Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. SAVIGNANO Giuseppe - Presidente - del 27/03/2003
Dott. VITALONE Claudio - Consigliere - SENTENZA
Dott. PICCIALLI Luigi - Consigliere - N. 660
Dott. LOMBARDI Alfredo M. - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - N. 37803/2002
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
SA SE, n. a Città della Pieve il 20.6.1960;
avverso la sentenza 12.7.2002 della Corte di Appello di Perugina;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Aldo FIALE;

Udito il Pubblico Ministero nella persona del Dott. Guglielmo PASSACANTANDO che ha concluso per il rigetto del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza 12.7.2002 la Corte di Appello di Perugia confermava la sentenza 8.11.2001 del Tribunale monocratico di Orvieto, che aveva affermato la penale responsabilità di NT SE in ordine ai reati di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985 (per avere eseguito, in assenza della prescritta concessione edilizia, in zona assoggettata a vincolo paesaggistico trattandosi di area boschiva, i seguenti lavori:
- ampliamento di un sentiero esistente, per una lunghezza di circa mt. 60,00, con costruzione del piano stradale in massicciata e creazione di un invaso mediante lo sbarramento del fosso demaniale denominato Pò del IA;

- realizzazione di una pista, lunga mt. 60,00 e larga mt. 3,70, mediante sbancamenti del terreno e sbarramento di un tratto del fosso demaniale denominato Pò del IA, con creazione di uno spiazzo al termine di essa e posizionamento di un manufatto prefabbricato in legno di mt. 3x4;
- installazione di mt. 171 di recinzione metallica;

acc. in agro del Comune di Piegaro, nel novembre del 1998);
- all'art. 1 sexies della legge n. 431/1985, come recepito dall'art.163 del D.Lgs. n. 490/1999 (per avere realizzato i lavori edilizi anzidetti, in area boschiva, senza la necessaria autorizzazione paesaggistica) e, riconosciute circostanze attenuanti generiche, ritenuto il concorso formale tra i reati, lo aveva condannato alla pena di mesi 3 di arresto e lire 30 milioni di ammenda, con ordini di demolizione delle opere abusive e di rimessione in pristino dello stato originario dei luoghi, concedendo i doppi benefici di legge. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il NT, il quale ha eccepito, sotto i profili della violazione di legge e del vizio di motivazione, che:
- il fosso demaniale denominato Pò del IA non era iscritto negli elenchi delle acque pubbliche, sicché doveva considerarsi irrilevante ai fini della tutela paesistica;

- il reato paesaggistico, in ogni caso, non potrebbe configurarsi, poiché le opere medesime "non avrebbero inciso in maniera apprezzabile sull'assetto ambientale territoriale". Lo stesso Comune di Piegaro, del resto, avrebbe contribuito alla realizzazione dei lavori, mostrando in tal modo di approvarli tacitamente, attraverso la messa in opera della condotta idrica comunale;

- nell'area boschiva, di natura cedua, sarebbero state estirpate n. 19 ceppaie ed abbattuta una sola pianta matricina di cerro e tale attività integrerebbe mera manutenzione al fine di miglioramento;

- i lavori realizzati dal Comune già avevano apportato un irreversibile mutamento, in tema di impatto ambientale, nell'area considerata;

- i reati sarebbero comunque prescritti.
Con successiva "memoria difensiva integrativa" sono state ribadite le anzidette doglianze ed è stato altresì eccepito che la contravvenzione edilizia contestata non sarebbe più prevista dalla legge come reato in seguito all'intervenuta abrogazione dell'art. 20 della legge n. 47/1985 ad opera dell'art. 163 del T.U. n. 380/2001.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, poiché tutte le eccezioni anzidette sono manifestamente infondate.

1. I giudici del merito hanno accertato il mancato rilascio dell'autorizzazione già prevista dall'art. 7 della legge n.1497/1939 (ed attualmente prescritta dall'art. 151 del D.Lgs.29.10.1999, n. 490), considerando l'area in oggetto gravata da vincolo generale di cui al D.L. 27.6.1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8.8.1985, n. 431 (cd. legge Galasso) ed in particolare da quello (attualmente previsto dall'art. 146, 1 comma - lett. g, del D.Lgs. n. 490/1999) riguardante:
- i tenitori coperti da boschi (siffatta configurazione naturalistica non è contestata dalla difesa, che solo apoditticamente ne afferma, senza alcuna dimostrazione, la natura di bosco ceduo). Non costituisce oggetto di imputazione, invece, la violazione del vincolo (attualmente previsto dall'art. 146, 1 comma - lett. c, del D.Lgs. n. 490/1999) riguardante "i fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con R.D. 11.12.1933, n. 1775, e le relative sponde o piede degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna".
Assolutamente irrilevanti devono ritenersi, conseguentemente, le argomentazioni della difesa riferite a tale ultimo vincolo, in ordine alle quali deve comunque evidenziarsi che anch'esso discende immediatamente dalla legge n. 431/1985 e, per la sua giuridica esistenza ed operatività, non è necessario alcun formale provvedimento costitutivo o ricognitivo da parte di alcuna autorità (vedi Cass., Sez. 3^, 23.11.2000, ric. Chiatellino). Il disposto dell'art. 1 quater della stessa legge n. 431/1985 (trasfuso nell'art. 146, 3^ comma, del D.Lgs. n. 490/1999) conferisce alle Regioni soltanto il potere di escludere dal vincolo ex lege, in tutto o in parte, previa inclusione in un apposito elenco, i fiumi, i torrenti nonché i corsi d'acqua classificati pubblici ai sensi del R.D. n. 1775/1933, qualora "siano ritenuti irrilevanti ai fini paesaggistici". Una siffatta valutazione di "irrilevanza", in relazione alla configurazione stabilizzata della forma del territorio, è suscettibile di essere disattesa dal Ministero per i beni e le attività culturali, che ha il potere di riconferma del vincolo.

2. Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema Corte - con la sentenza 23. 4.1993, n. 4, NI (costituente una "rilettura" della pronuncia delle stesse Sezioni Unite, 27.3.1992, Midolini) - hanno affermato che, qualora, al momento di entrata in vigore della legge n.431/1985, non si fosse ancora realizzata una significativa compromissione dell'ambiente, incombeva all'interessato l'obbligo di attenersi alle nuove disposizioni e conseguentemente di attivarsi per ottenere l'autorizzazione paesistica, ove concedibile. Tale concetto è stato poi precisato nei seguenti termini (vedi Cass., Sez. 3^, 4.11.1995, n. 10929, P.M. in proc. Fiore). Nelle ipotesi di prosecuzione di attività immutative dei luoghi, intraprese prima dell'entrata in vigore della legge n. 431/1985 nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico dalla legge medesima, bisogna distinguere tra quelle già autorizzate ex art. 7 della legge n.1497/1939 e quelle prive di autorizzazione:
a) nel caso di precedente rilascio dell'autorizzazione, questa deve essere richiesta nuovamente per la continuazione delle opere che non abbiano raggiunto un'apprezzabile consistenza tale da poter ritenere avvenuta una irreversibile modificazione del territorio;

b) nel caso di zone sottoposte ex novo a vincolo paesaggistico, o per le quali comunque non sia stata rilasciata l'autorizzazione, questa deve essere in ogni caso richiesta secondo la disciplina introdotta dalla nuova legge, proprio per la mancanza di una precedente valutazione della P.A. ai fini della tutela paesaggistica ed allo scopo di consentire alla autorità preposta alla tutela del vincolo di valutare la potenzialità dell'intervento a compromettere ulteriormente il paesaggio anche attraverso l'aggravamento del vulnus già arrecato ed indipendentemente dall'entità della compromissione già verificatasi.
Si tenga conto, in proposito, che il reato di cui all'art. 1 sexies si protrae fino al compimento delle opere modificative dei luoghi sottoposti a vincolo ovvero fino alla definitiva interruzione dei lavori (vedi Cass., Sez. 3^: 20.9.1994, n. 9983 e 23.6.1994, n. 7286).

3. Quanto alla natura del reato di cui all'art. 1 sexies della legge n. 431/1985 (attualmente art. 163 del D.Lgs. n. 490/1999), devono ribadirsi i principi già enunciati da questa Corte Suprema (vedi, tra le molteplici pronunzie, Cass., Sez. 3^: 27.11.1997, ric. Zauli ed altri;
7.5.1998, ric. Vassallo;
13.1.2000, ric. Mazzocco ed altro;

5.10.2000, ric. Lorenzi;
29.11.2001, ric. Zecca ed altro;
15.4.2002, ric. P.G. in proc. Negri;
14.5.2002, ric. Migliore;
4.10.2002, ric. Debertol) secondo i quali il reato medesimo è di pericolo astratto e, pertanto, per la configurabilità dell'illecito, non è necessario un effettivo pregiudizio per l'ambiente, potendo escludersi dal novero delle condotte penalmente rilevanti (secondo il costante insegnamento della Corte Costituzionale al riguardo, per il quale si rinvia a Corte Cost, sent. n. 247 del 1997 ed ord. n. 68 del 1988) soltanto quelle che si prospettano inidonee, pure in astratto, a compromettere i valori del paesaggio e l'aspetto esteriore degli edifici.
Nelle zone paesisticamente vincolate è inibita - in assenza dell'autorizzazione già prevista dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, le cui procedure di rilascio sono state innovate dalla legge n.431/1985 e sono attualmente disciplinate dall'art. 151 del D.Lgs.29.10.1999, n. 490 - ogni modificazione dell'assetto del territorio,
attuata attraverso qualsiasi opera non soltanto edilizia ma "di qualunque genere" (ad eccezione degli interventi consistenti: nella manutenzione, ordinaria e straordinaria, nel consolidamento statico o restauro conservativo, purché non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici;
nell'esercizio dell'attività agro silvo-pastorale, che non comporti alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie od altre opere civili e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico;
nel taglio colturale, forestazione, riforestazione, opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste, purché previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia).
Il legislatore, imponendo la necessità dell'autorizzazione, ha inteso assicurare una immediata informazione e la preventiva valutazione, da parte della pubblica Amministrazione, dell'impatto sul paesaggio nel caso di interventi (consistenti in opere edilizie ovvero in altre attività antropiche) intrinsecamente capaci di comportare modificazioni ambientali e paesaggistiche, al fine di impedire che la stessa P.A. sia posta di fronte al fatto compiuto. La fattispecie incriminatrice è rivolta a tutelare sia l'ambiente sia, strumentalmente e mediatamente, l'interesse a che la P.A. preposta al controllo venga posta in condizioni di esercitare efficacemente e tempestivamente detta funzione: la salvaguardia del bene ambientale, in tal modo, viene anticipata mediante la previsione di adempimenti formali finalizzati alla protezione finale del bene sostanziale ed anche a tali adempimenti è apprestata tutela penale. Ne consegue che l'offensività del fatto, in una situazione di astratta idoneità lesiva della condotta inosservante rispetto al bene finale, deve essere anzitutto correlata al rispetto del bene intermedio (o "funzione").
L'offensività del fatto illecito, in materia di tutela penale dell'ambiente, è stata difesamente analizzata - nelle prospettazioni dottrinarie e giurisprudenziali e pure con riferimento ai connotati concettuali controversi - da Cass., Sez. 3^, 10.12.2001, Zucchini, ove è stato enunciato il principio che l'offensività del fatto concreto debba essere valutata in relazione alla specifica condotta incriminata, con riferimento alla natura, finale o intermedia, dell'interesse protetto.
Nei tenitori ricoperti da boschi - tenuto conto che il vincolo boschivo è finalizzato non soltanto alla conservazione statica di un valore estetico-visivo, ma anche alla protezione dell'ecosistema, inteso come ambiente biologico-naturale, comprensivo di tutta la vita vegetale e animale e pure degli equilibri tipici di un habitat vivente - non sono soggetti all'autorizzazione paesistica il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione, purché previsti ed autorizzati dalle norme specifiche vigenti in materia.
La fattispecie in esame, al contrario - come esattamente evidenziato dalla Corte di merito - è caratterizzata ad evidenza dall'esecuzione di opere eccedenti i limiti dell'ordinaria utilizzazione del bosco, oggettivamente non irrilevanti ed idonee anche astrattamente a compromettere l'ambiente: sussiste, pertanto, un'effettiva messa in pericolo, valutabile come tale ex ante, nonché una violazione dell'interesse dalla P.A. ad una corretta informazione preventiva ed all'esercizio di un efficace e sollecito controllo. Le opere medesime - assolutamente non influenzate dalla messa in opera di una condotta idrica comunale, secondo l'accertamento operato dai giudici del merito in punto di fatto - già in astratto e prima della loro realizzazione, erano e si prospettavano intrinsecamente riconducibili a quell'attività di modificazione del paesaggio come forma dell'ambiente e dello stesso assetto ambientale in relazione alla quale il regime autorizzatorio si pone come necessario ed ineludibile.

4. Manifestamente infondata è la prospettazione di inesistenza del reato di cui all'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985. Il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia è stato emanato con il D.P.R. 6.6.2001, n. 380. Tale T.U. è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 20.10.2001, con entrata in vigore fissata (art. 138) a decorrere dal 1^ gennaio 2002, ma detto termine è stato prorogato al 30 giugno 2002 dall'art. 5 bis della legge 31.12.2001, n. 463, che ha convertito il D.L. 23.11.2001, n. 411 (recante proroghe e differimenti di termini).
Successivamente sono intervenuti il D.L. 20.6.2002, n. 122 e la relativa legge di conversione 1.8.2002, n. 185 che hanno ulteriormente spostato il termine in questione dapprima al 1 gennaio 2003 e poi al 30 giugno 2003.
Il primo rinvio (quello al 30 giugno 2002) non è stato introdotto dal D.L. 411/2001, bensì dalla legge di conversione n. 463/2001 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 9.1.2002) e pertanto la relativa disposizione è entrata in vigore - ai sensi dell'art. 15, comma 5, della legge n. 400/1988 - soltanto il 10 gennaio 2002,
giorno successivo alla pubblicazione, quando però il T.U. era ormai vigente da nove giorni.
L'art. 136 dello stesso T.U. dispone l'abrogazione di una serie di disposizioni, tra cui l'art. 20 della legge n. 47/1985, che fissa le sanzioni penali in materia di violazioni edilizie.
Si è posto dunque il problema della sorte (anche) di tale ultima disposizione che, espressamente abrogata con l'entrata in vigore dello stesso T.U. (ma integralmente trasfusa nell'art. 44 di tale testo normativo), non sarebbe mai stata successivamente reintrodotta nel nostro ordinamento.
Secondo la tesi sostenuta dal ricorrente - proprio perché il T.U. n. 380/2001 ha avuto vigenza dal 1^ gennaio 2002 e la disposizione di proroga introdotta dalla legge n. 463/2001 è entrata in vigore il 10 gennaio 2002 - dovrebbe ritenersi che nell'anzidetto brevissimo termine di vigenza del T.U. si sia irreversibilmente prodotto l'effetto abrogativo delle disposizioni indicate nell'art. 136 dello stesso, fra le quali vi è anche la disposizione di cui all'art. 20 della legge n. 47/1985. Questa disposizione (come del resto le altre)
non potrebbe quindi ormai più tornare in vita, neppure per effetto della successiva proroga dell'entrata in vigore della disposizione abrogratrice, con la conseguenza che il "fatto edilizio" di cui all'imputazione non sarebbe più previsto come reato. La questione è stata ampiamente esaminata, da questa Corte Suprema, con le seguenti principali decisioni:
- Cass., Sez. 3^, 23.1.2002, n. 8556, Busnelli;

- Cass., Sez. 3^, 15.3.2002, n. 19378, Catalano;

- Cass., Sez. 3^, 20.9.2002, Ameli ed altro;

- Cass., Sez. 3^, 3.12.2002, D'SP;
- Cass., Sez. 3^, 28.1.2003, De Masi. Nella decisione Busnelli, questa Corte - rilevata la giuridica impossibilità di prorogare l'entrata in vigore di una normativa già vigente, ha ritenuto che quella disposta dall'art. 5 bis della legge n. 463/2001 non sia stata in effetti una "proroga in senso tecnico",
bensì un "differimento" dell'entrata in vigore del T.U. n. 380/2001. Nella decisione Ameli, invece, è stato affermato che la legge n.463/2001, seppure con terminologia impropria, abbia determinato la
"sospensione dell'efficacia" del T.U. già vigente, piuttosto che la proroga o il differimento della sua entrata in vigore. Ne è stata tratta perciò la conseguenza del "congelamento" anche dell'art. 136, che abroga l'art. 20 della legge n. 47/1985, per cui lo stesso deve ritenersi attualmente ancora vigente.
Nella sentenza D'SP (con conclusioni che questo Collegio non condivide, ma la cui specifica confutazione, in questa sede, aggraverebbe senza effetti pratici la motivazione): - è stata riconosciuta efficacia di "proroga retroattiva" all'art. 5 bis della legge n. 463/2001 (che fissò al 30 giugno 2002 il termine di entrata in vigore del T.U. n. 380/2001); - è stato affermato che, in tema di rapporti tra discipline che si succedono nel tempo, l'effetto abrogativo (il quale non va ricondotto direttamente all'atto, ma alle norme in quanto prodotte dall'atto e sarebbe un fenomeno non istantaneo ed irreversibile ma permanente e continuo) può venire meno (con conseguente reviviscenza della precedente normativa abrogata) tutte le volte che successivamente (per effetto di una successiva norma abrogratrice o modificatrice della norma già abrogativa o anche di una pronuncia di illegittimità della Corte Costituzionale) venga eliminata la disposizione abrogante senza che al tempo stesso sia indicata altra fonte per la disciplina della materia e senza che quest'ultima sia relegata in uno spazio giuridicamente irrilevante.
Dalla decisione Catalano possono trarsi due spunti di sicuro interesse:
- la reviviscenza opera sul piano dell'efficacia delle norme, sicché la sospensione, o meglio, il differimento di efficacia del D.P.R. n.380/2001 comporta la "riestensione" di quelle precedentemente abrogate, giacché queste ultime restano presenti nell'ordinamento limitandosene l'efficacia;
- per le norme inserite nel testo unico che si pongono in continuità normativa con le precedenti non vi sarebbe stata "abrogatio", bensì "abolitio sine abrogatione": esse, pertanto, sarebbero tornate in vigore in seguito al differimento di efficacia.
Tale orientamento - condiviso da questo Collegio - risulta ripreso nella sentenza De Masi, ove si è argomentato che:
- "l'abrogazione dell'art. 20 della legge n. 47/1985 è coessenziale alla introduzione di una nuova fattispecie incriminatrice disciplinata dall'art. 44 del testo unico, sostanzialmente identica a quella precedente. Si tratta, cioè, non di pura abrogatio, ma di abrogatio sine abolitione, o tutt'al più di 'obrogatio', tenuto conto della distinzione, già specificata da Ulpiano, tra il caso in cui 'lex abrogatur id est prior lex tollitur' ed il caso in cui 'lex obrogatur id est mittatur aliqui ex prima lege'";
- dette conclusioni trovano conferma allorché si consideri il rapporto genetico e anche funzionale che stringe le disposizioni di un "testo unico" con quelle, precedentemente contenute in atti normativi distinti, che in esso sono raccolte. Le norme precedenti sono abrogate, espressamente (come nel testo unico de quo) o implicitamente, e l'abrogazione delle vecchie norme si giustifica proprio e soltanto perché esse sono sostituite dalle nuove norme del testo unico, che si pone le finalità di unificare e sostituire una pluralità di testi disciplinanti la stessa materia, sì da favorire la certezza e la conoscenza del diritto, e produce l'effetto di adottare un nuovo e coordinato diritto in sostituzione di quello precedente, disperso e frammentato. Ne consegue che, ove il nuovo diritto incorporato nel testo unico sia per qualche ragione abrogato, ovvero la sua efficacia sia temporalmente sospesa o differita, rivive definitivamente o temporalmente il vecchio diritto posto dai testi precedenti, a meno che la norma produttiva dell'abrogazione o della sospensione dell'efficacia non escluda espressamente questa conseguenza.
Con ciò non si vuole affermare, in via generale, che la abrogazione di una norma incriminatrice fa rivivere la norma abrogata. Si intende soltanto trarre, invece, in un settore speciale delle fonti di produzione del diritto, le conseguenze logiche e sistematiche della particolare natura dei testi unici.
Punti fermi devono ritenersi, comunque, i seguenti:
a) non è seriamente sostenibile la tesi del vuoto normativo in materia edilizia;

b) la pur breve vigenza del T.U. n. 380/2001, dall'1 al 9 gennaio 2002, assume sicuramente rilievo ai fini del principio di successione di leggi penali nel tempo stabilito dall'art. 2 cod. pen. (senza tenere conto, ovviamente, delle modificazioni introdotte dal D.Lgs.27.12.2002, n. 301, che entreranno in vigore a decorrere al 30 giugno
2003, ai sensi dell'art. 2 del D.L. n. 122/2002, convertito dalla legge n. 185/2002).

5. Il termine ultimo di prescrizione dei reati, considerato che nel novembre del 1998 (come accertato dai giudici del merito) erano ancora in corso lavori sia di imbrecciatura sia di ultimazione del manufatto prefabbricato, non è ancora decorso e resta fissato (almeno) all'1.5.2003.

6. Tenuto conto della sentenza 13.6.2000, n. 186 della Corte Costituzionale e rilevato che, nella fattispecie in esame, non sussistono elementi per ritenere che "la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità", alla declaratoria della inammissibilità medesima consegue, a norma dell'art. 616 c.p.p., l'onere delle spese del procedimento nonché del versamento di una somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata, in ragione dei motivi dedotti, nella misura di euro 500,00.

P.Q.M.

la Corte Suprema di Cassazione,
visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p., dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali nonché al versamento della somma di euro cinquecento/00 in favore della Cassa delle ammende. Così deciso in Roma, il 27 marzo 2003.
Depositato in Cancelleria il 26 maggio 2003