Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. CELENTANO Walter - Consigliere -
Dott. RORDORF Renato - Consigliere -
Dott. MACIOCE Luigi - rel. Consigliere -
Dott. SPAGNA MUSSO Bruno - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
Sul ricorso proposto da:
EDITORIALE MANTOVANA S.r.l. in persona del legale rapp.te Riko Werner Graepel, elettivamente domiciliata in Roma, via Gavinana 4, presso l'avv. Domenico Angelini, che la rappresenta e difende giusta delega in atti unitamente all'avv. Loredana Ganzerla del Foro di Mantova;

- ricorrente -

contro
AUTORITÀ per le GARANZIE nelle TELECOMUNICAZIONI, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende per legge;

- controricorrente -

avverso la sentenza del Tribunale di Mantova n. 576 del 15.12.1999. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 6.03.03 dal Relatore Cons. Dott. Luigi Macioce;

Udito l'avv. L. Ganzerla per la ricorrente, che ha chiesto accogliersi il ricorso;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Pietro Abbritti che ha concluso per il rigetto (e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale afferente la misura della sanzione).
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ordinanza 2803/PE/94 il Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria ingiungeva al legale rappresentante della S.r.l. Editoriale Mantovana il pagamento della s.a. di lire 200.000.000 in relazione alla violazione, contestata il 29.4.94, dell'art. 2 c. 1 L. 515/93 e dell'art. 6 dell'ord. 26.1.94 del Garante, per avere pubblicato il 24 e 25.3.94 sul quotidiano "La Voce di Mantova" pubblicità elettorale di un candidato alle elezioni per il rinnovo della Camera, sfornita dei requisiti di legge. Con ricorso 29.11.94 l'ingiunto si opponeva dispiegando varie ragioni di censura alla adottata sanzione ed innanzi al Pretore di Mantova si costituiva l'opposto Garante. La controversia era definita dal Tribunale in composizione monocratica che accoglieva l'opposizione limitatamente all'ammontare della sanzione, che riduceva a lire 160 milioni. Affermava il Giudice di merito in motivazione:
- che l'abrogazione della norma sanzionatoria avvenuta nel 1996 non influiva sull'illecito stante l'inequivoco disposto dell'art. 1 della L. 689/81 (sulla applicazione della norma vigente all'epoca del fatto commesso) e la non invocabilità dell'art. 2 cpv. C.P.;
- che, esaminando l'ipotesi normativa di esclusione del divieto, alla luce del provvedimento del Garante, se ne desumeva fosse consentita solo la presentazione dei programmi politici dei candidati nel mentre erano del tutto vietati slogan, foto, frasi prive di una integrazione con una adeguata presentazione politica o critica dei competitori;

che la stessa norma doveva ritenersi precettiva nei confronti di tutti coloro che avessero concorso nella pubblicazione vietata e quindi anche nei riguardi degli editori;

- che neanche rilevavano profili soggettivi dell'editore, stante la latitudine dell'art. 3 L. 689/81 e, nella specie, le stesse previsioni del codice di autoregolamentazione emesso dall'opponente;
- che, venendo al merito, la pubblicazione contestata era costituita dalla foto del candidato, dai simboli di alcuni partiti, dal nome del candidato e dalla frase "per il mio Paese": risultava pertanto evidente l'integrazione della contestata infrazione, per l'assenza di alcuna esposizione di programma e della possibilità per l'elettore di percepire gli obiettivi perseguiti, restando la frase un mero slogan non integrabile dai soli simboli dei partiti;

- che, con riguardo ai prospettati profili soggettivi, non sussistevano esimenti di sorta in favore dell'editore, che doveva esercitare il dovuto controllo sulle proprie inserzioni;

- che, infine, avendo riguardo alle difficili condizioni economiche dell'opponente, si poteva ridurre la sanzione ai sensi dell'art. 11 della L. 689/81 pervenendo alla somma di lire 160 milioni ed in considerazione della reiterazione della condotta. Per la cassazione di tale sentenza la S.r.l. Editoriale Mantovana in persona del legale rapp.te Riko Werner Graepel ha proposto ricorso con atto notificato il 10 ed 11.2.2000 nel quale ha articolato otto motivi, illustrati in memoria e nelle difese orali.
L'Autorità per le Garanzie ha notificato controricorso il 24.5.2000.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo si denunzia violazione dell'art. 1 L. 689/81: ad avviso del ricorrente l'art. 2 della L. 515/93 essendo stato abrogato dall'art. 22 del D.L. 19/96, ne sarebbe conseguita l'impossibilità di sanzionare con la norma abrogata il fatto commesso. Una diversa interpretazione - denegante l'applicazione alle s.a. del principio di cui all'art. 2 cpv. C.P. - ne dovrebbe comportare la indubbia incostituzionalità.
Con il secondo motivo viene prospettata violazione dell'art. 10 della L. 689/81, tal norma sanzionatoria e non l'art. 15 L. 515/93
essendo da applicare alla specie.
Con il terzo motivo si censura il vizio di motivazione insito nella omessa valutazione della impossibilità per l'editore di rifiutare la richiesta inserzione politica.
Con il quarto motivo si lamenta violazione dell'art. 4 della L. 689/81 per aver trascurato la cogenza della richiesta di pubblicazione e l'impossibilità che un editore possa esercitare un sindacato sul merito dello stampato.
Con il quinto motivo si deduce violazione dell'art. 2 L. 515/93, per aver erroneamente rilevato che il messaggio dell'inserzione fosse in contrasto con la norma.
Con il sesto motivo si lamenta la genericità della contestazione contenuta nella o.i. opposta.
Con il settimo motivo ci si duole della violazione dell'art. 3 della L. 689/81 per avere omesso di valutare che emergeva la prova di una piena delega di poteri dell'editore a proprio dipendente, con correlata esenzione del primo da oneri di controllo delle inserzioni.
Con l'ottavo motivo, infine, si lamenta la violazione dell'art. 11 della L. 689/81 per avere il Tribunale immotivatamente adottato una sanzione di livello spropositato - sol ridotta con riguardo alle condizioni dell'obbligato - senza valutare i profili soggettivi ed oggettivi della vicenda e l'intervenuta abrogazione della previsione incriminatrice.
Nella memoria depositata ex art. 378 c.p.c., la ricorrente - infine - prospetta duplice questione di illegittimità costituzionale, l'una, dell'art. 15 c. 1 della L. 515/93, per contrasto con gli artt. 2-3-21- 41-97 Cost., nella parte in cui non prevede un trattamento sanzionatorio minimo più benigno di quello generale per le piccole imprese editoriali di ambito locale e l'altra, dell'art. 1 c. 23 L. 650/96, per contrasto con le stesse norme, nella parte in cui non estende alle piccole imprese editrici di quotidiani il trattamento di favore e di inefficacia delle sanzioni emesse dalla norma riservato alla emittenti radiotelevisive locali. Vanno esaminati i singoli motivi del ricorso seguendo il - logico - ordine impresso alle censure dalla parte ricorrente nel mentre le questioni di legittimità costituzionale vanno considerate subito dopo il primo motivo (al quale possono ritenersi comunque connesse sul piano della collocazione sistematica).
1. È infondata, ad avviso del Collegio, la pretesa di veder annullata la sanzione in esame per effetto della sopravvenuta abrogazione della norma "incriminatrice" (abrogazione pervero occorsa solo con l'art. 13 della legge 22.2.2000 n. 28, non essendo stato convertito in legge il D.L. 16.1.96 n. 19 citato hinc et inde:
cfr. G.U. 19.3.96 n. 66) ed in applicazione dell'art. 2 c. 2 C.P., idoneo ad integrare - per renderlo costituzionalmente legittimo - il "principio di legalità" di cui all'art. 1 L. 689/81. Questa Corte, infatti, con giurisprudenza costante nel tempo e ferma nel ribadire il principio, ha affermato che in materia di illeciti amministrativi l'adozione dei principi di legalità, irretroattività e divieto di applicazione analogica risultante dall'art. 1 della legge 689/81 comporta l'assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore abrogatrice o più favorevole e senza che possano venire in rilievo, stante la assenza di alcun profilo penale dalla infrazione sanzionata (ed in tal guisa non scorgendosi alcun profilo di irragionevolezza), i ben diversi principi di cui all'art. 2 commi secondo e terzo del Codice Penale (ex multis, e da ultimo, Cass. 16699/02 - 10300/02 - 7328/02 - 3756/01 - 10243/00 - 9115/99 - 6249/99 - 6232/99). È poi significativo, ad avviso del Collegio, il fatto che il legislatore si sia deliberatamente astenuto dal riscrivere in via generale l'art. 1 della L. 689/81 all'atto di apportare recenti significative innovazioni alla legge del 1981 con i titoli 7^ ed 8^ (art. 100) del D.Leg. 507/99, e di contro sia intervenuto di proposito - sempre di recente (e come già rilevato da Cass. 3756/01) - là dove ha ritenuto opportuno porre, in singola materia, regole assai simili a quelle della norma penale, e ciò con specifico riguardo alla disciplina delle sanzioni per le infrazioni valutarie, introducendo l'art. 23 bis del D.P.R. 31.3.88 n. 148 con la previsione dell'art. 1 c. 2 della L.

7.11.2000 n. 326.
Quanto alle questioni di legittimità costituzionale poste nella memoria finale della ricorrente, esse sono manifestamente infondate. È infondata quella che rileva la irragionevolezza della norma sanzionatoria sub.
art. 15 c. 1 L. 515/93 per la mancata previsione di inferiori minimi edittali per le imprese editoriali operanti in ambito locale, dato che la disciplina delle campagne elettorali per l'elezione dei membri del Parlamento venne adottata all'indomani dell'attuazione della riforma del sistema elettorale (incentrato su collegi uninominali) di cui ai DD.LL. 276 e 277 del 1993 e nella ragionevole ottica di non considerare affatto attenuata l'infrazione in ragione della localizzazione della condotta. Ed è affatto ininvocabile, a tertium comparationis per un giudizio di irragionevolezza del quale manca ogni presupposto, la diversa scelta operata con la legge 23.12.1996 n. 650 (recante, tra l'altro, disciplina dell'emittenza radiotelevisiva in ambito locale) di ridurre ad un decimo per le emittenti locali le sanzioni di cui all'art. 15 della L. 515/93, dichiarando l'inefficacia di quelle medio tempore adottate. Del resto, e con riguardo ad entrambi i profili sollevati, se la località del bacino di utenza delle emittenti radio televisive è un dato oggettivo conseguente alla struttura e potenza degli impianti (autorizzati per essa) la "località" della diffusione del quotidiano è dato eventuale, variabile e frutto di scelta dell'editore, sì che si impone all'evidenza la diversità delle situazioni e la inconsistenza delle sollevate censure.

2. Analoga sorte merita la doglianza contenuta nel secondo motivo, con la quale si pretende - senza neanche precisarne la ragione - di far ricorso alla previsione sanzionatoria residuale di cui all'art. 10 L. 689/81 disapplicando la previsione specifica posta all'art. 15
della legge del 1993 per le infrazioni contemplate all'art. 2 della stessa legge (e che all'odierna ricorrente vennero addebitate).

3. Quanto alla pretesa disattenzione del primo Giudice per le osservazioni mosse al profilo della inesigibilità, dall'editore, di un controllo sulla conformità a legge della inserzione elettorale richiesta, pare al Collegio che il Tribunale - con sintetica ma adeguata motivazione - abbia esattamente applicato la norma ritenendola precettiva per tutti, e quindi anche per gli editori senza che - di fronte ad una previsione di illiceità delle condotte che danno corso alla vietata propaganda elettorale sui giornali - abbia senso alcuno dar rilevanza alla incongruità di un potere di "veto". In realtà, formulata l'ipotesi di condotta vietata in termini netti e chiari (e si veda appresso), dell'illecito non potrà non rispondere anche chi, come il responsabile dell'impresa editoriale, materialmente provveda alla pubblicazione vietata, allo stesso modo nel quale nessuno dubita della sua responsabilità per il contenuto penalmente rilevante della pubblicazione stessa, e fermo restando, essendo la pubblicazione oggetto di una intesa contrattuale, il consueto potere di rifiutare la proposta il cui contenuto sia difforme dalla norma.

4. Da quanto appena rilevato discende anche l'inconsistenza del quarto motivo del ricorso, con il quale si lamenta la mancata applicazione dell'esimente dell'adempimento di un dovere di cui all'art. 4 L. 689/81 posto che, se, nell'interpretazione data alla previsione da questa Corte (Cass. 9254/00 - 11054/98), è palese l'impossibilità di addurre ad esimente una obbligazione privatistica quale quella dell'editore che contratti la pubblicazione elettorale vietata, tanto meno si scorgono profili di esclusione dell'elemento soggettivo nella pretesa grave difficoltà di discernere - tra le varie richieste di pubblicazione in campagna elettorale - quelle vietate e quelle che (contenendo elementi informativi del programma) sono consentite. Al proposito, appare aver dato corretta applicazione alla norma di cui all'art. 2 della legge 515/93 il provvedimento del Garante in data 26.1.94 là dove ha sottolineato la legittimità delle sole inserzioni che integrino l'onere di informazione (pur sintetica) sul programma, sulla linea politica e sulle scelte del candidato o della lista che tali inserzioni abbiano richieste e senza che siffatti requisiti possano apparire indebitamente vaghi e non controllabili (come ha ben rilevato il Giudice del merito).

5. Del tutto inammissibile è, poi, la censura contenuta nel quinto motivo. Infatti, al di là del richiamo, meramente di stile, alla violazione degli artt. 2 e 6 L. 515/93 contenuto nella rubrica, la censura si sviluppa lungo le linee di una inammissibile proposta di diversa lettura della inserzione contestata, quella per la quale dalla combinazione di nome, simboli e precisazione sulla candidatura con la frase "per il mio Paese", sarebbe stato evidente l'intento di proporre ai lettori- se pur in forma indiretta ed allusiva - un programma. Là dove il Giudice del merito, dopo una corretta (e dal ricorrente neanche contestata) ricostruzione della previsione normativa, ha concluso nel senso che la povertà e vaghezza delle riferite integrazioni tra simboli e slogan facesse escludere che il messaggio fosse qualcosa di più di una semplice propaganda elettorale (ratione temporis vietata), il motivo in esame dissente e contrappone una propria rispettabile - ma in questa sede del tutto irricevibile - proposta interpretativa (neanche curandosi di impugnare - ed in tal guisa per ulteriore verso dimostrandosi inammissibile - quella adottata dal Tribunale).

6. Identica sorte merita la doglianza di cui al sesto motivo, con la quale - pervero per la prima volta - si censura di genericità innanzi a questa Corte la contestazione di cui al provvedimento sanzionatorio e non già, come si sarebbe dovuto fare, la sentenza del Tribunale che su quella genericità ha del tutto (e correttamente) taciuto.

7. Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 della legge 689/81 il ricorrente, neanche curandosi di impugnare l'affermazione del Tribunale mantovano (per la quale la piena consapevolezza della violazione commessa sarebbe attestata anche dalla emissione da parte della Editoriale Mantovana di un codice di autoregolamentazione contenente propria insindacabile potestà di valutare la conformità a legge delle pubblicazioni richieste), intraprende la strada della pretesa scriminante per conferita delega dei poteri di controllo (sull'assunto che tal delega fosse stata conferita ad un dipendente) senza prospettare, e tampoco rammentare, le condizioni per la rilevanza di tal delega (le dimensioni dell'impresa, la molteplicità delle attività, la chiarezza del conferimento dei poteri, l'effettività del loro esercizio) e, pertanto, ed ancora una volta, articolando una censura affatto inammissibile.

8. Fondata è, invece, e da ultimo, la censura che attinge la completezza e correttezza della valutazione della misura della sanzione ai sensi dell'art. 11 della legge 689/81. Questa Corte ha più volte affermato, ed anche di recente ribadito (Cass. 8532/01), che è rimesso al giudice - nell'esercizio del suo potere discrezionale - commisurare la sanzione alla gravita del fatto concretamente commesso e che nell'esercizio di tal potere può anche omettere di specificare i criteri subiti per la commisurazione sempre che dal complesso della motivazione risulti che la valutazione sia stata compiuta alla stregua dei criteri stessi. Orbene, e come ha esattamente notato il ricorrente, da un canto il Tribunale ha ritenuto di offrire motivazione della propria valutazione (ed in tal guisa ha reso sindacabile la completezza e logicità della propria scelta) e, dall'altro canto, ha palesato di aver adottato un criterio riduttivo del massimo edittale sulla sola considerazione delle condizioni economiche dell'opponente. Risulta, pertanto, omessa ogni considerazione della gravita della colpa, in relazione ai profili soggettivi sopra ricordati, e della entità della violazione rispetto alla previsione normativa, oltre che della particolarità della reiterazione - in termini cronologici e di contenuto - della condotta violatrice. Pertanto, ed in accoglimento del motivo, deve essere cassata la sentenza impugnata e disposto il rinvio allo stesso Tribunale, in persona di altro magistrato, perché provveda a rinnovare la valutazione della sanzione facendo applicazione dei criteri di cui all'art. 11 della legge 689/81 e di tal valutazione offrendo sintetica ma adeguata motivazione. Competerà al giudice del rinvio la regolamentazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE accoglie l'ottavo motivo del ricorso;
rigetta gli altri motivi;
cassa la sentenza impugnata e rinvia - anche per le spese - al Tribunale di Mantova in persona di altro magistrato. Così deciso in Roma, il 6 marzo 2003.
Depositato in Cancelleria il 4 luglio 2003