la conclusione dell’accordo risulti da un unico documento contestuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dal professionista. Quel che è necessario, infatti, è la manifestazione documentale della volontà negoziale da parte del Sindaco, organo rappresentativo abilitato a concludere, in nome e per conto dell'ente territoriale, negozi giuridici perché non sono sufficienti e idonee, per sé sole, le deliberazioni adottate dalla Giunta o dal Consiglio municipale che costituiscono atti interni, di natura meramente preparatoria della successiva manifestazione esterna di volontà negoziale, seppure evidentemente antecedente necessario (Cass. Sez. 2, n. 8574 del 27/03/2023; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). È stato proprio sottolineato, sul punto, come il conferimento di incarichi professionali aventi ad oggetto complesse opere di progettazione non possa che essere suscettibile di accordi specifici, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rapporto (tempi, compensi, direttive), anche tenendo Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -12- conto dell'eccezionalità del ricorso a tale sistema da parte dell'ente locale (ove non esista un ufficio tecnico ovvero quando lo rendano necessario la speciale natura delle operazioni o particolari motivi di urgenza), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali di legittimità, posti dalla legge per una evidente esigenza di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e tutela del patrimonio degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza adeguata copertura. (Cass. Sez. 1, n. 2772 del 14/03/1998). Questa certezza, tuttavia, non ha fatto escludere, anche prima dell’entrata in vigore del t.u. enti loc. e sia pure in riferimento a diversa tipologia di contratto, che la conclusione dei contratti potesse risultare da un insieme di dichiarazioni scambiate fra le parti contraenti, (dichiarazioni che nella fase formativa del contratto si atteggiano come proposta e accettazione fra assenti), così come avviene nella negoziazione comune, seppure necessariamente confluenti nell’unico documento contestuale a firma del Sindaco, quale organo rappresentativo esterno (cfr. Cass. Sez. 2, n. 6262 del 10/07/1996). Soprattutto e in particolare, questa Corte aveva già precisato che certamente la deliberazione del Consiglio comunale di concludere un contratto costituisce atto interno meramente preparatorio, mentre per la perfezione del negozio occorre la successiva estrinsecazione, nei confronti della controparte, nonché l'accettazione di quest'ultima, della volontà dell'ente territoriale a opera dell'organo che lo rappresenta, nelle forme prescritte dalla legge;
detto principio, tuttavia, trova deroga quando quella manifestazione esterna della volontà del Comune e quella accettazione del privato contraente possano emergere dalla stessa deliberazione del Consiglio comunale, in quanto adottata con la presidenza del Sindaco e con la partecipazione del contraente privato che abbia preso attivamente parte alla discussione sul contratto ed alla Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -13- formulazione del relativo testo, prestando la propria adesione (Sez. 1, n. 5916 del 04/11/1980). L’affermazione di questo principio è rilevante anche in questa fattispecie, a prescindere dalla diversa natura del contratto di cui si discute, perché rimarca che unicamente necessaria è la sussistenza di un documento scritto – proveniente dal rappresentante dell’ente - che contenga la contestuale confluenza delle volontà dell’ente conferente e del professionista, con le indicazioni dei mezzi finanziari necessari alla copertura dell’incarico. La «contestualità» delle volontà nell’unico documento, tuttavia, non deve coincidere necessariamente con la «contemporaneità» della sottoscrizione, come riportato in numerose massime, anche di pronunce più risalenti nel tempo (cfr. Cass. Sez. 1, n. 3042 del 15/02/2005; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). Esplicitamente, quindi, il requisito della forma scritta ad substantiam è stato di recente ritenuto comunque rispettato nel caso in cui l’incarico da svolgere sia stato previsto in una convenzione sottoscritta soltanto dal professionista incaricato che abbia però disciplinato i termini fondamentali del rapporto e sia stata, quindi, allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la Giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l’incarico recependola: in tal caso, infatti, è stato rilevato come si sia comunque formato, attraverso la delibera di ricezione della disciplina del rapporto già sottoscritta dal professionista, un unico atto contestuale, in cui può intendersi confluita la proposta sottoscritta del professionista (la convenzione) e la relativa accettazione dell’ente perché la delibera della Giunta di conferimento dell’incarico è stata comunque firmata dal Sindaco che è anche rappresentante esterno dell’ente (così Sez. 3, n. 32337 del 21/11/2023). Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -14- La Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione dell’architetto senza verificare se, concretamente, questo meccanismo di formazione dell’accordo si sia verificato nella fattispecie, nel solo richiamo al generale principio dell’unico documento contestuale, in attuazione della prescrizione della forma scritta ad substantiam. Era ed è, invece, necessario accertare se, in ciascuna delibera che ha costituito il fondamento dei compensi corrisposti e di cui è stata disposta la restituzione come privi di titolo formale, potesse riscontrarsi un incontro delle volontà del professionista e dell’ente nell’unico documento costituito dallo stesso atto amministrativo e se quest’ultimo potesse essere inteso come assunzione di obbligo contrattuale per essere stato da un canto recepito, nel suo contenuto, il disciplinare sottoscritto dal professionista, cioè l’offerta e, d’altro canto, espressa l’accettazione dell’organo cui è attribuita la legale rappresentanza esterna, ravvisabile nell’avere il Sindaco apposto la sua sottoscrizione. Per altro verso, non inficia questo procedimento di formazione del contratto di incarico la contestualità, nell’unico documento, anche dell’antecedente costituito dalla volontà collegiale espressa dalla Giunta, necessario perché propriamente autorizzatorio dell’incarico (cfr., per i conferimenti di contratti d’opera antecedenti il t.u. enti loc., Sez.
1 - n. 21190 del 19/10/2016). 1.4. A queste valutazioni la Corte d’appello deve necessariamente aggiungere la ulteriore verifica del regolare impegno di spesa: ogni atto con cui l'ente locale conferisce un contratto d’opera è valido a condizione che contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte, come previsto sia dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000 sia nel vigore del combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico della legge comunale e provinciale), sia ai sensi dell'art. 55, quinto comma, della legge sull'ordinamento delle autonomie locali Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -15- 8 giugno 1990, n. 142; l'inosservanza di tali prescrizioni determina, infatti, la nullità della delibera, rilevabile d’ufficio, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso (cfr. Sez. U, n. 13831 del 28/06/2005; Sez. 1, n. 18144 del 02/07/2008; Sez. 3, n. 13159 del 14/05/2024). Per le ragioni e nei limiti suesposti, la sentenza impugnata deve essere cassata. 2. L’accoglimento del primo motivo implica in conseguenza l’assorbimento in senso proprio (cfr. sulla nozione di assorbimento proprio e improprio, Sez. 1, n. 28663 del 27/12/2013) del secondo motivo, con cui il ricorrente ha prospettato, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1350, 1418 e 1421 cod. civ., per avere la Corte d’appello ritenuto che l’accertamento della nullità di un contratto possa essere domandato anche in assenza di alcuna utilità per chi lo richiede. 3. Alla fondatezza del primo motivo di ricorso consegue, altresì, l’esame dell’unico motivo di ricorso incidentale condizionato, con cui il Comune ha denunciato l’omesso esame, nella sentenza impugnata, della ammissibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ. per difetto del presupposto di sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 cod. civ. Con il motivo, in disparte ogni considerazione sulla erronea indicazione, in rubrica, del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’ente territoriale ha lamentato in sostanza di aver sollevato sin dal primo grado, e poi nuovamente opposto in appello, a seguito della reiterazione della domanda ex art. 2041 cod. civ. già rigettata in primo grado, l’inammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa per difetto di sussidiarietà, perché nella fattispecie era esperibile, ex art. 23 d.l. n. 66/89 come convertito in l. n. 144/89 e poi riprodotto dall’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995, l’azione di responsabilità nei confronti Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -16- dell’amministratore o del funzionario che avesse consentito la prestazione, con cui direttamente si era instaurato il rapporto obbligatorio, ai fini del corrispettivo. Sul punto, la Corte d’appello ha omesso qualsiasi esame e pronuncia, esaminando direttamente in merito la fondatezza della domanda ex art. 2041 cod. civ. dell’architetto. 3.1. Il motivo è fondato. Come statuito da questa Corte, l'art.23, comma 3, del d.l. 28 aprile 1989 n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, subordinando la validità del contratto all'esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelle forme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto il contenuto della normativa precedente, di cui al combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivo comma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilità dell'amministratore dell'ente territoriale nell'ipotesi di acquisizione di opere, beni o servizi in violazione del predetto divieto;
pertanto, mentre prima dell'entrata in vigore del menzionato comma 4, il soggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire nei confronti della P.A., che ne avesse riconosciuto l'utilitas, l'azione di indebito arricchimento ex art. 2041 cod. civ., nella vigenza del citato comma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo carattere sussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell'azione nei confronti dell'amministratore o del funzionario che ha consentito l'acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui il contratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del 1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell'azione ex art. 2041 nei confronti dell'ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogo l'acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina, Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -17- il contraente dispone dell'azione diretta nei confronti degli amministratori (Cass. Sez. 1, n. 12880 del 26/05/2010). 4. Dall’accoglimento dell’unico motivo incidentale deriva, in logica conseguenza, l’assorbimento in senso improprio del terzo motivo di ricorso principale, con cui il ricorrente ha lamentato, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2033 e 2041 cod. civ. per avere la Corte d’appello ritenuto a lui spettante, a titolo di arricchimento senza causa, soltanto il rimborso delle spese e non anche il pagamento del corrispettivo quale restituzione per equivalente della prestazione eseguita in favore del Comune, nella misura contrattualmente stabilita o in quella media di mercato;
pure assorbito in senso improprio risulta il quarto motivo, con cui, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., è stata prospettata la violazione e falsa applicazione dell’art. 2041, comma I per avere la Corte d’appello ritenuto di dover limitare la misura dell’indennizzo alle sole spese sostenute, senza considerare il risparmio di spesa conseguito dalla P.A. per aver fruito della sua prestazione;
infine, assorbito in senso improprio è anche il quinto motivo, con cui l’architetto ha denunciato, in riferimento al n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’omesso esame delle istanze di prova testimoniale sul risparmio di spesa della P.A. Tutte queste tre censure, infatti, involgono la fondatezza in merito della domanda ex art. 2041 cod. civ. e, perciò, risultano precluse in radice per l’inammissibilità di questa domanda come qui ritenuta. 5. In accoglimento del primo motivo di ricorso principale e dell’unico motivo di ricorso incidentale la sentenza impugnata deve dunque essere cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Brescia in diversa composizione perché provveda al riesame delle contrapposte domande in attuazione e nei limiti dei principi e dei rilievi in fatto evidenziati nei punti di motivazione che precedono. Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -18- Statuendo in rinvio, la Corte d’appello regolerà anche le spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei limiti precisati in motivazione, assorbito il secondo motivo;
accoglie il ricorso incidentale, assorbendo i restanti motivi di ricorso principale;
cassa la sentenza impugnata nei limiti dell’accoglimento e rinvia alla Corte d’appello di Brescia in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile della Corte suprema di Cassazione del 20 febbraio 2025. Il Consigliere rel. est. Il Presidente Patrizia Papa IC MA
- ricorrente e controricorrente incidentale - contro COMUNE DI BAGNATICA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Degli Scipioni 268/A, presso lo studio dell'avv. Alessio Petretti dal quale è rappresentato e difeso con gli avv. Ernesto Nicola Tucci, AR GE Tucci ed EN Civile Sent. Sez. 2 Num. 7571 Anno 2026 Presidente: MANNA FELICE Relatore: PAPA PATRIZIA Data pubblicazione: 29/03/2026 Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -2- Tomasi, giusta procura a margine della comparsa di costituzione di nuovo difensore, con indicazione degli indirizzi pec;
- controricorrente e ricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 271/2019 della CORTE D'APPELLO di BRESCIA, depositata il 12/2/2019 e notificata in data 13/2/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/2/2025 dal consigliere PATRIZIA PAPA;
sentito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale ALDO IC che ha chiesto il rigetto del ricorso principale con assorbimento del ricorso incidentale condizionato;
lette le memorie delle parti. FATTI DI CAUSA 1. Con atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivo notificato il 29/4/2010, il Comune di CA convenne in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Bergamo, l’architetto US LO LI, per ottenere la revoca del decreto ingiuntivo da questi ottenuto nei suoi confronti per il pagamento di euro 46.610,20, a titolo di saldo del compenso per l’attività professionale svolta, in favore dell’ente, per il Piano Regolatore Generale. Il Comune eccepì la nullità dell’intero rapporto professionale intercorso con il professionista, realizzatosi con la deliberazione della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico di redazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del 19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso il conferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter di approvazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del 26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con la proposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro 44.630,40, IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -3- 9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, allo scopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e la determina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n. 147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per una spesa di euro 77.382,77: rappresentò, infatti, il difetto di incarico in forma scritta, rimarcando che i disciplinari di incarico erano stati firmati soltanto dall’architetto; allegò pure di aver pagato all’arch. DI, per l'incarico, euro 57.265,85 di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000, euro 44.630,40 per la delibera n. 20 del 19/2/2004 ed euro 77.500,00 per la delibera n. 107 del 9/6/2004; chiese, in riconvenzionale, la ripetizione di tutte queste somme già corrisposte, per un totale di euro 179.278,62. 1.1. Costituendosi, l’architetto DI rappresentò ulteriormente che il contratto aveva avuto regolare esecuzione e l'amministrazione si era arricchita per la sua prestazione professionale e, in conseguenza, aveva l'obbligo di ristorarlo della diminuzione patrimoniale sofferta in esecuzione dell’incarico, consistente nelle spese anticipate per l'esecuzione dell'opera e nel mancato guadagno che egli avrebbe potuto ricavare con il normale svolgimento della sua attività professionale nel tempo dedicato all’esecuzione del lavoro per il Comune;
propose, pertanto, domanda ex art. 2041 cod. civ. 2. Con sentenza n. 1013/2016, il Tribunale di Bergamo revocò il decreto ingiuntivo e, in parziale accoglimento della domanda riconvenzionale proposta dal Comune, condannò l’architetto a restituire all’ente la somma di euro 124.618,60. In particolare, il Tribunale ritenne che il contratto di incarico di redazione del Piano Regolatore Generale fosse privo di forma scritta, invece prescritta ad substantiam, perché concluso soltanto con il disciplinare d’incarico firmato dal solo professionista, seppure allegato alla delibera n. 147/2000 (e lì richiamato) che conteneva anche Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -4- l’impegno di spesa di £.90.590.000 (pari a euro 46.785,83); ritenne, sul punto, che in questa prima delibera n.147/2000 mancasse la sottoscrizione contestuale del professionista e dell’organo del Comune competente, sicché difettava la forma prescritta dagli art. 16 e 17 del r.d n. 2440 del 18/11/1923 recante le disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, operanti ex art. 87 del r.d. n. 383 del 3/3/1934, applicabile ratione temporis per non essere ancora entrato in vigore, alla data della delibera, il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ex d.lgs. n. 267 del 18/08/2000. In via derivata, quindi, il Tribunale dichiarò pure nullo il contratto di integrazione di incarico di cui alla delibera n. 172/2004, contenente l’ulteriore impegno di spesa per complessivi euro 77.832,77 per cui pure vi era stata variazione in bilancio, seppure conferito successivamente all’entrata in vigore del t.u. enti loc. Ritenne, invece, validi gli incarichi previsti nella delibera n. 20/2004, riscontrandone il regolare conferimento nella determina n. 84/2004, perché firmata dal funzionario competente e contenente il disciplinare controfirmato dal professionista, con l’impegno di spesa di euro 44.630,40. In conseguenza, condannò l’architetto a rimborsare al Comune soltanto le somme relative ai due conferimenti di incarico nulli, per complessivi euro 124.618,60. Ritenne, infine, inammissibile la domanda formulata dall’opposto DI ex art. 2041 cod. civ., in quanto nuova e fondata su causa petendi diversa rispetto a quella azionata in via monitoria, oltre che non esperibile nei confronti del Comune perché, ex art. 35 d.lgs. n. 77 del 25/02/1995, recante l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, il rapporto doveva intendersi costituito direttamente tra professionista e gli amministratori, unici responsabili del conferimento Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -5- viziato, con conseguente proponibilità nei loro confronti di un’azione di responsabilità. 3. Propose appello US LO LI, sostenendo che, per effetto dell’art 274 d. lgs. 267/2000, il r.d. 383/1934 fosse stato interamente abrogato e che perciò gli art. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 non fossero più applicabili;
rappresentò che le delibere del Comune erano valide in quanto incorporavano i disciplinari di incarico, l’approvazione delle spese e la registrazione delle stesse al bilancio. 3.1. Il Comune di CA propose appello incidentale, censurando l’accoglimento soltanto parziale della domanda riconvenzionale di restituzione delle somme, nonostante il rapporto contrattuale fosse interamente nullo per difetto della forma scritta prescritta ad substantiam per i contratti stipulati dagli enti locali anche successivamente alla data di abrogazione del r.d. 383/1934. 3. Con sentenza n. 271/2019, la Corte di appello di Brescia ha ritenuto che la forma scritta prescritta dagli artt. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 sia sempre imposta anche ai contratti di Comuni e Province non soltanto in ragione del tempo di conclusione del contratto ma, esplicitamente, nonostante l’abrogazione di queste norme, in applicazione di un principio generale finalizzato al controllo istituzionale e della collettività sull’operato dell’ente pubblico e quindi funzionale all’esigenza di assicurare imparzialità e buon andamento dell’azione della pubblica amministrazione. Diversamente da quanto statuito in primo grado, ha rigettato nel merito la domanda di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041 cod. civ., per difetto di prova del danno emergente, unicamente reintegrabile, non potendo essere comunque conseguita la controprestazione pattuita quale corrispettivo dell’attività professionale svolta;
ha respinto, per difetto di rilevanza, l’istanza di ammissione Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -6- della prova per testi articolata a sostegno della domanda ex art. 2041 cod. civ. In conseguenza, ha respinto l’appello principale, e, in accoglimento dell’appello incidentale proposto dal Comune di CA, ha condannato US LO DI, in parziale riforma della sentenza di primo grado, a pagare al Comune l’ulteriore somma di euro 54.660,62 e a rimborsare le spese del grado. 4. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione US LO DI, affidandolo a cinque motivi;
il Comune di CA ha resistito con controricorso e proposto ricorso incidentale per un unico motivo. Entrambe le parti hanno depositato memorie. La causa è stata trattata in pubblica udienza. Il Pubblico ministero ha chiesto il rigetto del ricorso principale con assorbimento del ricorso incidentale condizionato. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo, US LO DI ha denunciato, seppure senza indicare esplicitamente una delle cinque ipotesi del comma primo dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 1325, 1327 e 1350 cod. civ., 27, 28, 35 e 37 del d.lgs. n. 77/1995 nonché degli artt. 183, 184, 191, 192 e 194 del d.lgs. 267/2000, per avere la Corte d’appello erroneamente individuato le norme regolatrici della fattispecie e, in ogni caso, per avere infondatamente rilevato un difetto di forma invece insussistente. In particolare, il ricorrente ha sostenuto che la prima delibera di incarico n. 147/2000 fosse regolata già dall’art. 191 del t.u. enti loc. con riferimento alla data non di sua adozione ma dell’inizio dell’esecuzione della prestazione professionale che integrerebbe l’effettiva conclusione del contratto ai sensi dell’art 1327 cod. civ., considerato che l'ente pubblico aveva precedentemente registrato Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -7- l'impegno di spesa, attestato la relativa copertura finanziaria e ottenuto l'esecutività del provvedimento di spesa. Per altro profilo, ha sottolineato pure che, in ogni caso, la stessa delibera integrava comunque un regolare conferimento di incarico in forma scritta perché era stata assunta e firmata dal sindaco pro tempore, cioè l’organo competente alla stipula, con esplicito richiamo al disciplinare da lui sottoscritto e con regolare e preventivo impegno di spesa;
in tal senso, anche l’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995 sarebbe stato erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie, atteso che nella suindicata delibera risultava dettagliatamente disciplinata, mediante il richiamo al disciplinare allegato, la misura del compenso e deliberato, in correlazione, l’impegno di spesa. DI ha pure contestato la correttezza della dichiarazione di nullità derivata della determina n. 172/2004 e della delibera 107/2004: il Tribunale prima e, poi, la Corte d’appello non avrebbero considerato che entrambi i provvedimenti integravano certamente un conferimento di incarico in forma scritta, ancor più in riferimento all’art. 191 t.u. enti loc., applicabile perché già in vigore alla data di loro adozione;
questi provvedimenti, come tali, sarebbero dovuti essere ritenuti, addirittura, una ratifica successiva di ogni incarico precedente, anche viziato nella forma. Infine, il ricorrente ha censurato la sentenza nella parte in cui, in richiamo ai punti 5 e 6 della sentenza delle Sezioni unite n. 20684 del 09/08/2018, è stata esclusa, per integrare la forma scritta, la possibilità di una conclusione del contratto «mediante atti separati» e non con l’unico contratto a firma del Sindaco, quale solo organo competente: sul punto, ha rimarcato che la decisione non si confronta con la previsione dell’art. 191 t.u. enti loc. che, al contrario, dà rilevanza alla copertura finanziaria dell’incarico e al suo inizio di esecuzione. Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -8- Ha chiesto, pertanto, che siano considerati validi tutti gli incarichi conferiti e sussistente il suo diritto a compenso. 1.1. Il motivo è fondato, nei limiti e con le precisazioni seguenti. Innanzitutto deve qui ribadirsi che il contratto di conferimento di un incarico professionale tra ente territoriale e professionista non può ritenersi concluso ex 1327 cod. civ., per comportamenti attuativi o per un principio di esecuzione, come invece sostenuto dal ricorrente, risultando al contrario necessaria la forma scritta ad substantiam. Per principio consolidato, infatti, il contratto d'opera professionale con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iure privatorum, deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, questa forma perché è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitrii e agevolazione dell’espletamento della funzione di controllo così da risultare espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della stessa amministrazione posti dall’art. 97 della Costituzione;
a pena di nullità, l’accordo deve risultare da un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità del compenso;
in tal senso è stata ritenuta non sufficiente la mera delibera dell'organo collegiale dell'ente che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, in quanto si tratta di un atto con efficacia interna all'ente siccome diretto, quale unico destinatario, al diverso organo legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno (v. Cass. Sez. 2, n. 8574 del 27/03/2023; Sez. 2, n. 11465 del 15/06/2020). La norma regolatrice del contratto deve essere individuata, pertanto, in riferimento alla data di conferimento dell’incarico perché, secondo questa Corte, i requisiti di forma e di sostanza e in generale di validità di un contratto sono regolati dalla legge del tempo in cui lo Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -9- stesso è stato concluso (Cass. Sez. 2, n. 34870 del 13/12/2023, con indicazione dei precedenti rilevanti). 1.2. Del rapporto professionale intercorso tra il Comune e l’architetto si discute dunque, nel presente giudizio, quanto alla pretesa del saldo del compenso di euro 46.610,20, azionata con il decreto ingiuntivo qui opposto e alla debenza dell’importo di euro 179.278,62, complessivamente corrisposto al ricorrente a titolo di compenso, perché chiesto in restituzione dal Comune in riconvenzionale. Tutto il rapporto si è realizzato con la deliberazione della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico di redazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del 19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso il conferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter di approvazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del 26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con la proposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro 44.630,40 IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del 9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, allo scopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e la determina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n. 147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per una spesa di euro 77.382,77. L’importo chiesto in restituzione e riconosciuto interamente come indebito dalla Corte d’appello è stato corrisposto, per euro 57.265,85, di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000, per euro 44.630,40 di seguito alla delibera n. 20 del 19/2/2004 e per euro 77.500,00 di seguito alla delibera n. 107 del 9/6/2004. Risulta dall’esame del ricorso e del controricorso che i disciplinari di incarico sono stati tutti sottoscritti dall’architetto ricorrente e allegati Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -10- alle delibere della Giunta municipale di conferimento dell’incarico e che le delibere contenevano un impegno di spesa. La Corte d’appello ha escluso, tuttavia, la sussistenza di validi incarichi, anche successivi all’entrata in vigore del t.u. enti loc., perché ha affermato, in richiamo alla sentenza di questa Corte n. 1752/2007, che «per il contratto d'opera professionale, quando ne sia parte committente una P.A., e pur ove questa agisca iure privatorum, […] il contratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente abbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzato il conferimento, in quanto essa non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente avente natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimere la volontà all'esterno». Ha, quindi, aggiunto, riportando la motivazione della sentenza di questa Corte n. 15296/2007 che l’esistenza del contratto non può ricavarsi da «una missiva con la quale l'organo legittimato a rappresentare l'ente ne abbia comunicato al professionista l'adozione - ai quali sia eventualmente seguita la comunicazione per iscritto dell'accettazione da parte del medesimo professionista, poiché non è ammissibile la stipula mediante atti separati sottoscritti dall'organo che rappresenta l'ente e dal professionista, prevista esclusivamente per i contratti conclusi con imprese commerciali. Il contratto mancante del Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -11- succitato requisito è nullo e non è suscettibile di alcuna forma di sanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della P.A. constano di manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti». Infine, indicando la giurisprudenza successiva che ha confermato questo principio e la sentenza delle S.U. di questa Corte n.20684/2007, la Corte d’appello ha non soltanto rigettato l’impugnazione dell’architetto, ma ritenuto «infausta» tutta «la sorte del rapporto contrattuale» suo con l’ente, sicché, in accoglimento dell’appello incidentale, lo ha condannato a restituire anche le somme riconosciutegli dal Tribunale. 1.3. Così decidendo, la Corte ha applicato soltanto parzialmente i principi elaborati da questa Corte. È certamente vero, infatti, che la prescrizione della forma scritta per un contratto d'opera professionale di cui sia parte la P.A. implica che la conclusione dell’accordo risulti da un unico documento contestuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dal professionista. Quel che è necessario, infatti, è la manifestazione documentale della volontà negoziale da parte del Sindaco, organo rappresentativo abilitato a concludere, in nome e per conto dell'ente territoriale, negozi giuridici perché non sono sufficienti e idonee, per sé sole, le deliberazioni adottate dalla Giunta o dal Consiglio municipale che costituiscono atti interni, di natura meramente preparatoria della successiva manifestazione esterna di volontà negoziale, seppure evidentemente antecedente necessario (Cass. Sez. 2, n. 8574 del 27/03/2023; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). È stato proprio sottolineato, sul punto, come il conferimento di incarichi professionali aventi ad oggetto complesse opere di progettazione non possa che essere suscettibile di accordi specifici, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rapporto (tempi, compensi, direttive), anche tenendo Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -12- conto dell'eccezionalità del ricorso a tale sistema da parte dell'ente locale (ove non esista un ufficio tecnico ovvero quando lo rendano necessario la speciale natura delle operazioni o particolari motivi di urgenza), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali di legittimità, posti dalla legge per una evidente esigenza di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e tutela del patrimonio degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza adeguata copertura. (Cass. Sez. 1, n. 2772 del 14/03/1998). Questa certezza, tuttavia, non ha fatto escludere, anche prima dell’entrata in vigore del t.u. enti loc. e sia pure in riferimento a diversa tipologia di contratto, che la conclusione dei contratti potesse risultare da un insieme di dichiarazioni scambiate fra le parti contraenti, (dichiarazioni che nella fase formativa del contratto si atteggiano come proposta e accettazione fra assenti), così come avviene nella negoziazione comune, seppure necessariamente confluenti nell’unico documento contestuale a firma del Sindaco, quale organo rappresentativo esterno (cfr. Cass. Sez. 2, n. 6262 del 10/07/1996). Soprattutto e in particolare, questa Corte aveva già precisato che certamente la deliberazione del Consiglio comunale di concludere un contratto costituisce atto interno meramente preparatorio, mentre per la perfezione del negozio occorre la successiva estrinsecazione, nei confronti della controparte, nonché l'accettazione di quest'ultima, della volontà dell'ente territoriale a opera dell'organo che lo rappresenta, nelle forme prescritte dalla legge;
detto principio, tuttavia, trova deroga quando quella manifestazione esterna della volontà del Comune e quella accettazione del privato contraente possano emergere dalla stessa deliberazione del Consiglio comunale, in quanto adottata con la presidenza del Sindaco e con la partecipazione del contraente privato che abbia preso attivamente parte alla discussione sul contratto ed alla Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -13- formulazione del relativo testo, prestando la propria adesione (Sez. 1, n. 5916 del 04/11/1980). L’affermazione di questo principio è rilevante anche in questa fattispecie, a prescindere dalla diversa natura del contratto di cui si discute, perché rimarca che unicamente necessaria è la sussistenza di un documento scritto – proveniente dal rappresentante dell’ente - che contenga la contestuale confluenza delle volontà dell’ente conferente e del professionista, con le indicazioni dei mezzi finanziari necessari alla copertura dell’incarico. La «contestualità» delle volontà nell’unico documento, tuttavia, non deve coincidere necessariamente con la «contemporaneità» della sottoscrizione, come riportato in numerose massime, anche di pronunce più risalenti nel tempo (cfr. Cass. Sez. 1, n. 3042 del 15/02/2005; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). Esplicitamente, quindi, il requisito della forma scritta ad substantiam è stato di recente ritenuto comunque rispettato nel caso in cui l’incarico da svolgere sia stato previsto in una convenzione sottoscritta soltanto dal professionista incaricato che abbia però disciplinato i termini fondamentali del rapporto e sia stata, quindi, allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la Giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l’incarico recependola: in tal caso, infatti, è stato rilevato come si sia comunque formato, attraverso la delibera di ricezione della disciplina del rapporto già sottoscritta dal professionista, un unico atto contestuale, in cui può intendersi confluita la proposta sottoscritta del professionista (la convenzione) e la relativa accettazione dell’ente perché la delibera della Giunta di conferimento dell’incarico è stata comunque firmata dal Sindaco che è anche rappresentante esterno dell’ente (così Sez. 3, n. 32337 del 21/11/2023). Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -14- La Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione dell’architetto senza verificare se, concretamente, questo meccanismo di formazione dell’accordo si sia verificato nella fattispecie, nel solo richiamo al generale principio dell’unico documento contestuale, in attuazione della prescrizione della forma scritta ad substantiam. Era ed è, invece, necessario accertare se, in ciascuna delibera che ha costituito il fondamento dei compensi corrisposti e di cui è stata disposta la restituzione come privi di titolo formale, potesse riscontrarsi un incontro delle volontà del professionista e dell’ente nell’unico documento costituito dallo stesso atto amministrativo e se quest’ultimo potesse essere inteso come assunzione di obbligo contrattuale per essere stato da un canto recepito, nel suo contenuto, il disciplinare sottoscritto dal professionista, cioè l’offerta e, d’altro canto, espressa l’accettazione dell’organo cui è attribuita la legale rappresentanza esterna, ravvisabile nell’avere il Sindaco apposto la sua sottoscrizione. Per altro verso, non inficia questo procedimento di formazione del contratto di incarico la contestualità, nell’unico documento, anche dell’antecedente costituito dalla volontà collegiale espressa dalla Giunta, necessario perché propriamente autorizzatorio dell’incarico (cfr., per i conferimenti di contratti d’opera antecedenti il t.u. enti loc., Sez.
1 - n. 21190 del 19/10/2016). 1.4. A queste valutazioni la Corte d’appello deve necessariamente aggiungere la ulteriore verifica del regolare impegno di spesa: ogni atto con cui l'ente locale conferisce un contratto d’opera è valido a condizione che contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte, come previsto sia dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000 sia nel vigore del combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (Testo unico della legge comunale e provinciale), sia ai sensi dell'art. 55, quinto comma, della legge sull'ordinamento delle autonomie locali Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -15- 8 giugno 1990, n. 142; l'inosservanza di tali prescrizioni determina, infatti, la nullità della delibera, rilevabile d’ufficio, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso (cfr. Sez. U, n. 13831 del 28/06/2005; Sez. 1, n. 18144 del 02/07/2008; Sez. 3, n. 13159 del 14/05/2024). Per le ragioni e nei limiti suesposti, la sentenza impugnata deve essere cassata. 2. L’accoglimento del primo motivo implica in conseguenza l’assorbimento in senso proprio (cfr. sulla nozione di assorbimento proprio e improprio, Sez. 1, n. 28663 del 27/12/2013) del secondo motivo, con cui il ricorrente ha prospettato, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1350, 1418 e 1421 cod. civ., per avere la Corte d’appello ritenuto che l’accertamento della nullità di un contratto possa essere domandato anche in assenza di alcuna utilità per chi lo richiede. 3. Alla fondatezza del primo motivo di ricorso consegue, altresì, l’esame dell’unico motivo di ricorso incidentale condizionato, con cui il Comune ha denunciato l’omesso esame, nella sentenza impugnata, della ammissibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ. per difetto del presupposto di sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 cod. civ. Con il motivo, in disparte ogni considerazione sulla erronea indicazione, in rubrica, del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’ente territoriale ha lamentato in sostanza di aver sollevato sin dal primo grado, e poi nuovamente opposto in appello, a seguito della reiterazione della domanda ex art. 2041 cod. civ. già rigettata in primo grado, l’inammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa per difetto di sussidiarietà, perché nella fattispecie era esperibile, ex art. 23 d.l. n. 66/89 come convertito in l. n. 144/89 e poi riprodotto dall’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995, l’azione di responsabilità nei confronti Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -16- dell’amministratore o del funzionario che avesse consentito la prestazione, con cui direttamente si era instaurato il rapporto obbligatorio, ai fini del corrispettivo. Sul punto, la Corte d’appello ha omesso qualsiasi esame e pronuncia, esaminando direttamente in merito la fondatezza della domanda ex art. 2041 cod. civ. dell’architetto. 3.1. Il motivo è fondato. Come statuito da questa Corte, l'art.23, comma 3, del d.l. 28 aprile 1989 n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, subordinando la validità del contratto all'esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelle forme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto il contenuto della normativa precedente, di cui al combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivo comma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilità dell'amministratore dell'ente territoriale nell'ipotesi di acquisizione di opere, beni o servizi in violazione del predetto divieto;
pertanto, mentre prima dell'entrata in vigore del menzionato comma 4, il soggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire nei confronti della P.A., che ne avesse riconosciuto l'utilitas, l'azione di indebito arricchimento ex art. 2041 cod. civ., nella vigenza del citato comma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo carattere sussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell'azione nei confronti dell'amministratore o del funzionario che ha consentito l'acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui il contratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del 1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell'azione ex art. 2041 nei confronti dell'ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogo l'acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina, Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -17- il contraente dispone dell'azione diretta nei confronti degli amministratori (Cass. Sez. 1, n. 12880 del 26/05/2010). 4. Dall’accoglimento dell’unico motivo incidentale deriva, in logica conseguenza, l’assorbimento in senso improprio del terzo motivo di ricorso principale, con cui il ricorrente ha lamentato, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2033 e 2041 cod. civ. per avere la Corte d’appello ritenuto a lui spettante, a titolo di arricchimento senza causa, soltanto il rimborso delle spese e non anche il pagamento del corrispettivo quale restituzione per equivalente della prestazione eseguita in favore del Comune, nella misura contrattualmente stabilita o in quella media di mercato;
pure assorbito in senso improprio risulta il quarto motivo, con cui, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., è stata prospettata la violazione e falsa applicazione dell’art. 2041, comma I per avere la Corte d’appello ritenuto di dover limitare la misura dell’indennizzo alle sole spese sostenute, senza considerare il risparmio di spesa conseguito dalla P.A. per aver fruito della sua prestazione;
infine, assorbito in senso improprio è anche il quinto motivo, con cui l’architetto ha denunciato, in riferimento al n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’omesso esame delle istanze di prova testimoniale sul risparmio di spesa della P.A. Tutte queste tre censure, infatti, involgono la fondatezza in merito della domanda ex art. 2041 cod. civ. e, perciò, risultano precluse in radice per l’inammissibilità di questa domanda come qui ritenuta. 5. In accoglimento del primo motivo di ricorso principale e dell’unico motivo di ricorso incidentale la sentenza impugnata deve dunque essere cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Brescia in diversa composizione perché provveda al riesame delle contrapposte domande in attuazione e nei limiti dei principi e dei rilievi in fatto evidenziati nei punti di motivazione che precedono. Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -18- Statuendo in rinvio, la Corte d’appello regolerà anche le spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei limiti precisati in motivazione, assorbito il secondo motivo;
accoglie il ricorso incidentale, assorbendo i restanti motivi di ricorso principale;
cassa la sentenza impugnata nei limiti dell’accoglimento e rinvia alla Corte d’appello di Brescia in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile della Corte suprema di Cassazione del 20 febbraio 2025. Il Consigliere rel. est. Il Presidente Patrizia Papa IC MA