Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. Luigi D'ASARO Presidente del 10.5.1999

1. Dott. Ugo CANDELA Consigliere SENTENZA
2. " Ugo SCELFO " N.1732
3. " Giuseppe LA GRECA " REGISTRO GENERALE
4. " Antonio RÒ " N.6045/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma avverso il provvedimento in data 3.2.1999, con il quale il Collegio per i reati ministeriali trasmetteva al medesimo Ufficio gli atti del procedimento n. 32/98 coll. nei confronti di IE BE "con preghiera di iscrivere il suo nominativo sul registro di cui all'art. 335 c.p.p. anche in ordine al reato p. e p. dall'art. 10, 1^ e 3^ comma della legge 6 marzo 1998 n. 40 e 110 c.p.". Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giuseppe LA GRECA, Lette le conclusioni del P.M., il quale ha chiesto l'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato.
RITENUTO IN FATTO

1. Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma, in data 19.12.1998, trasmetteva al Collegio per i reati ministeriali presso lo stesso Tribunale il procedimento penale n. 18819/98R a carico di IL IE, attuale Ministro di grazia e giustizia, indagato del delitto p. e p. dall'art. 323 c.p. a seguito di esposto presentato dall'Avv. Augusto Sinagra. L'esponente assumeva che il Ministro di grazia e giustizia, in relazione ad un procedimento di estradizione, ai sensi dell'art. 718 c.p.p. sarebbe legittimato a chiedere l'applicazione di una misura cautelare o a sollecitarne la revoca, non invece a chiedere la modifica o la sostituzione della misura cautelare già adottata, come avvenuto nei confronti di LA CA.
Il Procuratore della Repubblica formulava contestuale richiesta di archiviazione, sulla base di due argomentazioni. Anzitutto, la tesi giuridica posta a base dell'esposto non trova riscontro ne' del dettato logico-letterale ne' nell'interpretazione sistematica della norma. In secondo luogo, anche a voler accedere alla prospettata lettura dell'art. 718 c.p.p., non si vede come una non corretta applicazione della disciplina legislativa possa integrare gli estremi del delitto ipotizzato - che, tra l'altro, richiede la realizzazione di un profitto patrimoniale - costituendo una gratuita petizione di principio l'affermata "coincidenza ideologica-partitica tra lo schieramento politico cui appartiene l'On. IL e il PKK".

2. Con atto del 13.1.1999, il Collegio per i reati ministeriali comunicava al Procuratore della Repubblica il suo intendimento di approfondire le indagini in ordine all'ingresso clandestino nel territorio nazionale di LL CA e, specificamente, di accertare la condotta tenuta nella circostanza dal Ministro di grazia e giustizia ed eventualmente da altri soggetti ministeriali, "sulla base di quanto affermato successivamente dal denunciante" avv. Sinagra.

3. La Procura, con nota del 25.1.1999, faceva rilevare di aver sottoposto al giudizio del Collegio gli atti con cui l'avv. Sinagra denunciava l'abuso del Ministro unicamente per la pretesa inosservanza di norme processuali;
conseguentemente, dall'intendimento manifestato dal Collegio doveva desumersi che allo stesso era pervenuta un'altra e diversa notizia di reato relativa alla supposta partecipazione del Ministro IL all'ingresso clandestino dell'CA nel territorio nazionale. La Procura pertanto - al fine di esercitare i poteri di cui all'art. 6 1. cost. 16.1.1989, n. 1 - chiedeva di conoscere la fonte sulla base della quale il Collegio aveva maturato la determinazione di procedere ad ulteriori accertamenti su fatti diversi da quelli dei quali era stato investito.

4. Con atto del 3.2.1999 il Collegio per i reati ministeriali trasmetteva al Procuratore della Repubblica gli atti del procedimento n. 32/98 con. nei confronti di IL IE "con preghiera di iscrivere il suo nominativo sul registro di cui all'art. 335 c.p.p. anche in ordine al reato p. e p. dall'art. 10, 1^ e 3^ co L. 6 marzo 1998 n. 40 e 110 c.p.".

5. Il Procuratore della Repubblica ha proposto ricorso per cassazione avverso il provvedimento del 3.2.1999, sul presupposto che si tratti di atto abnorme, in quanto esercizio di una potestà non attribuita dall'ordinamento al Collegio per i reati ministeriali. Al di fuori della particolare ipotesi di cui all'art. 415.2 c.p.p., nessuna norma abilita infatti il G.i.p. a disporre iscrizioni o annotazioni nel registro delle notizie di reato, ne' gli conferisce un qualsivoglia sindacato in materia. Per di più, il Collegio vorrebbe imporre l'iscrizione nel registro degli indagati del Ministro IL, in relazione ad una notitia criminis non nota al P.M., perché non desumibile neppure dall'unico atto ulteriormente acquisito al procedimento, e cioè una memoria ex art.

6.2 l. cost. n. 1/1989, presentata il 24.12.1998 dall'avv. Sinagra, nella quale si fa riferimento esclusivo alla questione della misura cautelare meno afflittiva richiesta per l'CA. Di conseguenza non risulta agli atti alcuna notizia di reato concernente l'ipotizzata responsabilità del Ministro per l'ingresso in Italia dello straniero.

6. Ha proposto ricorso per cassazione anche il Ministro IL, con il patrocinio dell'Avvocatura Generale dello Stato, la quale chiede l'annullamento della determinazione 3.2.1999 del Collegio per i reati ministeriali, deducendo l'abnormità del provvedimento e la violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 96, 111, 112 Cost,; artt. 6 e 8 l. cost. 16.1.1989; art. 1, commi 1 e 5, l.

5.6.1989 n. 219; artt. 335, 409, 415.2 c.p.p. Con l'atto impugnato il Collegio per i reati ministeriali ha compiuto una usurpazione di poteri da parte di un organo della magistratura in pregiudizio di un altro, con un provvedimento del tutto estraneo all'ordinamento giuridico vigente - perché in contrasto con l'art. 112 Cost e l'art. 6 l. cost. n. 1/1989 -, quindi abnorme e ricorribile ex art. 111 Cost.. L'ordine di iscrizione emesso dal Collegio impedisce al P.M. di valutare previamente la valenza dell'incolpazione per fatti ulteriori rispetto a quelli per cui è avvenuta la trasmissione degli atti e pregiudica l'interesse dell'imputato al rispetto dei tempi previsti dall'art. 8 l. cost. n.1/1989 e delle correlative disposizioni del c.p.p. in tema di durata delle indagini preliminari. Notizie di stampa riferiscono che sarebbero già in atto indagini preliminari da parte del Collegio. Va ribadito che detto Collegio non ha il potere di procedere per fatti diversi o ulteriori rispetto a quelli dei quali sia già stato investito dal P.M., mentre non gli è precluso - qualora nel corso delle indagini verifichi la ricorrenza di altri fatti penalmente rilevanti - di rimettere i relativi atti al Procuratore della Repubblica affinché questi, quale titolare esclusivo dell'azione penale, assuma le iniziative che gli competono. Fuori dell'ipotesi disciplinata dall'art. 415.2 c.p.p., nessuna norma consente al giudice di dare ordini al P.M. in tema di iscrizione nel registro degli indagati.

7. Con memoria in data 25.2.1999 l'avv. Sinagra chiede che si dichiari l'inammissibilità del ricorso del Procuratore della Repubblica.
Anzitutto, l'impugnazione è diretta infatti contro una semplice nota allegata agli atti del procedimento penale nei confronti del Ministro IL per chiedere la nuova iscrizione al registro delle notizie di reato, iscrizione che è obbligatoria per effetto della legge e non di un provvedimento del giudice.
In secondo luogo, è la stessa Procura ad affermare che per l'art.

1.2 l. n. 219/1989 il Collegio procede alle indagini preliminari con i poteri che spettano al P.M. in detta fase. Dunque il Collegio ha agito con questi poteri, tra i quali sicuramente rientra quello di acquisire notizie di reato e provvedere alla loro iscrizione nel registro custodito presso la Procura della Repubblica. Infine, è certamente nel potere del Collegio acquisire una nuova notitia criminis, che deve intendersi come l'insieme dei dati raccolti dai quali risulti che verosimilmente un fatto si è verificato e un reato è stato commesso, anche quando ancora se ne ignorino la data, la configurazione giuridica e l'esistenza di un autore.

8. Il Procuratore Generale presso questa Corte, con requisitoria del 20.3.1999, ha chiesto l'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Si deve preliminarmente valutare se l'atto in contestazione risulti impugnabile, avuto anzitutto riguardo all'organo che lo ha emanato: l'art. 568 c.p.p, infatti, con disposizione di carattere generale, contempla la possibilità di impugnare soltanto i provvedimenti del giudice;
e la previsione è stata intesa da questa Corte, in modo pressocché unanime, nel senso che ne restano esclusi gli atti di parte e specificamente i provvedimenti del pubblico ministero (v., tra le molte, Cass. 9.4.1992, Ciarrapico;
Cass.3.5.1993, Scarcia e altri;
Cass. 17.10.1994, Armanini;
Cass.4.3.1997, Papalia).
Sul punto, peraltro, non possono allo stato sussistere dubbi, se si tien conto degli orientamenti giurisprudenziali che si sono orinai consolidati. È stato ripetutamente affermato, infatti, che il Collegio per i reati ministeriali è un organo specializzato della giurisdizione ordinaria (Cass., SS.UU., 20.7.1994, De Lorenzo;
Sez. VI 21.1.1997, Misasi). Non contraddice questa natura l'esercizio da parte del Collegio di poteri relativi alle indagini preliminari che, nel vigente ordinamento processuale, appartengono al pubblico ministero. Con la legge costituzionale n. 1/1989 e con la legge ordinaria n. 219/1989 si è inteso invero, in considerazione della particolare importanza e della delicatezza della materia penale da trattare, accrescere le garanzie di imparzialità anche nella fase delle indagini preliminari, attribuendo lo svolgimento delle stesse ad un organo giurisdizionale collegiale, che deve procedere e provvedere nei modi ed entro i termini strettamente determinati dalla legge costituzionale.
Anche nell'esercizio dei poteri che il rito ordinario attribuisce al pubblico ministero, il Collegio per i reati ministeriali conserva dunque la sua natura di organo specializzato della giurisdizione ordinaria e quindi di giudice, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 568 c.p.p.

2. Una seconda questione di ammissibilità si pone con riguardo alla natura dell'atto impugnato, che quanto alla forma non si configura come uno degli atti tipici contemplati dal codice di rito e, quanto al contenuto, ne introduce l'esplicitazione con l'uso delle parole "preghiera di iscrivere".
Nessuno dei due profili è però tale da creare ostacoli alla ammissibilità della impugnazione. Non il primo, perché l'art. 568 c.p.p. - nel conformarsi al principio di libertà delle forme, già
presente nel previgente codice e ora ribadito dall'art. 125 c.p.p. - non introduce alcuna limitazione fondata sulla forma dell'atto. Ma non derivano difficoltà neppure dal secondo profilo, riferibile alla obiezione che l'articolo già richiamato prevede in termini generali l'impugnazione soltanto avverso i provvedimenti del giudice. Questa espressione include infatti solo gli atti, ma anche tutti gli atti, aventi un contenuto deliberativo. E non vi è dubbio che detto contenuto sia presente nella nota inviata in data 3.2.1999 dal Collegio per i reati ministeriali: pur se redatta nella forma della richiesta, essa esprime ed esterna la volontà dell'ufficio scrivente. È certo per di più che, ove la richiesta-provvedimento dovesse ritenersi rituale, l'ufficio destinatario non potrebbe evitare di comportarsi in modo conforme;
così come è certo che dalla esecuzione dell'adempimento deriverebbero effetti importanti all'interno stesso del procedimento.

3. La terza questione di ammissibilità dell'impugnazione coincide col merito della decisione richiesta dai ricorrenti. In assenza di una specifica previsione e vigendo il principio della tassatività delle impugnazioni, la possibilità di chiedere la rimozione del provvedimento che è stato impugnato è subordinata all'essere il medesimo affetto da abnormità: in sostanza, deve trattarsi di un atto che è avulso dall'ordinamento per la sua singolarità e "stranezza" di contenuti e che pertanto non è inquadrabile nelle ordinarie categorie processuali, essendo non previsto e non prevedibile (tra le più recenti, Cass,, SS.UU., 10.12.1997, Di Battista). Va ricordato che il Collegio per i reati ministeriali era stato investito dal Procuratore della Repubblica di Roma di un esposto presentato dall'avv. Augusto Sinagra, il quale - sulla premessa che il Ministro di grazia e giustizia nel corso del procedimento di estradizione riguardante CA LA aveva richiesto la modifica o la sostituzione della misura cautelare applicata nei confronti dello straniero - aveva segnalato la possibile configurazione nei confronti dell'on. IE IL del reato di abuso di ufficio, in quanto l'art. 718 c.p.p. legittimerebbe il Ministro soltanto a chiedere l'applicazione o la revoca della misura. Il Procuratore della Repubblica, nel trasmettere atti, ne aveva contestualmente richiesto l'archiviazione.
Dopo un primo scambio epistolare, riguardante le modalità di arrivo dell'CA nel territorio nazionale, il Collegio per i reati ministeriali trasmise alla Procura gli atti del procedimento, con richiesta di iscrivere il Ministro IL nel registro di cui all'art. 335 c.p.p. anche in ordine al reato p. e p. dagli artt. 110 c.p. e 10, commi 1 e 3, legge 6 marzo 1998, n. 40, potendosi ipotizzando l'ingresso clandestino dello straniero nel territorio nazionale..
Fatte queste premesse, si deve in primo luogo considerare che, pur nel contesto dello ius singulare riguardante i reati ministeriali, è rimasta ferma l'attribuzione all'ufficio del pubblico ministero della titolarità dell'azione penale (Cass, Sez. VI, 1 marzo 1993, Formica) e di tutte le previste attività di iniziativa e di partecipazione al procedimento (Cass., Sez. VI, 1^ marzo 1993, Formica;
Cass., Sez. VI, 21 gennaio 1997, Misasi). Nè potrebbe ritenersi diversamente, avuto riguardo al chiaro disposto dell'art. 112 della Costituzione e dell'art. 6 della legge costituzionale n. 1/1989. Non sarebbe quindi conforme alla disciplina legislativa vigente un procedimento per reato ministeriale che si iniziasse al di fuori della trasmissione degli atti da parte del pubblico ministero;
e parimenti in contrasto con la legge sarebbe pro parte l'estensione dell'oggetto di un procedimento, pur ritualmente iniziatosi, a fatti diversi da quelli conosciuti e valutati dal medesimo ufficio. Un secondo profilo della questione è anch'esso intrinsecamente caratterizzato da un determinante rilievo. L'art. 1, comma 5^ della legge n. 219/1989 stabilisce che - se la specifica disciplina non dispone diversamente - nello svolgimento delle indagini si osservano le disposizioni del vigente codice di rito, in quanto compatibili. È dunque al codice di procedura penale che deve farsi riferimento, nell'occuparsi dei profili attinenti ai rapporti tra i due organi giudiziari interessati alla vicenda e in particolare della disposizione data dal Collegio per i reati ministeriali alla Procura della Repubblica in tema di tenuta del registro delle notizie di reato, materia alla quale non si riferisce alcuna norma dello speciale procedimento ministeriale.
Nell'ordinario schema processuale vigente, tra gli uffici del pubblico ministero e gli uffici giudicanti esiste un coordinamento funzionale, presupposto del quale è l'osservanza del principio di autonomia di ogni organo rispetto all'altro. Ciascun ufficio è titolare e responsabile esclusivo delle attribuzioni e dei poteri che gli sono conferiti. Ciò vale anche, e non potrebbe essere diversamente, per il registro delle notizie di reato, disciplinato dall'art. 335 c.p.p. Ne deriva che ogni disposizione diretta a prevedere l'intervento del giudice sulla tenuta del predetto registro ha carattere di eccezione ed è quindi di stretta interpretazione. Ma la sola previsione in materia è quella dell'art. 415, comma 2^, c.p.p., che consente al giudice, adito per l'archiviazione del procedimento in relazione a reato di autore ignoto, di ordinare l'iscrizione della notizia nel relativo registro, quando ritiene che il reato sia da attribuire a persona già individuata. Si tratta all'evidenza di una disposizione ben lontana dalla specie in discussione: si deve conseguentemente escludere che il giudice abbia il potere di dare una prescrizione del tipo di quella che è stata impugnata dalla Procura della Repubblica di Roma.
I due profili di illegittimità rendono, in conclusione, palesemente abnorme l'atto impugnato, che si colloca del tutto al di fuori del sistema processuale riguardante la distribuzione delle funzioni tra gli organi giudiziari. Nè va trascurato che questa distribuzione, sul piano così organizzativo come funzionale, trova origine e presidio in valori e principi di rilievo costituzionale. Le valutazioni esposte e le conclusioni raggiunte valgono al fine sia di ammettere il ricorso proposto dalla Procura di Roma sia di ritenerlo fondato: ne deriva l'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE annulla senza rinvio il provvedimento impugnato e dispone trasmettersi gli atti al Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma.
Così deciso in Roma, il 10 maggio 1999.
Depositato in Cancelleria il 23 agosto 1999