Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. LUPO Ernesto - Presidente - del 25/01/2006
Dott. DE MAIO ID - Consigliere - SENTENZA
Dott. TERESI Alfredo - Consigliere - N. 118
Dott. LOMBARDI Alfredo Maria - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. IANNIELLO Antonio - Consigliere - N. 18979/2003
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PUBBLICO MINISTERO PRESSO TRIBUNALE di SONDRIO;

nei confronti di:
1) VA ZO N. IL 21/10/1960;
2) OI AN ID N. IL 25/11/1960;
avverso SENTENZA del 04/03/2003 TRIBUNALE di SONDRIO;

visti gli atti, la sentenza ed il procedimento;

udita in PUBBLICA UDIENZA la relazione fatta dal Consigliere Dott. DE MAIO ID;

Udito il P.M. nella persona del Dott. IZZO G. che ha concluso per:
ordina di rimettere alla Corte Costituzionale per la riproposizione della questione già sollevata.
OSSERVA

1. La sentenza di primo grado.
Con sentenza in data 4.3.2003 del Giudice monocratico del Tribunale di Sondrio, EN VA e UC ID OI furono assolti perché il fatto non sussiste dal reato di cui alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. b) ("perché, previo accordo e in concorso morale e materiale tra di loro, VA quale committente e OI quale direttore dei lavori, senza aver ottenuto previa concessione edilizia, realizzavano... un capannone industriale prefabbricato ad uso carico e scarico merci nonché deposito materiale con opere murarie in fondazione - n. 3 basamenti - e n. 4 pilastri dell'altezza di mt. 4,50, lavori ultimati il 31.1.2001, acc. in Tirano il 27.6.2000, lavori ultimati il 31.1.2001"). Gli imputati erano stati tratti a giudizio per aver edificato l'opera in questione senza la previa concessione edilizia, bensì mediante semplice deposito di denuncia di inizio di attività (d'ora in avanti d.i.a. o anche dia) e di documentazione allegata, ai sensi della L.R. Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, art. 4, comma 3. Il primo Giudice ha ritenuto che in base a tale norma per l'opera in questione fosse sufficiente la d.i.a.; al riguardo, dopo aver riportato il testo integrale del citato art. 4, ha ritenuto che "se l'art. 4, comma 2, stabilisce - in linea con la norma statale - che la d.i.a. si applica agli interventi di cui L. n. 493 del 1993, art. 4, comma 3, invece, sembra estendere la d.i.a. a tutti gli interventi edilizi definiti nell'allegato A della Delib. Giunta regionale 25 settembre 1998, n. 6^/38573... e cioè di fatto a tutti gli interventi edilizi, in quanto l'allegato A richiama espressamente: recupero del patrimonio esistente (manutenzione, restauro e risanamento, ristrutturazione); modifiche e integrazioni al patrimonio esistente (sopralzo, ampliamento e demolizione); ricostruzione edilizia;
nuova edificazione. Il Giudicante richiama, al riguardo le due decisioni di questa stessa Sez. della C.S. specifiche sull'interpretazione della citata norma regionale (la n. 263/2001 e la n. 204/2001, la prima delle quali relativa alla fase cautelare proprio del procedimento di cui si discute). Nella seconda di tali decisioni questa Corte - premesso che doveva attribuirsi valore decisivo alla L. n. 241 del 1990, art. 19, come modif. dalla L. n. 537 del 1997, art. 2, secondo cui per le concessioni edilizie l'atto di consenso non può essere sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell'interessato alla P.A., e alla L. n. 662 del 1996, art. 2, comma 60, che restringe l'ambito di applicazione dell'istituto agli interventi edilizi di minor rilievo, tutti specificamente elencati - aveva concluso nel senso che, "essendo possibile una lettura adeguatrice della norma in questione in conformità del suo significato letterale e alla sua ratio, non sorge alcuna questione di legittimità costituzionale". Il primo Giudice, nel citare puntualmente le due decisioni di questa Corte, ha rilevato che "l'interpretazione della L.R. 22 del 1999, art. 4, comma 3, operata dalla S.C... non è stata assolutamente recepita dalla Regione Lombardia, ricordando: il conflitto di attribuzione 5.6.2001 sollevato dalla Regione stessa;
la L.R. Lombardia 23 novembre 2001, n. 18 (che ha fornito una interpretazione autentica dell'art. 4, comma 3 prevedendo all'art. 3 che l'espressione "tutti gli interventi edilizi" di cui a quella norma "è da intendersi riferita agli interventi di ristrutturazione, di ampliamento e di nuova costruzione"). Inoltre, il Giudicante sottolinea la particolare rilevanza della L.S. 21 dicembre 2001, n. 443, comma 12 (c.d. legge obiettivo), in base al quale le disposizioni di cui al comma 6 si applicano nelle regioni a statuto ordinario..., salvo che le leggi regionali emanate prima della data di entrata in vigore della presente legge siano già conformi a quanto previsto dalle lettere a), b), c) e d) del medesimo comma 6, anche disponendo eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici. Le regioni a statuto ordinario possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui al periodo precedente. In forza di tale norma, il Giudicante ritiene, in definitiva che "l'orientamento giurisprudenziale restrittivo di cui alle citate sentenze di questa Corte non possa più essere condiviso"; viene, inoltre, citata l'ordinanza della C.Cost. n. 516 del 2002, per pervenire alla conclusione che, "qualora ricorrano i presupposti di legge, la d.i.a. può essere utilizzata non solo per le opere minori, bensì anche come procedura sostitutiva a quella della concessione edilizia, senza che, per ciò solo, le opere in questione mutino il loro peso edilizio, tant'è che se dette opere saranno costruite in assenza di d.i.a. ...ovvero in totale difformità dalla stessa, l'autore ne dovrà rispondere penalmente". 2) L'impugnazione del P.M..
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per Cassazione per saltum ex art. 569 c.p.p. il PM presso quello stesso Tribunale deducendo con unico articolato motivo inosservanza ed erronea applicazione della legge penale, sotto il profilo del contrasto con le leggi dello Stato e, in particolare, con la L. n. 443 del 2001, come modif. dalla L. n. 166 del 2002 e come trasfusa sul punto dal D.Lgs. n. 301 del 2002 nel
D.P.R. n. 380 del 2001 (c.d. Testo Unico dell'Edilizia, d'ora innanzi TUED). Il ricorrente rilevava che "anche nel sistema disegnato dalla nuova normativa (permesso di costruire e D.I.A.) la dichiarazione di inizio di attività non può riguardare, per il comb. disp. del TUED, art. 22, comma 1, e art. 10, gli interventi di nuova costruzione in quanto tali, per cui essa risulta limitata, soprattutto con riferimento agli stessi, a casi circoscritti e ben determinati, elencati nel TUED, art. 22, comma 3"; che anche l'espressione "interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio di attività impiegata TUED, art. 44, comma 2 bis, sottintende con evidenza l'esistenza di tutta una serie di opere - in primis le nuove costruzione in quanto tali - non suscettibili di realizzazione mediante D.I.A.; che, quindi, la D.I.A., anche per quanto riguarda il D.P.R. n. 380 del 2001 non rappresenta uno strumento genericamente alternativo al permesso di costruire, in quanto questo, sul piano generale, salve le eccezioni espressamente previste dalle regioni, resta lo strumento unico e obbligatorio per le nuove costruzioni, mentre la D.I.A. mantiene natura residuale, per cui, "anche la nuova normativa non conosce e non consente la c.d. superdia e presuppone la vigenza e il rispetto del principio di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 19". Il ricorrente chiarisce inoltre che la legislazione regionale non può derogare al principio fondamentale dell'esistenza di due titoli edilizi differenti (uno espresso, cioè la concessione edilizia, ora permesso di costruire, e uno tacito, la c.d. d.i.a.) e può stabilire nuove ipotesi di d.i.a. ed ampliare quelle esistenti sempre nel rispetto della normativa statale e in particolare dei parametri e degli interventi indicati nel TUED, art. 22, comma 3, lett. a), b) e c), in quanto il controllo di merito preventivo, effettuato in seguito al rilascio del permesso di costruire, è più penetrante di quello che consegue alla d.i.a. ed attiene anche alle norme di sicurezza ed incolumità pubbliche in modo da lasciare una maggiore discrezionalità tecnica alla P.A. (rispetto alla asseverazione di conformità del progetto alle norme urbanistiche e di sicurezza effettuata da un professionista incaricato dalla parte, tanto più che i termini ristretti, contemplati nella normativa per il procedimento della d.i.a., non consentono ai Comuni, soprattutto se di grandi dimensioni, alcun controllo). Il ricorrente forniva una valutazione circa la ricostruzione e le conseguenze derivanti dal mutato quadro normativo diversa da quelle desunte dal giudice monocratico, per poi pervenire alla conclusione della configurabilità del reato di cui al TUED, art. 44, lett. b), in quanto il contrasto della disciplina della Regione Lombardia con la legislazione statale e la violazione dei dell'art. 17 Cost., commi 2 e 3, sia in riferimento alla riserva assoluta statuale in materia penale sia al rispetto dei principi fondamentali in tema di legislazione concorrente, confermano la natura esclusivamente procedimentale della d.i.a. difforme dai principi espressi dal TUED, art. 22, comma 3 e TUED, art. 44, comma 2 bis. Il giudice monocratico, a parere del PM ricorrente, "non ha valutato correttamente la complessa normativa in materia", perché non tiene presente che la c.d. sanatoria della legislazione regionale previgente, compiuta dalla L. n. 433 del 2001, articolo unico, comma 12, come modif. dalla L. n. 166 del 2002, art. 13, commi 7 ed 8, concerne solo quelle leggi che "siano già conformi a quanto previsto dal medesimo comma 6, lett. a, b, c e d", mentre l'ulteriore inciso "anche disponendo eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici" deve essere letto in correlazione con la precedente locuzione, sicché detti ampliamenti normativi devono rispettare i principi suindicati, essendo possibile aggiungere altre categorie ed altri strumenti o piani attuativi sempre nell'ambito delle prescrizioni statuali. Infine, non sarebbe stata considerata la differenza sanzionatoria posta in essere dal D.Lgs. n. 301 del 2002 tra interventi minori soggetti a d.i.a., le cui sanzioni sono stabilite dall'art. 37, interventi realizzabili con permessi di costruire e alternativamente con d.i.a, purché disciplinati da piani attuativi o da strumenti urbanistici generali recanti questi ultimi pure precise disposizioni plano - volumetriche, e quelli assentibili solo con il permesso di costruire come individuati dal combinato disposto dal TUED, art. 3, lett. e) e art. 10 , sicché, anche sotto questo profilo, l'analisi ermeneutica esclude la possibilità per una legge regionale di rendere tutti gli interventi edilizi eseguibili con d.i.a..

3. La questione di legittimità Costituzionale.
Fissato il processo per la trattazione, questa Sezione, con ordinanza del 26.11.2003, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della L.R. Lombardia 19 novembre 1999, art. 4, comma 3, come modif. e integrato dalla L.R. 23 novembre 2001, n. 18, art. 3 in relaz. Al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22, comma 3 e 4 e D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 2 bis con riferimento agli artt. 3 - 5 -
25 - 97 e 117 Cost. Tale disposizione veniva censurata "nella parte in cui applica la facoltà di denuncia di attività a tutti gli interventi edilizi di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica anche se non disciplinati da piani attuativi comunque denominati, che contengano precise disposizioni plano - volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, o da strumenti urbanistici generali, recanti precise disposizioni plano - volumetriche" (la sottolineatura viene qui adottata al fine di mettere in rilievo i punti salienti della sollevata questione di incostituzionalità). L'ordinanza di rimessione rilevava inoltre: - che la previsione della denuncia di attività quale strumento alternativo al permesso di costruire (c.d. superdia) era stata introdotta nel TUED ad opera del D.Lgs. n. 301 del 2002 (modifiche ed integrazioni al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), con il quale il Governo ha esercitato la delega conferitagli per armonizzare il TUED con le modifiche introdotte dalla L. 21 dicembre 2001, n. 443 (delega al governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici...) e L. 1 agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), - che il legislatore nazionale aveva equiparato del tutto la disciplina sostanziale di questi interventi con quelli assoggettati a permesso di costruire, stabilendo per gli interventi edilizi maggiori, previsti in strumenti e piani di dettaglio, l'applicazione delle sanzioni penali (D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, art. 44, comma 2 bis) se eseguiti in assenza o in totale difformità
dalla DIA alternativa, nonché delle sanzioni amministrative e del potere di annullamento, di sospensione dei lavori e di demolizione e dell'accertamento di conformità;
- che la L. n. 166 del 2002, comma 8, art. 13, il quale consente alle Regioni a statuto ordinario di "ampliare o ridurre l'ambito applicativo di cui al periodo precedente" assumeva il significato di rimandare alla disciplina pianificatoria di dettaglio, sicché anche in questi caso i poteri delle Regioni erano limitati;

- che tale disposizione era stata recepita nel D.Lgs. n. 301 del 2002, il quale aveva tenuto ferma la necessità, per le ipotesi in cui si prevede la DIA alternativa al permesso di costruire, dell'esistenza di pianificazione urbanistica di dettaglio, la quale è l'unica a giustificare detta estensione della DIA nell'ambito dei principi generali che regolano detto istituto in via normale ex lege 241/1990;
- che la possibilità per le Regioni di ampliare o ridurre le ipotesi della DIA prevista dal TUED, art. 2, comma 4 e l'estensione delle sanzioni penali operata D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 2 bis agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante
DIA ai sensi D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22, comma 3, stava a significare che solo tale tipologia di interventi poteva essere eseguita con la denuncia di attività;
- che dalla normativa statale emergeva il principio fondamentale - già individuato dalla sent. C.Cost. 303/2003 - della necessaria compresenza di titoli abilitativi preventivi ed espressi (permesso di costruire) e taciti (DIA), dal che deriva l'obbligo per la legislazione regionale di adeguarsi all'altro principio fondamentale secondo cui "la DIA edilizia, alternativa al permesso di costruire, è consentita solo qualora sia prevista una normazione urbanistica di dettaglio", al cui interno rientrerebbero i diversi strumenti urbanistici regolati dalle Regioni;

- che, pertanto, la disposizione regionale censurata - nella parte in cui rende tutte le opere edilizie, comprese le nuove costruzioni, realizzabili mediante DIA alternativa a permesso di costruire, pur in assenza di pianificazione di dettaglio - contrasta con l'art. 17 Cost., comma 2, lett. 1, in quanto determina la depenalizzazione degli interventi di nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica mediante DIA anche in assenza di pianificazione di dettaglio, dal momento che ad essi non potrebbe riferirsi la previsione del TUED, art. 44, comma 2 bis, che estende le sanzioni penali solo agli interventi previsti D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22, comma 3, oppure comporterebbe una non consentita estensione analogica della previsione del TUED, art. 44, comma 2 bis ovvero renderebbe inutile l'inciso contenuto D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22, comma 4 (restano comunque ferme le sanzioni penali previste nell'art. 44 citato");
- che la disposizione censurata violerebbe, oltre agli artt. 25 e 117 Cost., anche l'art. 97 Cost. per inosservanza del principio del buon andamento della P.A., dal momento che l'estensione indiscriminata della D.I.A. anche ad interventi di maggior rilievo "in cui gli interessi pubblici sono prevalenti", senza neppure il limite della preesistenza di una pianificazione di dettaglio, determinerebbe una privatizzazione dell'istruttoria con lesione della razionalità procedimentale.
4) L'ordinanza della Corte Costituzionale.
La C.Cost. con ord. del 26 giugno 2005 n. 248 ha disposto la restituzione degli atti a questa Corte "perché valuti la portata della nuova disciplina regionale nel giudizio a quo e la conseguente perdurante rilevanza delle questioni sollevate". La Corte ha rilevato, in particolare:
- che, successivamente all'ordinanza di rimessione, la Regione Lombardia ha emanato la L. 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), la quale contiene una nuova disciplina organica del governo del territorio;

- che tale legge, oltre a regolare ex novo la pianificazione territoriale (in particolare nella Parte 1^), nell'ambito della gestione del territorio disciplina i titoli abilitativi, individuati nel permesso di costruire (L. 11 marzo 2005 n. 12, artt. 33 e segg.) e nella denuncia di inizio di attività (L. 11 marzo 2005 n. 12, artt. 41 e 42). - che l'art. 41 della legge stessa, nell'individuare gli interventi realizzabili mediante denuncia di inizio di attività, configura tale strumento come del tutto alternativo al permesso di costruire in relazione a tutti gli interventi edilizi ("fatta eccezione per gli interventi edificatori nelle aree destinate all'agricoltura...") e richiede, quale unico requisito per la sua utilizzazione, che l'intervento da realizzare sia conforme agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati, nonché ai regolamenti edilizi (L. 11 marzo 2005, n. 12, art. 42, comma 1);
- che il successivo L. 11 marzo 2005, n. 12, art. 49, in tema di sanzioni, estende anche agli interventi realizzati con DIA in mancanza dei requisiti richiesti ovvero "in contrasto con la normativa di legge o con le previsioni degli strumenti di pianificazione vigenti o adottati le sanzioni previste dalle normativa statale per gli interventi eseguiti in assenza ovvero in difformità dal titolo abilitativo;

- che, ancora, l'art. 3 dispone che dalla entrata in vigore della legge cessa di avere diretta applicazione in ambito regionale la disciplina di dettaglio prevista dal D.P.R. n. 380 del 2001 e in particolare l'art. 22 che disciplina la DIA;

- che, infine, l'art. 104 ha abrogato espressamente la L.R. n. 22 del 1999 e la L.R. n. 18 del 2001, le cui disposizioni formavano oggetto della censura di incostituzionalità della precedente ordinanza di questa Corte;

- che, pertanto, la normativa regionale sopravvenuta incide direttamente sulle disposizioni censurate, abrogandole e dettando una nuova disciplina della DIA nonché delle sanzioni anche penali;

- che, sempre successivamente all'ordinanza di rimessione, il D.L. 14 marzo 2005, n. 35 (disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), art. 3, ha sostituito il testo della L. n. 241 del 1990, art. 9, modificando la disciplina della dichiarazione di inizio di attività ai cui principi si richiamava la L.R. n. 22 del 1999, art. 4, comma 1.
Su tali basi la Corte Costituzionale concludeva che "il sopravvenuto mutamento del quadro normativo incide proprio sui profili di legittimità costituzionale prospettati dalla Cassazione delle disposizioni regionali censurate" e, di conseguenza, imponeva "la restituzione degli atti al remittente affinché valuti la portata della nuova disciplina regionale nel giudizio a quo e la conseguente perdurante rilevanza delle questioni sollevate".

5. La nuova normativa regionale e la valutazione di costituzionalità Nell'ambito delineato dall'ordinanza di restituzione va, quindi, inserita la valutazione di costituzionalità della nuova disciplina di cui alla L.R. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 (Legge per il governo del territorio. Ecologia), la citazione dei cui dati salienti può seguire le grandi linee tracciate nell'ordinanza medesima. Occorre premettere che l'art. 17 Cost., come modif. dalla L.Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, comma 2, lett. l) riserva alla legislazione esclusiva dello Stato di ordinamento civile e penale;
che la L.Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, comma 3 successivo, tra le materie di legislazione concorrente - nelle quali la potestà legislativa spetta alla Regione, con riserva allo Stato della determinazione dei principi fondamentali - indica il governo del territorio, che ovviamente comprende la materia urbanistica. Da ciò deriva che la potestà normativa in materia urbanistica può essere esercitata dalla Regione solo nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e senza possibilità di incidere nella potestà punitiva penale (previsione degli illeciti penali e delle relative pene, materia riservata tuttora alla legislazione esclusiva dello Stato). La valutazione di costituzionalità deve prendere le mosse dal rilievo che la L.R. n. 12 del 2005, art. 104 ha espressamente abrogato, tra le altre, la L.R. n. 22 del 1999 e L.R. n. 18 del 2001, che disciplinavano la materia in esame, in relazione alle quali questa Corte, dapprima, in due distinte occasioni, aveva ritenuto di dover effettuare una interpretazione adeguatrice alla normativa statale (con le già citate sent. 23.1.2001 n. 204, Toma e 25.1.2001 n. 263, PM in c. VA) e, successivamente, aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale. È, quindi, in relazione alla nuova normativa che, come rilevato dalla Corte Costituzionale, va esaminata la questione stessa e la sua perdurante rilevanza. Dal complesso delle nuove disposizioni risulta, innanzi tutto, evidente che i due istituti del permesso di costruire e della denuncia di inizio di attività sono stati messi, in relazione (come meglio sarà precisato in seguito) ad interventi da realizzare in conformità agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati e ai regolamenti edilizi vigenti, su un piano di equipollenza. Questa, innanzi tutto, risulta in modo del tutto esplicito e testuale L. 11 marzo 2005, n. 12, art. 41, comma 1, che dispone che "chi ha titolo per presentare istanza di permesso di costruire ha facoltà, alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia, di inoltrare al Comune denuncia di inizio attività"; è, poi, incisivamente confermata dal comma 2 dello stesso articolo, in base al quale "nel caso di interventi assentiti in forza di permesso di costruire, è data facoltà all'interessato di presentare denuncia di inizio di attività per varianti che non incidano...". La previsione della possibilità, per chi abbia iniziato attività edilizia in base a permesso di costruire, di proseguire l'attività stessa in variante anche mediante denuncia di inizio di attività, prefigurando una linea di continuità tra i due istituti, ne rivela la completa alternatività. Da tale equipollenza discende coerentemente, in base alla L. 11 marzo 2005 n. 12, successivo art. 49, che "le sanzioni previste dalla normativa statale in caso di svolgimento dell'attività di trasformazione urbanistico - edilizia in carenza di titolo abilitativo o in difformità di esso si applicano anche nei riguardi di coloro i quali diano inizio all'attività, a norma della L. 11 marzo 2005 n. 12, art. 41, in mancanza dei requisiti richiesti...". Il riequilibrio dell'assetto normativo è, infine, completato dalla L.R. cit., art. 3 intitolato disapplicazione di norme statali, in base al quale "a seguito dell'entrata in vigore della presente legge cessa di avere diretta applicazione nella regione la disciplina di dettaglio prevista", tra l'altro, dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 22 (che, come sopra già precisato, dispone che "sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'art. 10 e all'art. 6,..."). Tale disposizione, muovendosi nell'ottica dell'allineamento della normativa regionale a quella statale, ha eliminato la possibilità di discrasia tra gli interventi assentibili mediante DIA rispettivamente nelle due normative, nel senso che nell'ambito territoriale della Regione non può verificarsi (contrariamente a quanto poteva accadere con la legislazione regionale precedente) che un determinato intervento edilizio, assentibile con la DIA in base alla legislazione regionale, non lo fosse anche per quella statale;
di più, sempre contrariamente a quanto accadeva prima, la posizione di chi costruisce senza DIA nell'ambito regionale è stata, dal punto di vista della rilevanza penale, parificata a quella di chi, sul restante territorio dello Stato, costruisce senza concessione, venendosi così a eliminare una situazione di contrasto con l'art. 25 Cost. e, comunque, di disparità o di irragionevolezza che pure era stata segnalata da questa Corte con l'ordinanza di rimessione. Si è, quindi, in presenza del completo allineamento dei due menzionati istituti, in conseguenza diretta e specifica della nuova L.R. Lombardia n. 12 del 2005 ed occorre verificare se tale completa alternatività è
rispettosa dei principi fondamentali dello Stato in materia. Vanno ripresi e premessi in breve i rilievi storici di ordine normativo fatti con l'ordinanza di rimessione in riferimento all'istituto della d.i.a., la cui disciplina, come istituto di carattere generale, era contenuta nella L. n. 241 del 1990, art. 19 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Nel settore specifico dell'edilizia, la disciplina sostanziale e procedurale dell'istituto fu stabilita, in relazione a determinati interventi edilizi minori specificamente indicati, con la L. n. 662 del 1996, modificativa della L. n. 493 del 1993, art. 4, che aveva pur'esso specificamente indicato una serie di interventi minori eseguibili mediante d.i.a.. Tale linea è stata proseguita nell'originaria stesura del TUED, pubblicato nella G.U. del 9.1.2002, che all'art. 22 (interventi subordinati a denuncia di attività) con il comma 1 attribuiva alla d.i.a. una funzione residuale rispetto alle attività libere e agli interventi edilizi assentibili con permesso di costruire ("sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all'art. 10 e all'art. 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico - edilizia vigente"), non mancando peraltro, al comma 3 di indicare specificamente alcune tipologie di interventi, anche di nuova costruzione, che potevano essere realizzati mediante denuncia di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire. La legge 21 dicembre 2001 n. 443 (c.d. legge obiettivo o Lunardi) ha conferito al governo la delega ad emanare, entro il 31.12.2002, un decreto legislativo di introduzione nel TUED delle modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle disposizioni di cui ai precedenti commi da 6 a 13 della legge stessa, delega esercitata con il D.Lgs. n. 301 del 2002. In forza del comma 6 della legge obiettivo, "in alternativa a concessioni e autorizzazioni edilizie, a scelta dell'interessato, possono essere realizzate, in base a semplice denuncia di inizio di attività...: a) gli interventi edilizi minori...; b) le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma...; c) gli interventi ora sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni piano - volumetriche, tipologiche, formali e costruttive...; d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati nella lettera c), ma recanti analoghe previsioni di dettaglio". In forza del successivo comma 12 dell'art. unico della legge stessa (comma modif. dalla L. n. 166 del 2002, art. 13, commi 7 e 8), "le disposizioni di cui al comma 6 si applicano nelle regioni a statuto ordinario..., salvo che le leggi regionali emanate prima dell'entrata in vigore della presente legge siano già conformi a quanto previsto nelle lettere a), b), c) e d) del medesimo comma 6, anche disponendo eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici Le regioni a statuto ordinario possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui al periodo precedente". Con tali disposizioni veniva, quindi, sancita l'alternatività tra i due istituti nell'ambito di quei determinati interventi (anche di quelli ora sottoposti a concessione) purché specificamente disciplinati da piani attuativi.
Sono ben note le dispute insorte in dottrina e in giurisprudenza in ordine all'interpretazione di tale normativa, esemplarmente riassunte nell'ordinanza di rimessione. Questo Collegio, nel rinviare a quanto esposto in quella sede, ritiene di dover aderire, ribadendolo in questa sede, al principio secondo cui, ai fini della valutazione del legittimo esercizio della facoltà ampliativa riconosciuta alle Regioni a statuto ordinario in materia di d.i.a., "deve restare, in ogni caso, fermo il limite dell'esistenza di pianificazione urbanistica di dettaglio, la quale è l'unica a giustificare detta estensione della d.i.a. nell'ambito dei principi generali, che regolano detto istituto in via normale ex lege n. 241 del 1990 e succ. modif, consentendo di ritenere largamente ristretta la discrezionalità amministrativa o quella tecnica". Trattasi, infatti, di un principio - cardine, presente in tutte le disposizioni, statali o regionali, che hanno disciplinato il rapporto d.i.a. - permesso di costruire e le sue implicazioni. È, quindi, indispensabile tenere bene in evidenza il detto limite, perché è essenzialmente in relazione ad esso che va parametrata la valutazione di costituzionalità della normativa regionale di cui si discute. E, tuttavia, è innegabile che la legge obiettivo - estendendo nel modo che si è precisato la possibilità della d.i.a. anche a fatti di nuova costruzione, sia pure nell'ambito rigoroso di una preesistente pianificazione di dettaglio - ha aperto nel sistema previgente una breccia notevolissima, alla stregua della quale, come pure rilevato nell'ordinanza di rimessione, autorevole dottrina ha sostenuto che era stata introdotta una sorta di sanatoria di tutte le leggi regionali ampliative della d.i.a. e che diventava fin da allora non più possibile sostenere, come pure varie volte affermato anche dalla C.Cost. in precedenti pronunce (ord. 187/1997; sent. 241/1997), che costituiva principio fondamentale dell'ordinamento la necessità per le nuove costruzione della concessione edilizia (ora permesso di costruire). In effetti, risulta chiaro che il campo di applicazione della d.i.a. è stato ampliato dagli interventi edilizi minori indicati nel TUED (anche se con l'individuazione degli stessi in via residuale rispetto a quelli non riconducibili alle categorie previste dall'art. 10 dello stesso T.U.) a quelli assentibili con permesso di costruire, purché specificamente disciplinati da piani attuativi con precise disposizioni plano - volumetriche, tipologiche, formali e costruttive o da strumenti urbanistici recanti analoghe previsioni di dettaglio (restando, quindi, sempre quale unico titolo edilizio il permesso di costruire per gli interventi di nuova costruzione non assistiti dalla previa pianificazione di specifico dettaglio di cui art. 1, legge in esame, comma 6, lett. c) e d). Le critiche, anche vivaci, a tale rilevante modificazione sono state superate nella prospettiva delle esigenze di snellimento procedurale (sia per evitare procedure eccessivamente gravose, sia per eliminare duplicazioni di valutazioni già effettuate nel momento pianificatorio) e dalla giurisprudenza, ordinaria e costituzionale, essenzialmente in base al rilievo che si trattava di "attività che si conformano a dettagliate previsioni degli strumenti urbanistici" (C.Cost. sent. 303/2003). In questa linea si colloca anche la L. n. 241 del 1990, art. 19 (Dichiarazione di inizio di attività), su cui pure ha richiamato l'attenzione l'ordinanza della C.Cost., il quale - nel testo sostituito dal D.L. n. 35 del 2005, art. 3, comma 1, convertito con modificaz. nella L. 14 maggio 2005 n.80 - prevede la sostituzione, per l'appunto con una dichiarazione dell'interessato, e salve le eccezione stabilite nella norma stessa, di "ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato...il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale...".
In tale quadro deve ritenersi che il limite suindicato è ora, cioè in conseguenza specifica della normativa introdotta con L.R. n. 12 del 2005, pienamente rispettato. Prima, infatti, la L.R. Lombardia n. 22 del 1999, art. 4, comma 2, per un verso, prevedeva - in linea con la norma statale - che la d.i.a. si applicava agli interventi di cui alla L. n. 493 del 1993, art. 4 e a quelli soggetti ad autorizzazione edilizia;
ma, per l'altro, al comma 3, invece, estendeva la d.i.a. a tutti gli interventi edilizi definiti nell'allegato A della Delib. della Giunta Regionale 25 settembre 1998, n. 6/38573, purché conformi alla vigente strumentazione urbanistica comunale. L'attuale formulazione della L.R. n. 12 del 2005, art. 42 è sul punto ben più stringente ed univoca, richiedendosi che la relazione del progettista (che deve accompagnare la denuncia di attività) "asseveri la conformità agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti". Non sarebbe, quindi, sufficiente la mera adozione della citata pianificazione, occorrendo invece che la stessa sia efficace ed attuativa e, in quanto tale, anche di dettaglio. In questa ottica, va precisato che in base alla norma regionale l'attività edificatoria ex novo non sarebbe consentita con semplice dia nel caso non esista una pianificazione urbanistica di dettaglio;
ed è proprio l'esistenza di tale limite che, come già detto e come sarà ulteriormente precisato, pone la legislazione regionale in linea con i principi fondamentali della legislazione statale e, in particolare, con la previsione dei limiti di cui alla legge obiettivo e alla L. n. 241 del 1990, art. 19 nel testo sostituito dal legislatore del 2005. In forza di tale puntualizzazione, invero, vengono a cadere la quasi totalità delle censure di illegittimità dell'ordinanza di rimessione, che erano per lo più fondate sulla mancata previsione, da parte della legislazione regionale precedente ampliativa della d.i.a., del limite di cui si è detto. Infatti, l'ordinanza di rimessione, nel rilevare l'evidente contrasto fra le funzioni pubbliche di regolazione del territorio, mantenute in vita, e il depotenziamento o il trasferimento ai privati delle funzioni pubbliche di controllo, aveva sottolineato che "la previsione dei limiti imposti dalla L. n. 443 del 2001 all'utilizzazione della d.i.a. appare fondamentale per mantenere detto equilibrio"; precisava, poi, ulteriormente che "...deve restare, in ogni caso, fermo il limite dell'esistenza di pianificazione urbanistica di dettaglio, la quale...è l'unica a giustificare detta estensione della d.i.a. nell'ambito dei principi generali, che regolano detto istituto in via normale ex lege n. 241 del 1990". Su tale punto la formulazione della L.R. n. 12 del 2005 è stata rispettosa dell'indicato principio, richiedendosi, come si diceva, che la relazione che deve accompagnare la d.i.a. "asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti". Ne deriva che l'esplicita previsione nella normativa regionale di quel limite, come sopra precisato, induce a ritenere superato " notevole dubbio di legittimità costituzionale", pure espresso con l'ordinanza di rimessione, di una legislazione che renda tutte le opere edilizie, comprese le nuove costruzioni non previste in pianificazioni di dettaglio, eseguibili con l'alternativa d.i.a. invece che soltanto con il permesso di costruire per violazione di un principio fondamentale dello Stato... ". Ed invero, pur dovendosi rilevare che la terminologia della norma statale è più tecnica e incisiva, la locuzione "conformità delle opere da realizzare agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati" contenuta nell'art. 42 della L.R., da un lato, non può che avere lo stesso senso di quella di cui alla L. n. 443 del 2001, art. 1, comma 6, lett. c (interventi "specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive"), che la norma stessa poneva come presupposto ai fini dell'alternatività della DIA;
e dall'altro è rispettosa pure del corrispondente limite posto dalla L. n. 241 del 1990, art. 19, alla sostituibilità con la d.i.a. di "permesso o nulla osta comunque denominato...il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accesamente dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale...". Nè può essere trascurato che lo stesso art. 42 della L.R. prescrive che la dettagliata relazione, che deve accompagnare la denuncia di inizio di attività, deve assicurare anche "il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico - sanitarie"; stabilisce, inoltre, gli adempimenti da effettuare in caso di necessità di pagamento di opere di urbanizzazione (commi 2 - 3), e di atti di impegno comunque denominati (comma 4); in tale ultima ipotesi l'efficacia della denuncia di inizio di attività resta sospesa sino all'avvenuta definizione dell'adempimento richiesto. È, infine, prevista, al comma 5, l'allegazione di una impegnativa, accompagnata da fideiussione bancaria o assicurativa, nel caso in cui l'intervento comporti una diversa destinazione d'uso, non esclusa dal PGT, in relazione alla quale risulti previsto il conguaglio delle aree...". Parimenti, in conseguenza dell'esplicita previsione di cui al cit. art. 49, cade completamente l'obiezione dell'ordinanza di remissione (correlata a un ampliamento della previsione regionale della d.i.a., indicato come illegittimo in quanto contrastante con il D.Lgs. n. 301 del 2002), secondo cui "l'indiscriminata alternatività tra d.i.a. e permesso di costruire cioè la possibilità di realizzare con d.i.a. anche nuove costruzioni o ristrutturazioni urbanistiche ...comporta quale conseguenza irragionevole ed irrazionale o la depenalizzazione di detti interventi...oppure una non consentita interpretazione analogica T.U. citato, art. 44, comma 2 bis ovvero rendere del tutto inutile l'ultimo inciso del TUED, art. 22, comma 4... Infatti, ora per un verso sono assentibili con d.i.a. solo gli interventi che siano conformi agli strumenti di piano vigenti ed adottati e ai regolamenti edilizi vigenti e, per l'altro, come già sottolineato, la paventata depenalizzazione è stata superata in termini univoci. Sotto tali specifico profilo la disposizione regionale, peraltro, risulta ora allineata pienamente con il D.Lgs. n. 301 del 2002, con cui il governo ha esercitato la delega per rendere conforme il TUED alla legge obbiettivo e nel quale è stabilita - per gli interventi edilizi maggiori, realizzati nel contesto di strumenti e piani attuativi e di dettaglio - l'applicazione delle sanzioni penali (TUED, art. 44, comma 2 bis), se eseguiti in assenza o in totale difformità dall'alternativa e facoltativa D.I.A., di quelle amministrative (art. 31, comma 9 bis, art. 33, comma 6 bis, art. 34 comma 2 bis, art. 35, comma 3 bis) e del potere di annullamento, di sospensione dei lavori e di demolizione, nonché dell'accertamento di conformità; in tal modo, la disciplina sostanziale veniva, relativamente agli interventi specificati, nella normativa statale (come poi, a seguito delle modifiche, anche in quella del regione Lombardia) equiparata, da un punto di vista lato sensu sanzionatorio, a quella degli altri assentibili con permesso di costruire. Superato, ad avviso del Collegio, è anche l'ulteriore assunto dell'incongruenza, rispetto alla normativa statale, del "sostanziale superamento del permesso di costruire e di un esame preventivo per gli interventi edilizi più complessi, in cui la discrezionalità amministrativa e tecnica è consistente, non solo per i riflessi penali, ma anche per l'incidenza sui rapporti privatistici di competenza legislativa esclusiva statale". E tale rilievo deve ritenersi superato, in quanto il riferimento al grado di discrezionalità amministrativa è ora ridimensionato, appunto in ragione dell'esistenza del limite della pianificazione di dettaglio. Per il resto, le norme regionali di cui si discute prevedono l'intervento, fin dalla prima fase del deposito della d.i.a., del detto esame preventivo, di guisa che neppure potrebbe parlarsi, a pieno titolo, di privatizzazione dell'istruttoria e dei rischi connessi. Ciò è confermato anche dai successivi commi 8 e 9 del cit. art. 42, i quali prevedono l'intervento immediato, preventivo ("entro il termine di trenta giorni dalla presentazione della denuncia di inizio di attività") e incisivo della P.A. (la quale:
"a) verifica la regolarità formale e la completezza della documentazione presentata;
b) accerta che l'intervento non rientri nel caso di esclusione previsto dall'art. 41; c) verifica la correttezza del calcolo del contributo di costruzione dovuto in relazione all'intervento") e, "qualora entro il termine sopra indicato di trenta giorni sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento". La "lesione della razionalità procedimentale" paventata nell'ordinanza di remissione - connessa all'avvio, eventuale e problematico, per le risorse a disposizione e i tempi tecnici di controllo da parte della P.A. di un procedimento amministrativo di secondo grado" - si pone sul piano di una (anche) probabile patologia giuridica, ma non può essere addotta per contrastare la astratta razionalità dell'assetto normativo. Nella stessa linea di infondatezza si colloca, infine, e per gli stessi rilievi fin qui esposti, anche l'asserita violazione dell'art. 97 Cost. per inosservanza del principio del buon andamento della
P.A., dal momento che - si sosteneva - l'estensione indiscriminata della DIA anche ad interventi di maggior rilievo "in cui gli interessi pubblici sono prevalenti", senza neppure il limite della preesistenza di una pianificazione di dettaglio, determinerebbe una privatizzazione dell'istruttoria con lesione della razionalità procedimentale.
Deve, pertanto, concludersi che la nuova normativa regionale ha generalizzato la possibilità di edificare nuove costruzioni mediante DIA, in alternativa al previo premesso di costruire, ma da un lato ha messo i due istituti su un piano di sostanziale equipollenza (sempre - è opportuno ribadire - in relazione ad opere da realizzare in conformità agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti) e dall'altro ha lasciato inalterate le sanzioni penali previste dalla legge statale per i casi di mancanza del titolo abilitativo (lato sensu inteso) o di difformità dallo stesso, di guisa che non è ad avviso del Collegio ravvisabile sotto tali profili ipotesi di contrasto tra norma regionale e norma statale.
Restano, quindi, le rilevanti difformità solo procedimentali dell'iter previsto per il conseguimento del permesso di costruire rispetto a quello presupposto per la presentazione di una valida DIA. Ma tali difformità, enfatizzate dall'allargamento dell'istituto della DIA ad opera della L.R. Lombardia n. 12 del 2005, si iscrivono, senza esorbitarne, nel più generale trend legislativo, rilevato da tutti gli interpreti, di semplificazione delle procedure, di riduzione di poteri e di politiche amministrative e di riformulazione dei moduli di azione (procedure negoziali o consensuali o partecipate). Di tale tendenza sono state, per quanto qui interessa, espressione particolarmente la L. 21 dicembre 2001 n. 443 (legge obiettivo o Lunardi) e L. 7 agosto 1990, art. 19, come sostituito dal legislatore del 1995. Nella stessa linea va citata anche la disposizione del D.Lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) che all'art. 23 (procedure edilizie semplificate), stabilisce che "qualora gli interventi su beni autorizzati ai sensi dell'art. 21 necessitino anche di titolo abilitativo in materia edilizia, è possibile il ricorso alla denuncia di inizio attività, nei casi previsti dalla legge". Tale disposizione, pur con il limite dei casi previsti dalla legge, si inserisce nella linea di discorso della legge obiettivo perché prevede la possibilità della d.i.a. anche in relazione a interventi relativi a beni ambientali e culturali, riservati tradizionalmente a specifiche autorizzazioni degli enti preposti.
Va, in definitiva, ribadito che, a seguito delle modifiche apportate e sopra precisate, la legislazione regionale è rispettosa dei limiti posti, oltre che dall'art. 17 Cost., dalle disposizioni specifiche del TUED: in particolare, dall'art. 2 comma 1 ("le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico") e dall'art. 22 che, nel disciplinare gli interventi subordinanti a denuncia di inizio di attività, al comma 4 prevede che "le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano comunque, ferme le sanzioni penali previste dall'art. 44".
6) Conclusione
Alla valutazione di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale consegue anche il rigetto del ricorso del PM, che era tutto incentrato sulla prevalenza della norma statale su quella regionale e sulle conseguente necessità, in relazione all'opera edilizia incriminata, della concessione edilizia. Va, in definitiva, confermata l'esattezza, soprattutto alla luce della nuova normativa, delle conclusioni della sentenza impugnata, secondo cui:
1)"qualora ricorrano i presupposti di legge, la d.i.a. può essere utilizzata non solo per le opere minori, bensì anche come procedura sostitutiva a quella della concessione edilizia, senza che, per ciò solo, le opere in questione mutino il loro peso edilizio, tant'è che se dette opere saranno costruite in assenza di d.i.a. (o di concessione, ovviamente) ovvero in totale difformità dalla stessa, l'autore ne dovrà rispondere penalmente"; 2) che, nel caso in esame, poiché "gli imputati hanno proceduto ad opere di edificazione, in zona non vincolata, depositando una d.i.a. del tutto regolare e corredata da relazione tecnica e quant'altro previsto dalla L.R. n. 22 del 1999 (tant'è che il comune di Tirano l'ha ritenuta regolare e si è astenuto dal muovere contestazioni di sorta)" deve ritenersi che, "anche alla luce della sopravvenuta normativa, la procedura posta in essere ben possa sostituirsi a quella per il rilascio di concessione edilizia", avuto riguardo, in particolare, alla conformità dell'opera, di cui il primo Giudice ha dato atto, agli strumenti di pianificazione vigenti ed adottati e ai regolamenti edilizi vigenti".

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso del PM.
Così deciso in Roma, il 25 gennaio 2006.
Depositato in Cancelleria il 29 marzo 2006