CASS
Sentenza 24 marzo 2023
Sentenza 24 marzo 2023
Massime • 1
In tema di finanziamento dei controlli sanitari ufficiali eseguiti per la verifica della conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali, la scelta legislativa - operata con l'art. 48, comma 5, della l. n. 96 del 2010, che ha aggiunto il comma 3-bis all'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008 - di esonerare gli imprenditori agricoli dall'ambito applicativo del citato d.lgs. è espressione di discrezionalità del legislatore nazionale, il quale è libero di individuare in via esclusiva il sistema di finanziamento dei predetti controlli ed i soggetti esentati dal contributo, e non della necessità di "adeguarsi" al Regolamento n. 882/04/CE, con la conseguenza che a detta scelta non può riconoscersi efficacia retroattiva.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 24/03/2023, n. 8448 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 8448 |
| Data del deposito : | 24 marzo 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 24956-2020 proposto da: ZA IL, domiciliato ex lege in Roma, Piazza Cavour, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e difeso dall'Avvocato Giovanni BERTOLETTI;
- ricorrente -
contro AGENZIA DI TUTELA DELLA SALUTE (ATS) DELLA VAL PADANA, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via di Ripetta 142, presso lo studio dell'Avvocato Giuseppe Franco FERRARI, che la rappresenta e difende;
- controricorrente -
Ud. 24/1/2023 PU 2ez9) 1 Civile Sent. Sez. 3 Num. 8448 Anno 2023 Presidente: DE STEFANO FRANCO Relatore: GUIZZI STEFANO GIAIME Data pubblicazione: 24/03/2023 nonché contro AGENZIA DELLE ENTRATE E RISCOSSIONE, già Equitalia Servizi di Riscossione S.p.a., già Equitalia Nord S.p.a.; - intimata - avverso la sentenza n. 76/2020 del Tribunale di MANTOVA, pubblicata il 31/01/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/1/2023 dal consigliere Dott. Stefano Giaime GUIZZI;
udito il Sostituto Procuratore Generale della Repubblica, Dott. NA IA SOLDI, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli Avvocati Luca MORANI ed Ernesto PAPPONETTI, per delega degli Avvocati BERTOLETTI e FERRARI. FATTI DI CAUSA 1. IO ZZ ricorre, sulla base di un unico motivo, per la cassazione della sentenza n. 76/20, del 31 gennaio 2020, del Tribunale di Mantova, che - accogliendo il gravame esperito dall'Agenzia di Tutela della Salute (ATS) della Val PA (d'ora in poi "ATS Val PA"), avverso la sentenza n. 609/17, del 22 settembre 2017, del Giudice di Pace di Mantova - ha rigettato l'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. dallo stesso proposta contro una cartella di pagamento emessa, per l'importo di C 3.287,64, dalla società Equitalia Nord S.p.a. (oggi, Agenzia delle Entrate e Riscossione). 2. Riferisce, in punto di fatto, l'odierno ricorrente che, in relazione al mancato pagamento di prestazioni veterinarie di controllo, effettuate - tra il 2004 ed il 2012 - dalla ASL di Mantova (poi confluita, unitamente alla ASL Cremona, nell'ATS Val PA), la ridetta società Equitalia Nord emetteva, a suo carico, la cartella di pagamento di cui sopra, assumendo la debenza della somma di 2 C 3.287,64, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194. L'ZZ proponeva opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. dinanzi al Giudice di Pace di Mantova, contestando la debenza delle somme, per violazione della legge 4 giugno 2010, n. 96 (ovvero, la c.d. "legge comunitaria" per l'anno 2009) e del regolamento comunitario n. 882/2004/CE, del 29 aprile 2004. Assumeva, infatti, l'allora opponente che l'art. 48, comma 5, della suddetta legge n. 96 del 2010, nell'introdurre il comma 3-bis nell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008, in forza del quale gli imprenditori agricoli venivano esclusi dall'ambito applicativo di tale decreto legislativo, avrebbe dichiaratamente operato in applicazione del richiamato regolamento comunitario, sicché la disposta esclusione avrebbe avuto efficacia retroattiva, sin dall'anno di entrata in vigore del medesimo regolamento. Costituitasi in giudizio la sola ATS Val PA, contestando tale interpretazione, il giudice di prime cure - nella contumacia dell'agente per la riscossione - faceva propria la tesi dell'opponente, sul presupposto che l'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010 avrebbe operato un'interpretazione autentica del suddetto regolamento, sottraendo, con efficacia retroattiva, gli imprenditori agricoli, e dunque anche l'ZZ, alla "disciplina delle modalità di rifinanziamento dei controlli sanitari ufficiali in attuazione del regolamento (CE) n. 882/2004". Esperiva gravame VATS Val PA, sulla base di due motivi, lamentando, con il primo, l'errata applicazione della legge, evidenziando, con il secondo, come l'ZZ non avrebbe avuto, comunque, diritto all'esenzione, in quanto privo dei requisiti di cui all'art. 2135 cod. civ. Il giudice di appello, nella perdurante contumacia dell'agente per la riscossione, accoglieva il gravame con riguardo alle prestazioni eseguite in favore dell'ZZ antecedentemente al 10 luglio 2010 (recependo la tesi dell'appellante che escludeva l'efficacia retroattiva dell'indicato "ius superveniens", non trattandosi di una legge di interpretazione autentica del regolamento), dichiarandolo, invece, inammissibile per le prestazioni successive. 3. Avverso la sentenza del Tribunale mantovano ha proposto ricorso per cassazione l'ZZ, sulla base - come detto - di un unico motivo. 3.1. Esso denuncia - ex art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ. - violazione dell'art. 1, comma 3-bis, del d.lgs. 194 del 2008, dell'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010, e del regolamento comunitario n. 882/2004/CE. Insiste l'ZZ nel sostenere che la previsione normativa di cui all'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010, nell'esentare gli imprenditori agricoli dalla disciplina di cui al d.lgs. n. 194 del 2008, avrebbe natura "attuativa e retroattiva e/o applicativa d'interpretazione autentica" del regolamento n. 882/2004/CEE, essendo intervenuta "non innovando la disciplina in materia, bensì al solo fine di dare corretta applicazione al Regolamento di cui sopra" (peraltro, oggi abrogato). Richiama, a riscontro, la circolare del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociale del 17 aprile 2009, insistendo, pertanto, nel sottolineare come l'esenzione degli esercenti l'attività agricola da tutte le prestazioni obbligatorie di certificazione sanitaria avesse avuto efficacia retroattiva, e ciò "in considerazione della ratio legis di adeguare l'ordinamento interno a quello comunitario". 4. Ha resistito all'avversaria impugnazione, con controricorso, VATS Val PA, chiedendo che la stessa sia dichiarata inammissibile o, comunque, rigettata. 4 5. Entrambe le parti hanno depositato memoria, a norma dell'art. 378 cod. proc. civ. RAGIONI DELLA DECISIONE 6. Il ricorso va rigettato. 6.1. Il solo motivo di ricorso, infatti, non è fondato. 6.1.1. A tale esito conducono, accanto a considerazioni di ordine generale, taluni rilievi specificamente riferibili al contenuto del regolamento comunitario del Parlamento europeo e del Consiglio n. 882/2004/CE, del 29 aprile 2004, regolamento peraltro - come già sottolineato - ormai abrogato, ad opera del successivo regolamento n. 625/2017/CE, del 15 marzo 2017. Nella prospettazione del ricorrente, l'art. 48, comma 5, della legge 4 giugno 2010, n. 96 - nell'inserire il comma 3-bis nel testo dell'art. 1 del d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194 (decreto legislativo, peraltro, anch'esso abrogato, ad opera del successivo d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 32) - avrebbe avuto natura "attuativa e retroattiva e/o applicativa d'interpretazione autentica" del suddetto regolamento n. 882/2004/CEE. Orbene, nell'esaminare tale questione, non sembra inutile osservare - a titolo di premessa - come più che di "attuazione" di un regolamento comunitario, dal momento che tale atto normativo ha efficacia diretta nell'ordinamento nazionale (art. 288, § 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea), sia corretto discutere di "adeguamento", ad esso, della normativa interna;
fermo, peraltro, restando che tale "adeguamento" presenta carattere "automatico", in caso di contrasto tra l'una e l'altro, in virtù della c.d. "non applicazione" della norma nazionale 5 contrastante con quella unionale (così, nella giurisprudenza di questa Corte, Cass. Sez. 1, sent. 22 aprile 1999, n. 3999, Rv. 525619-01; quanto alla giurisprudenza costituzionale, valga per tutti il rinvio a Corte cost., sent. 8 giugno 1984, n. 170). Sempre su un piano generale, dal momento che il ricorrente fa pure riferimento ad una pretesa natura "applicativa di interpretazione autentica" della norma suddetta, non pare inutile rammentare a quali condizioni la giurisprudenza costituzionale subordini l'ammissibilità di norme siffatte. Sul punto, deve osservarsi come la legge di interpretazione autentica non trovi espressa previsione nel vigente dettato costituzionale, al contrario di quanto accadeva nell'ordinamento prerepubblicano, nel quale era lo stesso Statuto albertino, all'art. 73, a stabilire - in ossequio all'antico brocardo "cuius est condere eius est interpretari" - che "L'interpretazione della legge in modo per tutti obbligatorio spetta esclusivamente al potere legislativo". Ciò nondimeno, la Corte delle leggi, sin dai suoi primi arresti, ebbe ad affermare che le leggi interpretative, "e come tali retroattive", sono costituzionalmente legittime, in quanto sono, tra l'altro, "comunemente ammess(e) da altri ordinamentO statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e Stato democratico"; peraltro, la circostanza di non essere espressamente previste nel testo costituzionale non ne costituisce una preclusione, ma, semmai, sta a significare la mancanza "di qualsiasi limitazione al riguardo" (Corte cost., sent. 2 luglio 1957, n. 118). Ciò detto, la Corte costituzionale ritiene, tuttavia, ammissibile tale tipo di intervento legislativo sempre nella prospettiva della preservazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento dei cittadini, da considerarsi come principi di "civiltà giuridica". Pertanto, l'intervento legislativo interpretativo risulta, per lo più, ammissibile nella misura in cui - sebbene destinato ad incidere sulle posizioni giuridiche soggettive dei singoli - sia tale 6 da garantire una compensazione ragionevole allo svantaggio arrecato, sicché è proprio la ragionevolezza della norma interpretativa la principale condizione legittimante siffatta modalità di intervento normativo. Significativa in tal senso, tra le altre, quella pronuncia in cui si afferma la necessità che "tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto" (così, Corte cost., sent. 20 giugno 2012, n. 166). Tanto premesso in termini generali, nel caso di specie, la pretesa di applicare retroattivamente la norma che esenta(va) gli imprenditori agricoli dalla remunerazione delle prestazioni veterinarie di controllo, dovrebbe giustificarsi, secondo il ricorrente, con la necessità di assicurarne l'interpretazione che si assume come (la sola) compatibile con il regolamento comunitario n. 882/2004/CE. 6.1.2. Tale tesi, però, non è fondata. Colgono, infatti, nel segno i rilievi svolti dalla controricorrente (e ancor più compiutamente sviluppati dalla stessa nella propria memoria illustrativa), anche perché, come si dirà, confortati dalla stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea. Osserva, infatti, correttamente VATS Val PA come la scelta di esentare gli imprenditori agricoli dai costi degli interventi di cui al regolamento 882/2004/CE (e, con essi, pure i soggetti ai medesimi equiparati, in forza di quanto stabilito da un ulteriore intervento legislativo di cui si dirà, sebbene con norma che subordinava la loro esenzione a delle condizioni restrittive, rispetto a quelle previste per gli esercenti l'attività di cui all'art. 2135 cod. civ.), si poneva fuori del perimetro d'intervento del 7 legislatore unionale, costituendo espressione, invece, di discrezionalità del legislatore nazionale. Rileva, invero, fondatamente ATS Val PA come il suddetto regolamento comunitario n. 882/2004/CE vincolasse gli Stati dell'Unione soltanto a disciplinare "controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali", sul presupposto che la "salute e il benessere degli animali sono fattori importanti che contribuiscono alla qualità e alla sicurezza degli alimenti" (così il considerando n. 5). In questa prospettiva, l'art. 27 prevedeva che i singoli Stati potessero "riscuotere tasse o diritti a copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali", senza nulla, invece, statuire quanto ad eventuali esenzioni in favore di imprenditori agricoli o categorie affini, sicché - quando il legislatore italiano ha introdotto, con il d.lgs. n. 194 del 2008, una disciplina organica sul finanziamento di tali controlli - si determinò, nella propria discrezionalità, a porre il costo degli stessi a carico, indifferenziatamente, "degli operatori dei settori interessati dai controlli" (art. 1, comma 3). Pertanto, anche la successiva scelta - operata con l'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010 (in particolare, attraverso l'inserzione del comma 3-bis, nel testo dell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008) - di esentare da tali costi gli imprenditori agricoli, deve considerarsi espressione di discrezionalità, e non della necessità di "adeguarsi" al suddetto regolamento, dovendo, dunque, ritenersi tale opzione solo come espressione di un diverso orientamento politico- legislativo. Altrettanto è a dirsi, dunque, per l'ulteriore decisione - effettuata dall'art. 8, comma 14, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito con modificazioni dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, mediante l'inserzione di una seconda alinea del già citato comma 3-bis dell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008 - di applicare (sebbene a condizioni più restrittive) questo stesso 8 regime di esenzione anche agli esercenti di attività connesse a quelle di cui all'art. 2135 cod. civ. 6.1.3. Tale conclusione - come anticipato - trova, del resto, conferma in quanto ritenuto dalla stessa Corte di Giustizia dell'Unione Europea, nella sentenza 12 settembre 2019, pronunciata all'esito delle cause riunite C-199/18, C-200/18 e C-343/18. La vicenda processuale deve essere, qui, brevemente riassunta. Alcune imprese emiliano-romagnole, operanti negli ambiti dell'allevamento, della macellazione e della commercializzazione del pollame, impugnavano, innanzi al giudice amministrativo, la deliberazione della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna n. 1844 del 2011. Essa aveva stabilito di esentare dal pagamento delle tariffe, di cui al d.lgs. n. 194 del 2008, solo gli imprenditori agricoli, come definiti dall'art. 2135 cod. civ., e non pure gli esercenti attività di macellazione, sezionamento, lavorazione della selvaggina cacciata, produzione di latte, e immissione in commercio dei prodotti della pesca e dell'acquicoltura (ovvero, proprio quei soggetti ai quali, sebbene a condizioni più restrittive rispetto agli imprenditori agricoli, la - sopravvenuta, rispetto alla delibera impugnata - previsione normativa di cui all'art. 8, comma 14, del d.l. n. 158 del 2012 aveva esteso l'esenzione). Ritenendo illegittima tale delibera, le predette imprese si rivolgevano dapprima al TAR dell'Emilia-Romagna e poi, essendo state disattese le loro ragioni dal primo giudice, al Consiglio di Stato. Quest'ultimo (cfr. Cons. St., Sez. 3, sent. 27 ottobre 2020, n. 6548), pur rilevando che la sopravvenienza normativa di cui all'art. 8, comma 14, del d.l. n. 158 del 2012 dovesse valere "solo per il futuro", ricorreva allo strumento del rinvio pregiudiziale alla 9 CGUE, sul rilievo che detto ius superveniens non avesse fatto "venire meno l'opzione interpretativa in forza della quale, prima dell'entrata in vigore dello stesso", si dovessero già "considerare agricole - ove consentito dalla normativa sovranazionale - anche ulteriori attività «accessorie»" ad essa, occorrendo, in altri termini, stabilire se al d.l. n. 158 del 2012 dovesse "essere assegnata una valenza innovativa o interpretativa, riferibile anche alle vicende pregresse". Orbene, la Corte di Lussemburgo ha ritenuto che la risposta a tale interrogativo dovesse essere fornita "conformemente al tenore letterale dell'articolo 26 del regolamento n. 882/2004", a mente del quale "gli Stati membri garantiscono che, per predisporre il personale e le altre risorse necessarie per i controlli ufficiali, siano resi disponibili adeguati finanziamenti con ogni mezzo ritenuto appropriato, anche mediante imposizione fiscale generale o stabilendo diritti o tasse", soggiungendo, altresì, come tale articolo dovesse essere "letto alla luce del considerando 32 di tale regolamento, nel senso che gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale quanto alla messa a disposizione di adeguati finanziamenti per la predisposizione del personale e delle altre risorse necessarie per i controlli ufficiali" (così il § 34). Su tali basi, essa ha poi affermato che, in relazione alle attività diverse da quelle agricole "stricto sensu" intese (individuate in appositi allegati al regolamento), dalla "chiara formulazione dell'art. 27, comma 2" del regolamento si evince "da un lato, che gli Stati membri sono tenuti a riscuotere una tassa per coprire i costi sostenuti per le attività di cui ai suddetti allegati e, dall'altro, che il legislatore dell'Unione non ha espressamente identificato in tale paragrafo il soggetto tenuto al pagamento di tale tassa" (§ 37). Ne risulta, in questo modo, confermata, anche da parte della Corte di Lussemburgo, l'ampia discrezionalità della quale il legislatore nazionale ha sempre goduto in tale ambito, 10 nell'individuare il sistema di finanziamento di tali controlli, ed i soggetti esentati dal dovervi contribuire, e, così, l'infondatezza del motivo di ricorso qui scrutinato, che pretenderebbe di riconoscere efficacia retroattiva alla scelta di escludere gli imprenditori agricoli dal pagamento di quanto dovuto per lo svolgimento di detta attività, in ragione della supposta necessità di dare attuazione ad un (invece, inesistente) vincolo comunitario. 7. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. 8. In ragione del rigetto del ricorso, sussiste, a carico del ricorrente, l'obbligo di versare, se dovuto secondo un accertamento spettante all'amministrazione giudiziaria (Cass. Sez. Un., sent. 20 febbraio 2020, n. 4315, Rv. 657198-01), l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
PQM
La Corte rigetta il ricorso, condannando IO ZZ a rifondere, all'Agenzia di Tutela della Salute (ATS) della Val PA, le spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in C 2.800,00, più C 200,00 per esborsi, oltre spese forfetarie nella misura del 15% ed accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente, se dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari, in ipotesi, a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13. 11 Così deciso in Roma, all'esito di pubblica udienza della Sezione Terza Civile della Corte di Cassazione, svoltasi il 24 gennaio 2023.
- ricorrente -
contro AGENZIA DI TUTELA DELLA SALUTE (ATS) DELLA VAL PADANA, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via di Ripetta 142, presso lo studio dell'Avvocato Giuseppe Franco FERRARI, che la rappresenta e difende;
- controricorrente -
Ud. 24/1/2023 PU 2ez9) 1 Civile Sent. Sez. 3 Num. 8448 Anno 2023 Presidente: DE STEFANO FRANCO Relatore: GUIZZI STEFANO GIAIME Data pubblicazione: 24/03/2023 nonché contro AGENZIA DELLE ENTRATE E RISCOSSIONE, già Equitalia Servizi di Riscossione S.p.a., già Equitalia Nord S.p.a.; - intimata - avverso la sentenza n. 76/2020 del Tribunale di MANTOVA, pubblicata il 31/01/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/1/2023 dal consigliere Dott. Stefano Giaime GUIZZI;
udito il Sostituto Procuratore Generale della Repubblica, Dott. NA IA SOLDI, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli Avvocati Luca MORANI ed Ernesto PAPPONETTI, per delega degli Avvocati BERTOLETTI e FERRARI. FATTI DI CAUSA 1. IO ZZ ricorre, sulla base di un unico motivo, per la cassazione della sentenza n. 76/20, del 31 gennaio 2020, del Tribunale di Mantova, che - accogliendo il gravame esperito dall'Agenzia di Tutela della Salute (ATS) della Val PA (d'ora in poi "ATS Val PA"), avverso la sentenza n. 609/17, del 22 settembre 2017, del Giudice di Pace di Mantova - ha rigettato l'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. dallo stesso proposta contro una cartella di pagamento emessa, per l'importo di C 3.287,64, dalla società Equitalia Nord S.p.a. (oggi, Agenzia delle Entrate e Riscossione). 2. Riferisce, in punto di fatto, l'odierno ricorrente che, in relazione al mancato pagamento di prestazioni veterinarie di controllo, effettuate - tra il 2004 ed il 2012 - dalla ASL di Mantova (poi confluita, unitamente alla ASL Cremona, nell'ATS Val PA), la ridetta società Equitalia Nord emetteva, a suo carico, la cartella di pagamento di cui sopra, assumendo la debenza della somma di 2 C 3.287,64, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194. L'ZZ proponeva opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. dinanzi al Giudice di Pace di Mantova, contestando la debenza delle somme, per violazione della legge 4 giugno 2010, n. 96 (ovvero, la c.d. "legge comunitaria" per l'anno 2009) e del regolamento comunitario n. 882/2004/CE, del 29 aprile 2004. Assumeva, infatti, l'allora opponente che l'art. 48, comma 5, della suddetta legge n. 96 del 2010, nell'introdurre il comma 3-bis nell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008, in forza del quale gli imprenditori agricoli venivano esclusi dall'ambito applicativo di tale decreto legislativo, avrebbe dichiaratamente operato in applicazione del richiamato regolamento comunitario, sicché la disposta esclusione avrebbe avuto efficacia retroattiva, sin dall'anno di entrata in vigore del medesimo regolamento. Costituitasi in giudizio la sola ATS Val PA, contestando tale interpretazione, il giudice di prime cure - nella contumacia dell'agente per la riscossione - faceva propria la tesi dell'opponente, sul presupposto che l'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010 avrebbe operato un'interpretazione autentica del suddetto regolamento, sottraendo, con efficacia retroattiva, gli imprenditori agricoli, e dunque anche l'ZZ, alla "disciplina delle modalità di rifinanziamento dei controlli sanitari ufficiali in attuazione del regolamento (CE) n. 882/2004". Esperiva gravame VATS Val PA, sulla base di due motivi, lamentando, con il primo, l'errata applicazione della legge, evidenziando, con il secondo, come l'ZZ non avrebbe avuto, comunque, diritto all'esenzione, in quanto privo dei requisiti di cui all'art. 2135 cod. civ. Il giudice di appello, nella perdurante contumacia dell'agente per la riscossione, accoglieva il gravame con riguardo alle prestazioni eseguite in favore dell'ZZ antecedentemente al 10 luglio 2010 (recependo la tesi dell'appellante che escludeva l'efficacia retroattiva dell'indicato "ius superveniens", non trattandosi di una legge di interpretazione autentica del regolamento), dichiarandolo, invece, inammissibile per le prestazioni successive. 3. Avverso la sentenza del Tribunale mantovano ha proposto ricorso per cassazione l'ZZ, sulla base - come detto - di un unico motivo. 3.1. Esso denuncia - ex art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ. - violazione dell'art. 1, comma 3-bis, del d.lgs. 194 del 2008, dell'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010, e del regolamento comunitario n. 882/2004/CE. Insiste l'ZZ nel sostenere che la previsione normativa di cui all'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010, nell'esentare gli imprenditori agricoli dalla disciplina di cui al d.lgs. n. 194 del 2008, avrebbe natura "attuativa e retroattiva e/o applicativa d'interpretazione autentica" del regolamento n. 882/2004/CEE, essendo intervenuta "non innovando la disciplina in materia, bensì al solo fine di dare corretta applicazione al Regolamento di cui sopra" (peraltro, oggi abrogato). Richiama, a riscontro, la circolare del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociale del 17 aprile 2009, insistendo, pertanto, nel sottolineare come l'esenzione degli esercenti l'attività agricola da tutte le prestazioni obbligatorie di certificazione sanitaria avesse avuto efficacia retroattiva, e ciò "in considerazione della ratio legis di adeguare l'ordinamento interno a quello comunitario". 4. Ha resistito all'avversaria impugnazione, con controricorso, VATS Val PA, chiedendo che la stessa sia dichiarata inammissibile o, comunque, rigettata. 4 5. Entrambe le parti hanno depositato memoria, a norma dell'art. 378 cod. proc. civ. RAGIONI DELLA DECISIONE 6. Il ricorso va rigettato. 6.1. Il solo motivo di ricorso, infatti, non è fondato. 6.1.1. A tale esito conducono, accanto a considerazioni di ordine generale, taluni rilievi specificamente riferibili al contenuto del regolamento comunitario del Parlamento europeo e del Consiglio n. 882/2004/CE, del 29 aprile 2004, regolamento peraltro - come già sottolineato - ormai abrogato, ad opera del successivo regolamento n. 625/2017/CE, del 15 marzo 2017. Nella prospettazione del ricorrente, l'art. 48, comma 5, della legge 4 giugno 2010, n. 96 - nell'inserire il comma 3-bis nel testo dell'art. 1 del d.lgs. 19 novembre 2008, n. 194 (decreto legislativo, peraltro, anch'esso abrogato, ad opera del successivo d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 32) - avrebbe avuto natura "attuativa e retroattiva e/o applicativa d'interpretazione autentica" del suddetto regolamento n. 882/2004/CEE. Orbene, nell'esaminare tale questione, non sembra inutile osservare - a titolo di premessa - come più che di "attuazione" di un regolamento comunitario, dal momento che tale atto normativo ha efficacia diretta nell'ordinamento nazionale (art. 288, § 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea), sia corretto discutere di "adeguamento", ad esso, della normativa interna;
fermo, peraltro, restando che tale "adeguamento" presenta carattere "automatico", in caso di contrasto tra l'una e l'altro, in virtù della c.d. "non applicazione" della norma nazionale 5 contrastante con quella unionale (così, nella giurisprudenza di questa Corte, Cass. Sez. 1, sent. 22 aprile 1999, n. 3999, Rv. 525619-01; quanto alla giurisprudenza costituzionale, valga per tutti il rinvio a Corte cost., sent. 8 giugno 1984, n. 170). Sempre su un piano generale, dal momento che il ricorrente fa pure riferimento ad una pretesa natura "applicativa di interpretazione autentica" della norma suddetta, non pare inutile rammentare a quali condizioni la giurisprudenza costituzionale subordini l'ammissibilità di norme siffatte. Sul punto, deve osservarsi come la legge di interpretazione autentica non trovi espressa previsione nel vigente dettato costituzionale, al contrario di quanto accadeva nell'ordinamento prerepubblicano, nel quale era lo stesso Statuto albertino, all'art. 73, a stabilire - in ossequio all'antico brocardo "cuius est condere eius est interpretari" - che "L'interpretazione della legge in modo per tutti obbligatorio spetta esclusivamente al potere legislativo". Ciò nondimeno, la Corte delle leggi, sin dai suoi primi arresti, ebbe ad affermare che le leggi interpretative, "e come tali retroattive", sono costituzionalmente legittime, in quanto sono, tra l'altro, "comunemente ammess(e) da altri ordinamentO statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e Stato democratico"; peraltro, la circostanza di non essere espressamente previste nel testo costituzionale non ne costituisce una preclusione, ma, semmai, sta a significare la mancanza "di qualsiasi limitazione al riguardo" (Corte cost., sent. 2 luglio 1957, n. 118). Ciò detto, la Corte costituzionale ritiene, tuttavia, ammissibile tale tipo di intervento legislativo sempre nella prospettiva della preservazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento dei cittadini, da considerarsi come principi di "civiltà giuridica". Pertanto, l'intervento legislativo interpretativo risulta, per lo più, ammissibile nella misura in cui - sebbene destinato ad incidere sulle posizioni giuridiche soggettive dei singoli - sia tale 6 da garantire una compensazione ragionevole allo svantaggio arrecato, sicché è proprio la ragionevolezza della norma interpretativa la principale condizione legittimante siffatta modalità di intervento normativo. Significativa in tal senso, tra le altre, quella pronuncia in cui si afferma la necessità che "tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto" (così, Corte cost., sent. 20 giugno 2012, n. 166). Tanto premesso in termini generali, nel caso di specie, la pretesa di applicare retroattivamente la norma che esenta(va) gli imprenditori agricoli dalla remunerazione delle prestazioni veterinarie di controllo, dovrebbe giustificarsi, secondo il ricorrente, con la necessità di assicurarne l'interpretazione che si assume come (la sola) compatibile con il regolamento comunitario n. 882/2004/CE. 6.1.2. Tale tesi, però, non è fondata. Colgono, infatti, nel segno i rilievi svolti dalla controricorrente (e ancor più compiutamente sviluppati dalla stessa nella propria memoria illustrativa), anche perché, come si dirà, confortati dalla stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea. Osserva, infatti, correttamente VATS Val PA come la scelta di esentare gli imprenditori agricoli dai costi degli interventi di cui al regolamento 882/2004/CE (e, con essi, pure i soggetti ai medesimi equiparati, in forza di quanto stabilito da un ulteriore intervento legislativo di cui si dirà, sebbene con norma che subordinava la loro esenzione a delle condizioni restrittive, rispetto a quelle previste per gli esercenti l'attività di cui all'art. 2135 cod. civ.), si poneva fuori del perimetro d'intervento del 7 legislatore unionale, costituendo espressione, invece, di discrezionalità del legislatore nazionale. Rileva, invero, fondatamente ATS Val PA come il suddetto regolamento comunitario n. 882/2004/CE vincolasse gli Stati dell'Unione soltanto a disciplinare "controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali", sul presupposto che la "salute e il benessere degli animali sono fattori importanti che contribuiscono alla qualità e alla sicurezza degli alimenti" (così il considerando n. 5). In questa prospettiva, l'art. 27 prevedeva che i singoli Stati potessero "riscuotere tasse o diritti a copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali", senza nulla, invece, statuire quanto ad eventuali esenzioni in favore di imprenditori agricoli o categorie affini, sicché - quando il legislatore italiano ha introdotto, con il d.lgs. n. 194 del 2008, una disciplina organica sul finanziamento di tali controlli - si determinò, nella propria discrezionalità, a porre il costo degli stessi a carico, indifferenziatamente, "degli operatori dei settori interessati dai controlli" (art. 1, comma 3). Pertanto, anche la successiva scelta - operata con l'art. 48, comma 5, della legge n. 96 del 2010 (in particolare, attraverso l'inserzione del comma 3-bis, nel testo dell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008) - di esentare da tali costi gli imprenditori agricoli, deve considerarsi espressione di discrezionalità, e non della necessità di "adeguarsi" al suddetto regolamento, dovendo, dunque, ritenersi tale opzione solo come espressione di un diverso orientamento politico- legislativo. Altrettanto è a dirsi, dunque, per l'ulteriore decisione - effettuata dall'art. 8, comma 14, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito con modificazioni dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, mediante l'inserzione di una seconda alinea del già citato comma 3-bis dell'art. 1 del d.lgs. n. 194 del 2008 - di applicare (sebbene a condizioni più restrittive) questo stesso 8 regime di esenzione anche agli esercenti di attività connesse a quelle di cui all'art. 2135 cod. civ. 6.1.3. Tale conclusione - come anticipato - trova, del resto, conferma in quanto ritenuto dalla stessa Corte di Giustizia dell'Unione Europea, nella sentenza 12 settembre 2019, pronunciata all'esito delle cause riunite C-199/18, C-200/18 e C-343/18. La vicenda processuale deve essere, qui, brevemente riassunta. Alcune imprese emiliano-romagnole, operanti negli ambiti dell'allevamento, della macellazione e della commercializzazione del pollame, impugnavano, innanzi al giudice amministrativo, la deliberazione della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna n. 1844 del 2011. Essa aveva stabilito di esentare dal pagamento delle tariffe, di cui al d.lgs. n. 194 del 2008, solo gli imprenditori agricoli, come definiti dall'art. 2135 cod. civ., e non pure gli esercenti attività di macellazione, sezionamento, lavorazione della selvaggina cacciata, produzione di latte, e immissione in commercio dei prodotti della pesca e dell'acquicoltura (ovvero, proprio quei soggetti ai quali, sebbene a condizioni più restrittive rispetto agli imprenditori agricoli, la - sopravvenuta, rispetto alla delibera impugnata - previsione normativa di cui all'art. 8, comma 14, del d.l. n. 158 del 2012 aveva esteso l'esenzione). Ritenendo illegittima tale delibera, le predette imprese si rivolgevano dapprima al TAR dell'Emilia-Romagna e poi, essendo state disattese le loro ragioni dal primo giudice, al Consiglio di Stato. Quest'ultimo (cfr. Cons. St., Sez. 3, sent. 27 ottobre 2020, n. 6548), pur rilevando che la sopravvenienza normativa di cui all'art. 8, comma 14, del d.l. n. 158 del 2012 dovesse valere "solo per il futuro", ricorreva allo strumento del rinvio pregiudiziale alla 9 CGUE, sul rilievo che detto ius superveniens non avesse fatto "venire meno l'opzione interpretativa in forza della quale, prima dell'entrata in vigore dello stesso", si dovessero già "considerare agricole - ove consentito dalla normativa sovranazionale - anche ulteriori attività «accessorie»" ad essa, occorrendo, in altri termini, stabilire se al d.l. n. 158 del 2012 dovesse "essere assegnata una valenza innovativa o interpretativa, riferibile anche alle vicende pregresse". Orbene, la Corte di Lussemburgo ha ritenuto che la risposta a tale interrogativo dovesse essere fornita "conformemente al tenore letterale dell'articolo 26 del regolamento n. 882/2004", a mente del quale "gli Stati membri garantiscono che, per predisporre il personale e le altre risorse necessarie per i controlli ufficiali, siano resi disponibili adeguati finanziamenti con ogni mezzo ritenuto appropriato, anche mediante imposizione fiscale generale o stabilendo diritti o tasse", soggiungendo, altresì, come tale articolo dovesse essere "letto alla luce del considerando 32 di tale regolamento, nel senso che gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale quanto alla messa a disposizione di adeguati finanziamenti per la predisposizione del personale e delle altre risorse necessarie per i controlli ufficiali" (così il § 34). Su tali basi, essa ha poi affermato che, in relazione alle attività diverse da quelle agricole "stricto sensu" intese (individuate in appositi allegati al regolamento), dalla "chiara formulazione dell'art. 27, comma 2" del regolamento si evince "da un lato, che gli Stati membri sono tenuti a riscuotere una tassa per coprire i costi sostenuti per le attività di cui ai suddetti allegati e, dall'altro, che il legislatore dell'Unione non ha espressamente identificato in tale paragrafo il soggetto tenuto al pagamento di tale tassa" (§ 37). Ne risulta, in questo modo, confermata, anche da parte della Corte di Lussemburgo, l'ampia discrezionalità della quale il legislatore nazionale ha sempre goduto in tale ambito, 10 nell'individuare il sistema di finanziamento di tali controlli, ed i soggetti esentati dal dovervi contribuire, e, così, l'infondatezza del motivo di ricorso qui scrutinato, che pretenderebbe di riconoscere efficacia retroattiva alla scelta di escludere gli imprenditori agricoli dal pagamento di quanto dovuto per lo svolgimento di detta attività, in ragione della supposta necessità di dare attuazione ad un (invece, inesistente) vincolo comunitario. 7. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. 8. In ragione del rigetto del ricorso, sussiste, a carico del ricorrente, l'obbligo di versare, se dovuto secondo un accertamento spettante all'amministrazione giudiziaria (Cass. Sez. Un., sent. 20 febbraio 2020, n. 4315, Rv. 657198-01), l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
PQM
La Corte rigetta il ricorso, condannando IO ZZ a rifondere, all'Agenzia di Tutela della Salute (ATS) della Val PA, le spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in C 2.800,00, più C 200,00 per esborsi, oltre spese forfetarie nella misura del 15% ed accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente, se dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari, in ipotesi, a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 13. 11 Così deciso in Roma, all'esito di pubblica udienza della Sezione Terza Civile della Corte di Cassazione, svoltasi il 24 gennaio 2023.