Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. FRANCESCO FAVARA - Primo Presidente F.F. -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. RAFAELE CORONA - Consigliere -
Dott. ANTONIO VELLA - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. MICHELE VARRONE - Consigliere -
Dott. FEDERICO ROSELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NUOVA MECFOND S.P.A. IN LIQUIDAZIONE CHE HA INCORPORATO LA INFRATECNA S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DELL'ORSO 74, presso lo studio dell'avvocato PAOLO DI MARTINO, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
ACANFORA CARMINE, domiciliato in ROMA, presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato IADANZA FRANCO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - FUNZIONARIO DELEGATO CIPE EX L. 219/81;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n^. 04407/98 proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, FUNZIONARIO DELEGATO CIPE EX ART. 84 DELLA L. 219/81, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
LA NUOVA MECFOND S.P.A. IN LIQUIDAZIONE QUALE SOCIETÀ INCORPORANTE DELLA INFOTECNA S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, ACANFORA CARMINE;

- intimati -

avverso la sentenza n. 114/97 della Giunta speciale per le espropriazioni presso la c.a. di NAPOLI, depositata il 10/11/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/98 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito l'Avvocato Michele DIPACE, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per il controricorrente incidentale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alessandro CARNEVALI che ha concluso per l'accoglimento del terzo e del quarto motivo del ricorso principale, rigetto degli altri due motivi, assorbimento del ricorso incidentale.
Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 23 aprile 1993 il signor AR AC dichiarò:
Che, nell'ambito della realizzazione delle opere previste dalla legge 14 maggio 1981 n. 219, la società NF s.p.a. aveva provveduto alla realizzazione di un viadotto autostradale che invadeva lo spazio aereo in verticale relativo al fabbricato sito in Napoli alla via Zara n. 18 bis;

Che egli era proprietario, in detto fabbricato, di un appartamento nella scala 20, int. 16, riportato nel NCEU di Napoli alla partita 98233, fol. 4, sez. VIC., particella 195 sub. 16, e nel NCT al fol. 81, particella 194;
Che il funzionario CIPE aveva approvato l'indennità per l'asservimento dell'indicato immobile, fissandola in complessive lire 3.492.815;
Che con raccomandata del 23 marzo 1993 la società NF, nella qualità di concessionario, aveva inoltrato atto di avviso per l'offerta di quell'indennità;
Che la determinazione dell'indennità era irrisoria, erronea, non rispondente ai criteri individuati dalla sentenza n. 5/1980 della Corte costituzionale e si rivelava non adeguata alla reale diminuzione di valore del bene.
Su tali premesse l'attore convenne davanti alla giunta speciale per le espropriazioni presso la corte di appello di Napoli il funzionario delegato CIPE e il consorzio NF chiedendo la rideterminazione dell'indennità di asservimento, con la condanna dei convenuti al pagamento del dovuto.
Instaurato il contraddittorio, la società NF si costituì deducendo il difetto di legittimazione dell'attore e la carenza della propria legittimazione passiva, nonché l'infondatezza delle domande, invocando inoltre il diritto di rivalsa nei confronti dell'ente concedente.
La presidenza del Consiglio dei Ministri, costituita a sua volta, eccepì tra l'altro il difetto della propria legittimazione passiva. All'esito dell'istruzione la giunta speciale, con sentenza n. 114 del 1997 depositata il 10 novembre 1997, così provvide:
1) dichiarò il difetto di legittimazione passiva della presidenza del Consiglio dei Ministri, compensando le spese giudiziali tra questa e l'attore;
2) accolse la domanda relativa all'indennità di asservimento e, per l'effetto, condannò la s.p.a. NF a depositare, in favore dell'AC, presso la sezione di Napoli della Cassa depositi e prestiti la somma pari alla differenza tra l'importo di lire 51.410.625 e quello già depositato, con gli interessi legali dalla data del decreto di asservimento (21 ottobre 1993) alla data dell'effettivo deposito;

3) determinò l'indennizzo per il diminuito godimento temporaneo nella misura corrispondente al saggio degli interessi legali per anno su lire 51.410.625, pari al 35% del valore di mercato pieno del cespite asservito (lire 146.887.500), con decorrenza dal 5 settembre 1989 alla data dell'emanazione del decreto di asservimento, nonché il pagamento degli interessi legali ulteriori da tale data fino a quella dell'effettivo deposito, e condannò la società NF al deposito stesso;

4) condannò la società convenuta al pagamento delle spese giudiziali (con le modalità di cui in sentenza).
La giunta speciale osservò:
Che andava esclusa la legittimazione passiva della presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto gli artt. 80, 81 e 84 della legge n. 219 del 1981, nonché l'ordinanza commissariale n. 45 del 16
dicembre 1981, statuivano che, per le opere di cui al programma edilizio affidate in concessione mediante apposi. te convenzioni, era demandato all'ente concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché comportanti l'esercizio di poteri di carattere pubblicistico, quali quelli inerenti all'espletamento delle procedure espropriative, al pagamento o al deposito delle indennità;
Che, quindi, l'ente concessionario, in forza dell'investitura dei poteri di cui sopra, assumeva la qualità di unico soggetto responsabile nei confronti dell'espropriato per le obbligazioni delle quali, anche se anteriormente insorte, non poteva non essere consapevole nel momento della sottoscrizione del capitolato di concessione;

Che andava respinta l'eccezione secondo cui nessuna somma sarebbe spettata all'attore a titolo di indennità di occupazione, perché questa trovava fondamento nell'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981 e nel principio generale in virtù del quale ogni occupazione temporanea e d'urgenza di beni immobili genera un'obbligazione indennitaria, diretta a compensare - per tutta la sua durata - il nocumento connesso al mancato godimento del bene occupato, vale a dire una perdita che, essendo diversa da quella derivante dal l'espropri azione, postula un separato ristoro;

Che l'AC era proprietario dell'appartamento de quo in base a dichiarazione di successione di OR AN;

Che, secondo le risultanze del verbale di consistenza e occupazione, il fabbricato in cui trovasi l'unità immobiliare in questione (sita al 3^ piano e composta da quattro vani ed accessori, oltre ad una balconata della superficie di 3,70 mq.), era stato sottoposto ad un viadotto che vi passava sopra ad un'altezza di metri 19 dal cortile condominiale, ed il sub. 16 era sorpassato dallo stesso viadotto per sette mq.;
Che l'indennità di asservimento, riferita ad una superficie di 7 mq., era stata fissata in lire 3.492.815, non accettata dall'attore e depositata presso la sezione della Cassa depositi e prestiti della tesoreria provinciale di Napoli;
Che il decreto di asservimento era stato emesso il 21 ottobre 1993 col n. 5528;
Che i componenti tecnici della giunta avevano dato corso ad una specifica indagine di mercato per accertare il valore venale di unità immobiliari analoghe a quella oggetto di stima, utilizzando anche i dati in possesso dell'UTE di Napoli, confrontando poi i risultati dell'indagine con le valutazioni compiute dalla medesima giunta per immobili siti in aree limitrofe;

Che, alla stregua di tutti gli elementi acquisiti, sulla base della superficie utile rilevata dai verbali di consistenza, tenuto altresì conto delle buone condizioni di conservazione del cespite, il valore di mercato dell'unità immobiliare appartenente all'AC (censita alla particella 195 sub 16) alla data del 21 ottobre 1993 andava calcolato in lire 146.887.500, onde l'indennità di asservimento - sulla base di un degrado per la presenza del viadotto stimato nella misura del 35% - restava determinata in lire 51.410.625;
Che tale indennità era inferiore a quella che sarebbe spettata in caso di espropriazione totale dell'immobile (lire 79.319.000), e ciò risultava pienamente conforme al principio generale secondo cui l'indennità di asservimento non può superare l'importo dell'indennità di espropriazione;

Che sulla somma di lire 51.410.625 erano dovuti gli interessi legali dal 1 ottobre 1993 fino alla data dell'effettivo deposito;

Che all'attore spettava l'indennizzo per il diminuito godimento dell'immobile, per quanto riguardava l'aria e la luce e tenendo conto della variazione delle caratteristiche di posizione intrinseche, relativamente al periodo decorrente dall'inizio dei lavori di costruzione dell'asse viario (5 settembre 1989) fino alla data del decreto di asservimento (21 ottobre 1993), e tale indenni in via equitativa poteva essere determinato nella misura corrispondente agli interessi legali per anno sul 35% del valore di mercato del cespite;

Che sull'importo così determinato dovevano decorrere gli ulteriori interessi legali dal 21 ottobre 1993 fino al momento del deposito di quanto dovuto.
Contro la suddetta sentenza la Nuova Mecfond s.p.a. in liquidazione (incorporante della società NF) ha proposto ricorso per cassazione alle sezioni unite civili di questa Corte, affidato a quattro motivi, illustrati con memoria.
Il signor AC resiste con controricorso.
La presidenza del Consiglio dei Ministri - funzionario delegato CIPE ex art. 84 della legge n. 219 del 1981 a sua volta resiste con controricorso e propone ricorso incidentale (condizionato). Motivi della decisione
Il ricorso principale e quello incidentale, in quanto proposti contro la stessa sentenza, devono essere riuniti al sensi dell'art. 335 c.p.c. Con il primo mezzo del ricorso principale la ricorrente denunzia, circa la titolarità della legittimazione passiva, eccesso di potere (motivazione meramente apparente), nonché violazione di legge (artt.112, 132 e 276 c.p.c.).
Richiamate le pronunzie di questa corte sui limiti del sindacato sulle sentenze della giunta speciale per le espropriazioni, istituita presso la corte di appello di Napoli, sostiene che la sentenza impugnata sarebbe viziata già in relazione al primo capo del suo dispositivo, concernente il dichiarato difetto di legittimazione passiva della presidenza del Consiglio dei Ministri (CIPE). Il giudice a quo si sarebbe limitato sul punto a ribadire un suo orientamento, che però non sarebbe pertinente alla fattispecie e non risponderebbe alle eccezioni sollevate dall'attuale ricorrente in relazione alla natura meramente strumentale delle attività compiute dalla NF sempre, senza Investitura di poteri pubblicistici, in nome e per conto dell'ente concedente, al quale, come intestatario del potere ablativo finale, sarebbe spettata la legittimazione passiva.
In base all'indirizzo giurisprudenziale prevalente, infatti, sarebbe determinante l'accertamento su chi sia il beneficiario dell'espropriazione e quindi il proprietario delle aree, nonché obbligato al pagamento delle indennità sia di espropriazione che di occupazione temporanea e perciò passivamente legittimato in ordine alla relativa azione, anche quando gli atti espropriativi siano stati delegati ad altri soggetti. Pertanto, ai fini dell'attribuzione della legittimazione passiva nei rapporti tra concedente e concessionario, il semplice fatto che la concessione sia stata traslativa in modo generico dei pubblici poteri non potrebbe giustificare una pronuncia di estromissione nei confronti dell'Ammministrazione: soltanto in caso di trasferimento anche del potere specifico di emanare il decreto di esproprio potrebbe decidersi in tal senso. La G.S.E., nel rigettare (con motivazione ormai tralaticia) l'eccezione sul difetto di legittimazione passiva dei concessionari ex lege n. 219 del 1981, avrebbe anche completamente omesso di motivare in relazione alla richiesta subordinata di declaratoria del diritto di rivalsa nei confronti della P.A. concedente. L'orientamento della giunta speciale, confermato dalla giurisprudenza di questa corte a s.u., meriterebbe un approfondito riesame. A parte il rilievo che l'art. 81 della legge n. 219 del 1981 (come i disciplinari concessori) non farebbe riferimento all'attribuzione dei poteri pubblicistici nella fase di determinazione delle indennità in sede giurisdizionale, ne' costituirebbe in capo al concessionario poteri da sostituto processuale dell'Amministrazione, essa non terrebbe conto della innegabile differenza esistente tra titolarità del debito e titolarità dell'obbligo di pagamento, distinzione attinente alla titolarità dell'obbligazione indennitaria, da un lato, e alla titolarità dell'adempimento materiale di tale prestazione dall'altro.
Nella fattispecie non potrebbe dubitarsi che la titolarità della prestazione indennitaria andrebbe imputata (come nella generalità dei procedimenti ablatori) all'ente procedente, mentre resterebbe in capo alla concessionaria unicamente la responsabilità di procedere al versamenti (o depositi) in anticipazione, a favore degli espropriati, ma sempre in nome e per conto della P.A. procedente. Al riguardo si dovrebbe altresì porre in rilievo che anche la fase di determinazione dell'indennità in sede amministrativa rivelerebbe il particolare tipo di rapporto determinato, al sensi della legge n.219 del 1981, tra concedente e concessionaria, in base alle ordinanze commissariali in materia, aventi valore di legge materiale e dunque direttamente conoscibili dall'autorità giudiziaria. Tali ordinanze avrebbero specificato e limitato i compiti della concessionaria in modo tale da rendere inequivocabile la denunziata caratteristica della concessione in discorso. Essa mai avrebbe operato il trasferimento di poteri e obbligazioni da concedente a concessionario, presupposto necessario e sufficiente per individuare la legittimazione passiva. E ciò troverebbe conferma nell'analisi dell'iter espropriativo dei procedimenti ex lege n. 219 del 1981 nel territorio del Comune di Napoli.
Nè sarebbe da condividere l'affermazione giurisprudenziale secondo cui, in sede di rideterminazione giudiziaria dell'indennità innanzi alla giunta, sarebbe impossibile estendere la cognizione ai rapporti tra concedente e concessionario, del resto indifferenti per l'espropriato. Invero, una lettura attenta dell'art. 18 del D.L. Lgt. n. 219 del 27 febbraio 1919 consentirebbe di rilevare come esso contenga non l'indicazione esaustiva di tutte le materie sottoponibili al vaglio della giunta, ma soltanto l'indicazione di quelle devolute alla competenza esclusiva di tale organo speciale. La sentenza gravata e l'orientamento predetto andrebbero dunque riesaminati. Del resto, se questa richiesta non fosse accoglibile, se cioè non fosse possibile sollevare - in relazione alla determinazione delle indennità ex l. n. 219 del 1981 - alcuna questione di diritto che non fosse relativa esclusivamente al quantum indennitario, tale situazione non potrebbe considerarsi conforme al vigente ordinamento, il quale prevede il riconoscimento della facoltà di difesa quale diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.
Pertanto, condizionatamente al rigetto dei motivi di ricorso concernenti l'illegittimità della sentenza impugnata per l'eccesso di potere e/o le violazioni di legge denunziate in relazione alla mancata pronunzia e o ad una motivazione inidonea ad evidenziare le ragioni della decisione su eccezioni ritualmente sollevate, la ricorrente prospetta una questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 80 della legge n. 219 del 1981, che rinvia agli artt. 12 e 13 della legge n. 2892 del 1885, nella parte in cui devolvono in via esclusiva alla G.S.E. la giurisdizione in ordine alla rideterminazione delle indennità espropriative fissate in dipendenza di interventi ablatori promossi al sensi della richiamata legge n. 219 del 1981 in aree ricadenti nell'ambito del territorio del Comune di Napoli, per contrasto con l'art. 3 (disparità di trattamento in relazione al proprietari di immobili interessati dallo stesso tipo di procedura ablativa, ma non ricadenti nel Comune di Napoli), nonché questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 del D.L. Lgt. n. 219 del 1919, in relazione all'art. 24, commi 1 e 2, della Costituzione, per violazione e/o illogica compressione del diritto di difesa, "essendo la facoltà di difesa di fatto esclusa per le questioni di merito giuridico e comunque ristretta soltanto a specifiche questioni;

nonché quella di impugnativa, limitata al soli vizi di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge".
Prima di procedere all'esame del motivo come sopra articolato occorre farsi carico dell'eccezione d'inammissibilità del ricorso nei confronti del funzionario CIPE, sollevata dalla resistente presidenza del Consiglio dei Ministri.
Quest'ultima invoca l'art. 22 del D.L. 23 giugno 1995 n. 244, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1995 n. 341, per sostenere che detta norma ha disposto il trasferimento di tutte le opere sia di edilizia residenziale che infrastrutturali, di cui al titolo 8^ della legge 14 maggio 1981 n. 219, al patrimonio dei comuni, enti o amministrazioni individuati negli elenchi allegati al decreto del Ministero del bilancio e della programmazione economica del 4 novembre 1994. La stessa norma aggiunge (ultima parte del comma secondo) che "I comuni, gli enti e le amministrazioni subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedono al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non intervenuto entro il termine del 31 dicembre 1996".
Sulla scorta della citata disposizione normativa la resistente sostiene che le opere in questione sarebbero passate al patrimonio del Comune di Napoli, che il soggetto legittimato a stare nel giudizio di cassazione sarebbe stato il detto ente territoriale, nel cui confronti (quale ente proprietario) il ricorso si sarebbe dovuto proporre, che perciò l'impugnazione contro la P.C.M. (funzionario CIPE) sarebbe inammissibile essendosi formato sul punto il giudicato. L'eccezione non ha fondamento.
La norma richiamata è intervenuta quando il processo de quo era già in corso, essendo iniziato con citazione notificata il 23 aprile 1993). La vicenda che essa contempla, per le caratteristiche delle situazioni giuridiche disciplinate, può essere ricondotta soltanto nello schema della successione (tra enti) a titolo particolare nel diritto controverso. È dunque applicabile l'art. 111 primo comma c.p.c., alla stregua del quale il processo prosegue tra le parti originarie, con la conseguenza che ritualmente il ricorso per cassazione è stato notificato alla presidenza del Consiglio dei Ministri - funzionario delegato CIPE, che era stato parte nel primo (ed unico) grado di merito.
Nè a tale conclusione è di ostacolo il disposto del citato art. 22, comma nove bis, secondo il quale "Le controversie derivanti dal rapporti posti in essere al sensi del titolo 8^ della L. 14 maggio 1981 n. 219 e successive modificazioni, e pendenti alla data del 31
dicembre 1995, restano nella competenza dell'Avvocatura dello Stato che agisce in difesa degli enti proprietari".
Tale disposizione conserva il ministero difensivo in capo alla detta avvocatura la quale, qualora il successore a titolo particolare si avvalga della facoltà d'intervenire o sia chiamato nel processo (art. 111 comma terzo c.p.c.), ne assume la difesa, ma non implica deroga al principio generale stabilito nel primo comma dello stesso art. 111, principio rispetto al quale non si pone in rapporto d'incompatibilità.
Ciò posto, si osserva che il primo motivo del ricorso principale non è fondato.
Si deve premettere che, come emerge dalla sentenza impugnata (e com'è incontroverso), si verte in tema di opera rientrante nell'ambito del titolo 8^ della legge n. 219 del 1981. Nel quadro di tale normativa, avente carattere speciale e quindi derogatorio dei principi generali in tema di espropriazione per pubblica utilità, assumono rilevanza ai fini della questione che ne occupa gli artt. 80, 81 e 84 della legge citata. Segnatamente l'art. 81, disciplinante le modalità degli interventi di cui al precedente art. 80, stabilisce che le opere sono affidate in concessione - a mezzo di apposite convenzioni in deroga alle norme vigenti - a società ed imprese di costruzione Idonee sotto il profilo tecnico ed imprenditoriale, ed aggiunge nel terzo comma che "Formano oggetto della concessione tutte le operazioni necessarie per l'acquisizione delle aree occupate, ivi comprese le procedure di espropriazione ed il pagamento delle indennità al sensi della presente legge", nonché tutte le altre attività nella norma medesima elencate. Come l'articolata formula legislativa rivela, l'attribuzione dei pubblici poteri al concessionario è molto ampia, ed in modo espresso contempla (tra l'altro) anche le procedure di espropriazione e il pagamento delle indennità, La legittimazione (recte: la titolarità passiva) della relativa obbligazione in capo al soggetto concessionario delle opere deriva dunque direttamente dalla legge. Ed in tal senso, del resto, questa corte si è già espressa (Cass., sez. un., 27 agosto 1998, n. 8496, 10 marzo 1998, n. 2644, 20 ottobre 1995, n. 10922; 25 maggio 1995, n. 5804). Non può condividersi l'argomento, secondo cui soltanto se la concessione abbia trasferito anche il potere specifico di emanare il decreto di esproprio potrebbe trovare applicazione il principio ora enunciato. Si deve replicare che l'ampia formula adottata dall'art. 81 cit. non consente l'interpretazione restrittiva propugnata dalla ricorrente, specialmente in presenza della specifica proposizione che demanda al concessionario anche "il pagamento delle indennità al sensi della presente legge".
Neppure appare persuasivo il rilievo secondo cui il principio suddetto non terrebbe conto della differenza esistente tra titolarità del debito e titolarità dell'obbligo di pagamento, distinzione attinente alla titolarità dell'obbligazione indennitaria, da un lato, ed alla titolarità dell'adempimento materiale della relativa prestazione, dall'altro. Questo rilievo trascura di considerare la già rimarcata ampiezza della disposizione normativa (che non significa assenza di precisa statuizione sul punto). Come si è or ora notato, tale disposizione fa rientrare nell'oggetto della concessione non soltanto le procedure di espropriazione ma anche il pagamento delle indennità, rendendo il concessionario titolare passivo (e responsabile) della relativa obbligazione nei confronti dell'avente diritto, senza introdurre alcun elemento idoneo a supportare l'ipotizzata scissione tra debito e responsabilità; e ciò a prescindere dal rapporti tra amministrazione concedente e concessionario, cui l'espropriato rimane estraneo, e dalla fase di determinazione amministrativa delle indennità, perché, come emerge dall'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981, se tale determinazione non viene accettata. si apre la via alla rinnovazione in sede giudiziaria al sensi degli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 ma ciò non modifica, o fa venir meno, l'obbligazione di pagamento prevista a carico del concessionario dal menzionato art. 81 terzo comma L. n. 219 del 1981. Da ultimo va dichiarata manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente in ordine al combinato disposto della legge n. 219 del 1981 e della normativa di cui alla legge n. 2892 del 1885, "nelle parti in cui devolvono in via esclusiva alla giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte di appello di Napoli la giurisdizione in ordine alla rideterminazione delle indennità espropriative determinate in dipendenza di interventi ablatori promossi ai sensi della richiamata L. 219/81 in aree ricadenti nell'ambito del territorio del Comune di Napoli", per contrasto con l'art. 3 Cost. (disparità di trattamento in relazione ai proprietari interessati dallo stesso tipo di procedura ablativa, ma non ricadenti nel comune di Napoli).
La normativa denunziata, infatti, s'inserisce nell'ambito d'interventi speciali diretti a fronteggiare situazioni di emergenza conseguenti a gravi calamità naturali, onde non può considerarsi precluso al legislatore il potere di valutare discrezionalmente la disciplina sostanziale e processuale applicabile, ritenuta più idonea e funzionale, anche con riguardo alle diverse aree territoriali interessate, diversità di per sè sufficiente ad escludere una irragionevole disparità di regime giuridico. Del pari manifestamente infondata deve essere dichiarata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 del DLL n. 219 del 1919, per violazione del diritto alla difesa e/o per sua illogica compressione, essendo la facoltà di difesa di fatto esclusa per le questioni di merito giuridico e comunque ristretta soltanto a specifiche questioni;
e analogamente dovrebbe dirsi per la facoltà d'impugnativa, limitata al soli vizi d'incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge.
Si deve replicare che, nel contesto delle attribuzioni demandate alla G.S.E. (che è organo di giurisdizione speciale, onde è coerente con la sua natura che ad essa sia demandata soltanto la cognizione di controversie determinate), davanti al detto organo le parti possono dedurre e trattare ogni questione di "merito giuridico" (pag. 11 del ricorso), sicché non è ravvisabile compressione del diritto di difesa. Il doppio grado di giurisdizione di merito non è previsto in Costituzione, mentre la copertura costituzionale del ricorso in cassazione per violazione di legge discende dall'art. 111 della Costituzione medesima e tale mezzo d'impugnazione è esperibile per l'appunto anche contro le sentenze della giunta.
Conclusivamente, il primo motivo deve essere respinto. Con il secondo mezzo di cassazione la ricorrente denunzia violazione di legge in relazione all'art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia, inesistenza e/o assoluta carenza di motivazione, e/o esposizione inidonea ad evidenziare le ragioni della decisione, eccesso di potere (motivazione assolutamente inesistente), violazione di legge (artt.112, 132, 276 c.p.c.).
La sentenza impugnata avrebbe ignorato le legittime richieste ed eccezioni della ricorrente (se non per la pronuncia relativa al problema della legittimazione passiva, oggetto delle censure precedenti), mentre il tenore della decisione non consentirebbe di comprendere le ragioni di questo "disinteresse".
In particolare il giudice a qu avrebbe omesso di pronunciare: 1) sulla richiesta, in caso di accoglimento della domanda dell'attore, di una pronuncia dichiarativa del diritto di rivalsa della NF nei confronti dell'ente concedente;
2) sulle eccezioni riguardanti l'infondatezza della domanda.
L'assenza di ogni statuizione sul punti evidenziati determinerebbe un evidente vizio della decisione impugnata.
Le suddette censure sono prive di fondamento.
Invero, quanto al riconoscimento del diritto di rivalsa, deve osservarsi che, a parte ogni questione sul merito circa i rapporti tra amministrazione concedente e concessionario (che può essere fatta valere nelle competenti sedi giurisdizionali), la relativa domanda esulava dalla giurisdizione del giudice a quo, limitata alla determinazione giudiziale delle indennità (v., da ultimo, Cass. sez. un., 27 agosto 1998, n. 8496). Le questioni relative alla fondatezza della domanda sono state oggetto della pronuncia impugnata della quale si verificherà l'esattezza con l'esame dei motivi che seguono.
Con il terzo mezzo di cassazione, relativo all'indennità di asservimento riconosciuta e liquidata dalla giunta, si denunzia eccesso di potere per carenza di motivazione ed esposizione inidonea ad evidenziare le ragioni della decisione, nonché violazione di legge, con riferimento agli artt. 132 e 276 c.p.c. La ricorrente sostiene che il caso in esame riguardava una species particolare e limitata del genus "espropriazione" in quanto parte di un cespite dell'attuale resistente era stato interessato ad una procedura di asservimento. La giunta speciale, chiamata a pronunciarsi sull'opposizione all'indennità determinata, dunque, avrebbe agito correttamente, nella valutazione dell'indennità dovuta per una limitazione parziale del diritto dominicale dell'opponente, calcolandola sulla base di una percentuale dell'indennità che sarebbe spettata all'avente diritto in caso di espropriazione totale. Questo criterio valutativo - rientrante, in assenza di una specifica disposizione normativa, nella discrezionalità del giudice a quo - avrebbe trovato giustificazione logico-giuridica basandosi su un presupposto (la valutazione dell'indennità di espropriazione), che andava comunque calcolato secondo quanto la legge dispone, incorrendosi in caso contrario in una violazione di legge. Nella fattispecie, invece, la giunta speciale, senza specificare ne' la ratio del suo procedimento logico deduttivo ne' le motivazioni che l'avevano indotta a tale scelta o le disposizioni normative che l'avevano ispirata, avrebbe apoditticamente calcolato l'indennità di asservimento, determinandola sulla base di una percentuale del valore venale pieno dell'immobile, dalla medesima giunta valutato. Inoltre, violando l'individuazione dell'estensione dell'area da asservire contenuta negli atti e provvedimenti del procedimento ablatorio e dello stesso decreto di espropriazione (il quale avrebbe individuato in mq. 7 l'estensione della superficie soggetta all'asservimento), il primo giudice avrebbe liquidato l'indennità sull'intera estensione della superficie dell'unità immobiliare in questione, determinando semplicisticamente una percentuale di diminuzione complessiva del valore dell'intero immobile.
Lo stesso giudice a quo, poi, avrebbe ritenuto di aggiungere la precisazione che l'indennità calcolata sarebbe risultata inferiore a quella spettante in caso di espropriazione totale dell'immobile. Questa affermazione, da un lato, sarebbe incongrua rispetto alla configurazione giuridica assunta (indennità di asservimento calcolata in base ad una percentuale del valore pieno degli immobili, del tutto svincolata dalla valutazione dell'indennità espropriativa), dall'altro sembrerebbe diretta a fornire una giustificazione tautologica della valutazione operata. Andrebbe inoltre posto in evidenza che l'ammontare dell'indennità di espropriazione determinato in sentenza non risulterebbe determinato secondo i criteri dell'art. 13 della legge n. 2882 del 1885 ma secondo criteri non specificati. Infatti, ne' l'opponente avrebbe fornito elementi probatori in merito al valore effettivo dei canoni dei contratti di locazione relativi agli immobili interessati alla procedura di asservimento, ne' la giunta speciale avrebbe autonomamente proceduto a tale indagine, ne' risulterebbe utilizzato il parametro valutativo sussidiario precisato nel comma quarto dell'art. 13 della legge n. 2882 del 1885, richiamato dall'art. 80, sesto comma, della legge n. 219 del 1981.
La determinazione dell'indennità di asservimento, quindi, sarebbe non soltanto astratta da qualsiasi parametro normativo di riferimento, ma anche priva di ogni esposizione sufficiente per comprendere i motivi dell'utilizzazione del parametro valutativo adottato, risolvendosi in una motivazione meramente apparente. Ancora, la condanna al pagamento dell'indennità di asservimento sarebbe accompagnata in sentenza alla condanna al pagamento degli interessi legali dal 9 novembre 1993 fino alla data dell'effettivo deposito, senza alcuna indicazione del titolo giuridico idoneo a giustificare tale condanna.
Le suddette censure sono fondate, nei sensi in prosieguo indicati. Come già notato, nella specie si verte in tema di opera rientrante nel programma di cui alla legge n. 219 del 1981, onde è applicabile l'art. 80, sesto comma, di tale legge, che rinvia per la determinazione giudiziale delle indennità agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885 n. 2892. Tale rinvio, come questa corte ha già chiarito (Cass., sez. un., 10 marzo 1998, n. 2645; 25 maggio 1995, n. 5804), rende applicabile alle espropriazioni per la realizzazione del programma straordinario di edilizia residenziale, per le aree del Mezzogiorno colpite dal sisma del 1980, sia la disciplina sostanziale che quella processuale, compresa l'attribuzione della competenza alla giunta speciale presso la corte d'appello di Napoli, e quindi il D.L.L. 27 febbraio 1919 n. 219. L'art. 18 di questo demanda alla giunta speciale tutte le questioni che, in applicazione della legge 25 giugno 1865 n. 2359, sarebbero di competenza dell'autorità giudiziaria, comprese quelle di cui all'art. 46. Il caso in esame va ricondotto per l'appunto nell'ambito di tale disposizione, costituente il parametro normativo di riferimento, in quanto - come si desume dalla sentenza impugnata - l'immobile dell'attuale resistente non fu oggetto di espropriazione ma, per l'appunto, di asservimento per effetto della costruzione del viadotto (come esposto in narrativa).
L'art. 46 primo comma della legge n. 2359 del 1865 (e successive modificazioni) stabilisce che è dovuta una indennità al proprietari dei fondi, i quali dall'esecuzione dell'opera di pubblica utilità vengano gravati di servitù, o vengano a soffrire un danno permanente derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un diritto. Il diritto all'indennizzo previsto dalla menzionata norma si fonda sul principio pubblicistico di giustizia distributiva per cui, anche in presenza di un'attività legittima della P.A., non è consentito soddisfare l'interesse generale attraverso il sacrificio del singolo, senza che questo ne sia indennizzato (v. Cass., 23 luglio 1998, n. 7210). L'art. 46 non prevede esplicitamente un criterio di determinazione dell'indennità, ma ciò ben si spiega in un sistema generale nel quale l'indennità di espropriazione (cui l'indennità ex art. 46 si collega, essendo pur sempre conseguenza di un intervento lato sensu ablatorio, tanto da essere collocata nello stesso capo quarto disciplinante l'indennità di espropriazione) era riferita al valore venale del bene espropriato (art. 39 l. n. 2359 del 1865), onde anche per l'indennità di asservimento tale valore si prestava a fungere da parametro base.
La successiva evoluzione normativa ha condotto a modificare più volte i meccanismi di determinazione dell'indennità di espropriazione con riferimento alle diverse tipologie degli immobili espropriati. Ma non è venuto meno il raccordo tra indennità di espropriazione ed indennità di asservimento, desumibile dal tessuto normativo della legge fondamentale del 1865, che ha portato questa corte ad affermare il principio secondo cui l'indennità di asservimento di un fondo, dovuta in base all'art. 46 della legge n.2359 del 1865 per il deprezzamento subito in seguito alla costituzione di una servitù a vantaggio di un'opera pubblica, va commisurata non al valore venale del fondo ma all'indennità di esproprio secondo i criteri dell'art. 5 bis della legge n. 3)59 del 1992, costituente norma fondamentale in materia (Cass., 15 aprile 1997, n. 3227). Tale principio, peraltro, appare sorretto anche da una necessità di coerenza generale del sistema, in quanto se - come la stessa decisione impugnata afferma (v. pag.7) - l'indennità di asservimento comunque non può superare l'ammontare dell'indennità di espropriazione, sulla base di quest'ultima va determinata la prima secondo un calcolo percentuale la cui fissazione, implicando valutazioni di fatto in relazione al caso concreto (comprese l'estensione e l'incidenza dell'asservimento), resta affidato al motivato apprezzamento del giudice di merito.
Le considerazioni ora svolte sono parimenti valide allorché l'indennità di espropriazione deve essere determinata osservando una normativa speciale, qual è quella stabilita dall'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981 che, per la determinazione giudiziale delle indennità, rinvia agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885 n. 2892, nel cui ambito resta compresa anche l'indennità di asservimento per il richiamo all'art. 46 operato dall'art. 18 primo comma del DLL 27 febbraio 1919 n. 219.
Anche in tale ipotesi, infatti, rimane valido il già segnalato rapporto tra indennità di espropriazione ed indennità di asservimento. Può anzi affermarsi che in questi casi esso si rivela ancor più pregnante, perché, se la legge ha ritenuto necessaria l'applicabilità di una normativa speciale per il calcolo dell'indennità di espropriazione (implicante la perdita totale della proprietà del bene), diventa logicamente conseguente che - nel solco della medesima scelta legislativa - si faccia luogo su quella base alla determinazione della (minore) indennità di asservimento, dovuta a seguito dell'esercizio di un'attività compressiva del diritto del privato, posta in essere dalla P.A. (o dal concessionario) nel contesto dello stesso sistema normativo.
Nel caso in esame la sentenza in esame ha mostrato di non ignorare il rapporto esistente tra indennità di espropriazione e quella di asservimento, ma non ne ha tratto le logiche conseguenze sul piano giuridico, essendosi limitata a considerare la prima soltanto come limite della seconda, ed osservando che tale limite nella specie sarebbe stato osservato;
ciò dopo avere stimato d valore di mercato del cespite in questione, valore adottato come parametro per il calcolo percentuale dell'indennità di asservimento. Questo percorso argomentativo si presenta per più aspetti viziato. In primo luogo la giunta ha adottato un sistema di determinazione dell'indennità, cioè quello del valore venale, non soltanto omettendo di esporre ogni motivazione circa le ragioni di tale scelta, ma altresì incorrendo in violazione di legge, ossia in violazione dell'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981 in combinato disposto con l'art. 18 primo comma del DLL 27 febbraio 1919 n. 219, con gli ara. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885 n. 2892 e con l'art. 46 della legge n.2359 del 1865. Così operando, infatti, la G.S.E. ha ignorato le indicazioni desumibili dalla citata normativa, sopra evidenziate, il raccordo tra indennità di asservimento ed indennità di espropriazione, il rinvio effettuato dall'art. 80 della legge n. 219 del 1981 alla legge n. 2892 del 1885. Essa, in secondo luogo, dopo avere adottato apoditticamente il valore venale dell'immobile come parametro per determinare l'indennità di asservimento, si è poi limitata ad indicare come indennità di espropriazione una somma (79.319.000 lire), senza però chiarire in alcun modo gli elementi in base ai quali quell'importo era stato calcolato, così ancora incorrendo in totale difetto di motivazione. La G.S.E., invece, avrebbe dovuto determinare l'indennità di esproprio in base alle norme richiamate dall'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981, commisurando a questa l'indennità di asservimento secondo una percentuale motivatamente indicata. In definitiva, il terzo motivo del ricorso deve essere accolto nel sensi suddetti, restando assorbito (ed affidato alla cognizione del giudice del rinvio) il profilo accessorio concernente il riconoscimento degli interessi dal 9 novembre 1993 alla data del deposito.
Con il quarto mezzo di cassazione la ricorrente denunzia ancora incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge (con riferimento all'art. 112 c.p.c.), in ordine all'indennizzo per il diminuito godimento temporaneo dell'immobile.
Sostiene che tale indennizzo non sarebbe previsto dall'art. 80 sesto comma della legge n. 219 del 1981 e dalle disposizioni della legge n.385 del 1980, dalla prima richiamate, onde sussisterebbe un palese vizio d'incompetenza (difetto di giurisdizione), eccesso di potere giurisdizionale, e violazione di legge (art. 112 c.p.c.), per avere la G.S.E. pronunciato in ordine ad una materia ad essa non devoluta ed, anche in assenza di una precisa domanda della parte opponente. Se, poi, la sentenza impugnata avesse inteso riconoscere un'indennità di occupazione, andrebbe considerato che il cespite di cui si tratta non sarebbe stato oggetto di un provvedimento di espropriazione totale ma soltanto di un parziale asservimento, mai sarebbe stato materialmente occupato e mai al proprietario ne sarebbero stati sottratti la disponibilità o il godimento. Come già ritenuto da questa corte (Cass., sez. un., n. 8496 del 1998), la censura è fondata nel limiti in cui la rideterminazione dell'indennità di asservimento non può non influire sulla determinazione dell'indennità provvisoria, commisurata agli interessi legali sull'importo della prima. Infatti l'accoglimento del motivo precedente sui criteri per la determinazione dell'indennità di asservimento necessariamente coinvolge la determinazione dell'indennità per il diminuito godimento temporaneo degli immobili nel periodo decorrente dall'inizio dei lavori di costruzione dell'asse viario (5 settembre 1989, secondo l'accertamento di fatto contenuto nella sentenza impugnata) fino alla data del decreto di asservimento.
Il pregiudizio che tale indennità tende a compensare, in effetti, pur non essendo finalizzato a compensare il mancato godimento del bene (non espropriato ma asservito), si traduce nel ridotto godimento del bene medesimo durante il periodo di esecuzione dei lavori, cui dunque è strettamente correlato. In altri termini esso si concretizza nelle limitazioni relative al contenuto del diritto di proprietà perciò che concerne i poteri di disposizione e le facoltà di godimento nel periodo suddetto. Conseguentemente, la relativa indennità trova la sua base normativa nello stesso art. 46 della legge n. 2359 del 1865, costituendo una componente del pregiudizio (già verificatosi nel suddetto arco temporale) che detta norma è diretta a ristorare.
Il giudice di rinvio, cui spetta il compito di determinare l'indennità definitiva di asservimento, provvederà anche a stabilire l'ammontare dell'indennità dovuta per il periodo di diminuito godimento temporaneo dell'immobile dall'inizio della costruzione dell'opera pubblica fino al decreto di asservimento definitivo.
Il ricorso incidentale della ES del Consiglio dei Ministri (funzionario delegato CIPE), essendo condizionato all'accoglimento del motivo di ricorso circa la legittimazione passiva della detta ES (motivo che è stato respinto), rimane assorbito. Conclusivamente, previa riunione dei ricorsi, vanno respinti il primo e il secondo motivo del ricorso principale, vanno accolti il terzo e il quarto (assorbito il ricorso incidentale), la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivi accolti e la causa va rinviata alla giunta speciale per le espropriazioni, che si conformerà al principi enunciati e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, riunisce i ricorsi, rigetta il primo e il secondo motivo del ricorso principale, accoglie il terzo e il quarto motivo, dichiara assorbito il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivi accolti e rinvia alla Giunta speciale per le espropriazioni istituita presso la Corte di appello di Napoli anche per le spese del giudizio di cassazione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 5 novembre 1998. Depositato in Cancelleria il 26 febbraio 1999