Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Franco BILE Presidente Cam. Cons.
Dott. PE VIOLA Componente del 17.7.199
Dott. Bruno FOSCARINI Componente Reg. Gen.
Dott. Francesco MORELLI Componente n. 47453/98
Dott. Luciano DI NOTO Componente
Dott. Torquato GEMELLI Componente
Dott. Vincenzo COLARUSSO Componente
Dott. ON MORGIGNI Componente
Dott. Adalberto ALBAMONTE Componente
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sui ricorsi proposti dal Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Foggia nei procedimenti a carico di OL IA PO, OT ON, TU UI, PA MA, PI OV, CO AT NI, CO HE, MA TR, RC IA TI, LA PE, ER ED, NG TA, LE IA ON, OF PE;

avverso le sentenze del giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Foggia, datate 10 febbraio 1998, 14 febbraio 1998, 20 aprile 1998, ed 8 giugno 1998;
Visti gli atti, le sentenze impugnate ed i ricorsi;

Udita la relazione fatta dal Consigliere A. Albamonte;

Lette le richieste del Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale che ha concluso per il rigetto dei ricorsi. OSSERVA IN FATTO E IN DIRITTO
1 . A seguito di opposizione ai decreti penali di condanna emessi nei confronti di OL IA PO, OT ON, TU UI, PA MA, PI OV, CO AT NI, CO HE, MA TR, RC IA TI, LA PE, ER ED, NG TA, LE IA ON, OF PE, in distinti procedimenti, il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura Circ.le di Foggia, nella fase anteriore all'emissione del decreto di citazione a giudizio, pronunciava, con riguardo a ciascun procedimento, sentenza di non doversi procedere perché erano estinti per prescrizione i reati a loro ascritti, e cioè secondo il capo d'imputazione:
a) il reato di cui agli artt. 17 e 20 L. 2 febbraio 1974 n. 64 ("Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche"), in relazione all'art. 62 legge Regione Puglia 16 maggio 1985 n. 27, perché, senza dare il preavviso prescritto all'autorità competente, con allegazione del progetto, iniziava lavori di costruzione in muratura;

b) il reato di cui agli artt. 18 e 20 L. 2 febbraio 1974 n. 64, in relazione all'art. 62 legge Regione Puglia 16 maggio 1985 n. 27, perché, senza aver preventivamente depositato all'Ufficio del Genio Civile di Foggia il progetto redatto nel rispetto delle prescrizioni di legge, iniziava i lavori di cui sopra;

c) il reato di cui agli artt. 3 e 20 L. 2 febbraio 1974 n. 64, per aver eseguito la costruzione di cui sopra in difformità dalle norme tecniche sull'edilizia in zone sismiche, di cui al D.M. 24 gennaio 1986. Tutti i reati erano stati accertati in epoca prossima all'ultimazione della costruzione, nel periodo dicembre 1992 - marzo 1995, ed erano, perciò, estinti per prescrizione con riferimento a tale data.
Il Procuratore della Repubblica presso la suddetta Pretura ha proposto ricorso per cassazione, deducendo la violazione della legge penale. A suo avviso, richiamando pronunce della Corte di cassazione, i reati non potevano considerarsi ancora estinti. Perché "l'inadempimento degli obblighi (sanzionati penalmente) crea un crescente aggravamento della situazione di pericolo per l'incolumità pubblica e privata, che può cessare con l'effettuazione di quanto richiesto ... (Sicché) la persistenza dello stato subiettivo ed obiettivo antigiuridico, causato ... (dalla violazione delle relative norme), si protrae ... fino a quando intervenga una causa volontaria o autoritativa di cessazione ...".
I difensori di LA, ER, AI hanno presentato memoria a sostegno della correttezza giuridica delle sentenze impugnate;
il difensore del OF ha aggiunto che il proprio assistito, peraltro, non aveva neppure commesso il reato. La terza sezione penale, alla quale erano stati assegnati i ricorsi, con distinte ordinanze, tutte in data 5 marzo 1999, ne ha disposto la rimessione alle Sezioni Unite, rilevando un contrasto giurisprudenziale sulle seguenti questioni: 1) se, con riguardo al reato previsto dagli artt. 3 e 20 l.c., la permanenza abbia termine con la cessazione dei lavori di costruzione del manufatto, oppure con l'eliminazione della situazione di pericolo cagionata con la violazione delle norme antisismiche;

2) se, i reati di cui agli artt. 17, 18 e 20 l.c., abbiano natura istantanea o permanente;
permanenza (ove riconosciuta) che si protrarrebbe finché gli obblighi (denuncia ed avviso di inizio dei lavori) imposti dalle norme citate non vengano adempiuti. Il Primo Presidente Aggiunto, previa assegnazione dei ricorsi alle Sezioni Unite, ha fissato la presente udienza per la decisione. 2 . Prima di passare ad esaminare i termini del contrasto oggetto della rimessione, illustrando le tesi giurisprudenziali contrapposte, questo Collegio ritiene opportuno tracciare, in sintesi, i profili essenziali della normativa sismica, e soffermarsi, poi, sull'art. 3, e sulle prescrizioni degli artt. 17 e 18, proprio per una corretta interpretazione delle norme in discussione, onde individuarne esattamente la portata e quindi la condotta incriminata. E ciò si rende utile soprattutto riguardo agli artt. 17 e 18, non solo per la formulazione assai discutibile di tali ultime norme, ma perché esse vanno rilette alla luce della legge regionale, citata nella stessa imputazione.
Ora, venendo alla legge n. 64 del 1974, dopo il titolo I, recante norme di carattere programmatico (art. 1: obbligo di osservanza delle norme tecniche di carattere generale per le costruzioni sia pubbliche che private nelle zone sismiche, con modulazione della disciplina tecnica a seconda delle caratteristiche costruttive;

art. 2: tipologia degli interventi assoggettati alla preventiva autorizzazione dell'ufficio tecnico della Regione o dell'ufficio del genio civile secondo le rispettive competenze)-, segue il titolo II ("Norme per le costruzioni in zone sismiche"), il quale comprende il capo I ("Nuove costruzioni"), che si apre proprio con l'art. 3 ("Opere disciplinate e gradi di sismicità"). Ora, le norme del suddetto capo I definiscono gli obblighi da osservarsi nelle costruzioni a seconda dei gradi di sismicità delle zone rinviando ad una disciplina tecnica di dettaglio (per l'appunto, art. 3), il contenuto standard della disciplina tecnica (art. 4), differenziata a sua volta sulla base dei diversi sistemi costruttivi (artt. 5-8), le modalità di progettazione e di costruzione con riguardo ai diversi profili dell'azione sismica (art.9), i sistemi di verifica antisismica (artt. 10, 11). Riassumendo gli artt. 1 e 3 tipizzano le fonti della disciplina, rispettivamente, generale e specifica, alla quale è assoggettata l'attività costruttiva nelle zone sismiche;
disciplina specifica articolata secondo standard, sistemi costruttivi e caratteristiche di sismicità.
Dopo il capo II, che completa le tipologie degli interventi assoggettati alla disciplina dell'art. 3, il capo III si occupa della "vigilanza sulle costruzioni".
Nel capo III, gli artt. 17 e 18, -che vanno letti unitariamente come proposto dalla dottrina e dalla giurisprudenza più attenta-, postulano (o meglio -come si vedrà- postulavano) l'esercizio di un potere permissivo-preventivo e di controllo: il potere permissivo- preventivo viene esercitato sulla progettazione, per la verifica di conformità del progetto edilizio rispetto alla normativa antisismica, da parte dell'ufficio tecnico regionale o dell'ufficio del genio civile (a seconda che si tratti di edilizia privata o pubblica), il cui esito è rappresentato dal rilascio dell'autorizzazione; l'altro s'incentra nell'avviso di inizio dei lavori, e quindi riguarda la fase di esecuzione dei lavori. L'autorizzazione viene rilasciata (o meglio veniva rilasciata) a seguito di domanda presentata al competente genio civile dall'interessato, con gli allegati progettuali richiesti (secondo quanto prescrivono le norme citate); l'avviso di procedere ad attività costruttiva è diretto all'ufficio tecnico regionale ed al sindaco, destinatario, quest'ultimo, anche della comunicazione dell'avvenuto rilascio dell'autorizzazione da parte dell'ufficio tecnico regionale (art. 18, comma 3).
La violazione degli artt. 17 e 18 va ad incidere, così, sul procedimento di rilascio dell'autorizzazione, ed ha una ricaduta solo formale sul controllo della fase di esecuzione. Tale controllo, riferito al sindaco fin dalla legge sismica 21 luglio 1911 n. 842, risulta accomunato a quella più ampia attività di vigilanza sulle trasformazioni del territorio, demandata a tale organo dalla normativa urbanistica, a far tempo dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150 (art. 32, poi modificato dall'art. 4 L. 28 gennaio 1985 n. 47).

2.1. Ma, come si diceva, le norme degli artt. 17 e 18 richiedono una completa rivisitazione a seguito della legislazione regionale di settore, prevista dall'art. 20 L. 10 dicembre 1981 n. 741 ("Snellimento di procedure di cui alla legge 2 febbraio 1974 n. 64"). Con la suddetta norma, -improntata a quella deregulation diffusasi in materia di attività costruttive a partire dalla fine degli anni '70 con la legge 5 agosto 1978 n. 457 (art. 48), e, poi, con gli artt. 7 e 8 L. 25 marzo 1982 n. 94 (silenzio assenso in materia di autorizzazione e concessione edilizia), con l'art. 26 L. 28 febbraio 1985 n. 47 (liberalizzazione delle "opere interne"), con l'art. 4 del D.L. n. 398 del 1993 conv. nella L. 493 del 1993, mod. dall'art. 2, comma 60, della L. 23 dicembre 1996 n. 662 ("denuncia di inizio di attività"), per citare le tappe più significative-, il legislatore proponeva alle Regioni l'eliminazione dell'attività permissiva-preventiva, previa razionalizzazione delle modalità del controllo successivo. Cioè veniva eliminata l'autorizzazione prevista dall'art. 18 "per l'inizio dei lavori".
E la legge della Regione Puglia n. 27 del 1985, appunto, riformula, nell'art. 62, il testo degli artt. 17 e 18, cioè prevede che la denuncia dei lavori, da compilarsi secondo le modalità di cui all'art. 17, con le allegazioni progettuali prescritte nonché con l'asseverazione del progettista di conformità delle opere rispetto alla normativa sismica ed al progetto presentato per il rilascio della concessione edilizia, tenga luogo all'autorizzazione di cui agli artt. 2 e 18 L. n. 64 del 1974. Il genio civile competente, -dispone poi la norma-, una volta accertata la completezza della documentazione, entro trenta giorni dalla presentazione della denuncia, restituisce all'interessato un esemplare del progetto e degli allegati con l'attestazione dell'avvenuto deposito, dandone comunicazione al sindaco dove dovranno essere eseguiti i lavori, e rilasciata la concessione edilizia.
Anche le altre Regioni si sono date, in materia, una disciplina quasi simile sempre basata sulla denuncia dei lavori, (così Umbria (L. 14 maggio 1982 n.25), Sicilia (15 novembre 1982 n. 13), Basilicata (L. 29 novembre 1982 n. 40), Campania (L. 7 gennaio 1983 n. 9), Liguria (L. 21 gennaio 1983 n. 29), Emilia-Romagna (L. 19 giugno 1984 n. 35 e 14 aprile 1985 n. 40), Veneto (L. 16 agosto 1984 n. 42), Marche (L. 27 marzo 1987 n. 18, dopo aver optato prima per il silenzio assenso con L. 3 novembre 1984 n. 33), Friuli Venezia Giulia (L. 7 gennaio 1985 n. 3), Lazio (L. 5 gennaio 1985 n. 4), Piemonte (L. 12 marzo 1985 n. 19), Molise (L. 8 settembre 1986 n. 15, e poi L. 6 giugno 1996 n. 20), ZI
(L. 26 ottobre 1992 n. 93, e L. 17 dicembre 1996 n. 133), BR (L. 11 luglio 1994 n. 17).

2.2. Come si vede, in questa materia, -ma la constatazione potrebbe essere estesa ad altri settori normativi-, il legislatore prima statale, poi regionale, ha sostituito l'autorizzazione con la denuncia di inizio di attività. Si è verificata, come è stato osservato in dottrina, la metamorfosi del potere dell'amministrazione da permissivo-preventivo in comportamento successivo di verifica, con esercizio del potere interdittivo in caso di accertata difformità delle opere denunciate rispetto alla normativa tecnica.
E ciò per quei settori nei quali è stata riscontrata l'assenza in capo all'amministrazione di qualsiasi apprezzamento discrezionale, risultando l'attività del privato compiutamente disciplinata dalla normativa tecnica.
E l'evoluzione sistematica, a livello ordinamentale, di siffatta semplificazione si è avuta, in seguito, con l'art. 19 L. 7 agosto 1990 n. 241, modificato dall'art. 2 L. 24 dicembre 1993 n. 537;
regime, quello della denuncia di inizio di attività, esteso da tale norma a tutti i casi di autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla-osta, permesso od altro preventivo consenso, ad esclusione delle concessioni edilizie e delle autorizzazioni rilasciate a tutela del patrimonio storico-artistico ed archeologico, delle bellezze naturali e delle risorse ambientali, sempreché il rilascio "dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza .... valutazioni tecniche discrezionali ..." dell'amministrazione (art. 19 cit.). Mentre, come si è detto, con la legge n. 662 del 1996 la denuncia di inizio di attività è stata estesa alle opere edilizie c.d. minori.

2.3. Perciò, a seguito della normativa regionale della Puglia, citata nei capi d'imputazione sub "a" e "b" (artt. 17 e 18), le contestazioni fatte agli imputati devono essere meglio definite. Cioè le due norme, secondo una necessaria lettura coordinata imposta ormai dalla normativa regionale, concernono due momenti:
la denuncia dei lavori, l'avviso di inizio dei lavori. Alla denuncia segue l'atto-comportamento legittimante l'esecuzione dei lavori;
con l'avviso, invece, si attualizzano di questo gli effetti, passandosi così alla fase dell'esecuzione dei lavori. Ora, stando al capo d'imputazione, agli imputati è stata addebitata la violazione di entrambe le suddette prescrizioni. Come già è dato intendere, la denuncia di inizio dei lavori, essendo volta a provocare quell'atto-comportamento legittimante l'attività costruttiva, cioè a promuovere il relativo procedimento, non può che avvenire prima dell'inizio dei lavori. Una denuncia postuma non solo non è prevista dalla normativa vigente, ma non sortirebbe quell'effetto procedimentale, in vista del quale è prevista.
Parimenti, sempre all'inizio dei lavori è correlato l'avviso dell'interessato all'ufficio del genio civile ed al sindaco di dar corso ai lavori "legittimati", segnando esso l'inizio della fase esecutiva.

2.4. Va ancora notato, -prima di ultimare l'excursus della legge n. 64 del 1974-, come la disciplina in esame sia dotata di una organica strumentazione cautelare e sanzionatoria, in particolare diretta ad interdire l'attività costruttiva illecita, ed a ripristinare la sicurezza nelle zone sismiche.
Il titolo III, difatti, prevede la sospensione dei lavori con decreto motivato dell'ufficio tecnico regionale o del genio civile (art. 22), nonché, oltre alla sanzione penale di cui all'art.20, la sanzione amministrativa ad oggetto "specifico" (demolizione o conformazione delle opere alla normativa tecnica, secondo un'opzione squisitamente tecnica).
La sanzione ripristinatoria viene disposta con la sentenza o con il decreto di condanna (art. 23), ed in caso di estinzione del reato "per qualsiasi causa" (art. 25) con provvedimento "definitivo" del presidente della giunta regionale. E, qualora il responsabile non ottemperi all'ordine di ripristino entro il termine fissato, è stabilito che all'esecuzione proceda di ufficio l'autorità amministrativa competente (art. 24), anche quando tale ordine sia conseguente a condanna penale (art. 26). Come si può constatare, la costruzione realizzata in violazione della normativa sismica non è destinata alla conservazione, a prescindere dalla condanna penale.
3 . Chiariti i profili sistematici e normativi-tecnici, osserva questo Collegio che la soluzione della questione (ovvero delle questioni, perché attengono alla portata criminosa degli artt. 3 e 20, da un lato, e 17,18 e 20, dall'altro) oggetto del contrasto dipende, però, non solo dalla corretta interpretazione delle norme incriminatrici, ma, in pari modo, dalla nozione di reato permanente che si intenda adottare.
Difatti, a proposito del reato di cui agli artt. 3 e 20, tutte le pronunce sono d'accordo nel riconoscere la natura di reato permanente, ma il contrasto nasce quando si tratta, -ai fini del computo del termine prescrizionale-, di stabilire quando cessa detta permanenza. L'orientamento maggioritario sostiene che la permanenza si protragga fino alla cessazione dell'attività edificatoria, (per ultimazione dei lavori o per interruzione, poco importa se spontanea o coattiva cioè a seguito di ordinanza di sospensione dei lavori: per tutte, sez. 3, 12 ottobre 1995, Banckueht, Rv. 202942).
La tesi minoritaria ritiene, invece, che essa si protragga nel tempo fino a che la difformità della costruzione rispetto alla normativa non venga rimossa (per tutte: sez. 3, 21 febbraio 1997, p.m. in proc. Vairo, Rv. 207636). E ciò perché -si aggiunge - solo con la rimozione della difformità si pone termine all'offesa recata all'interesse tutelato, identificato nella pubblica e privata incolumità (sez. 3, 27 maggio 1998, Di Carlo ed altro, Rv. 211351).
Quanto agli artt. 17, 18 e 20, l'orientamento maggioritario attribuisce a detto illecito la natura di reato istantaneo (per tutte: sez. 3, 8 ottobre 1998, La Spina;
Id., 22 aprile 1998, p.m. in proc. Grieco), o tutt'al più di reato istantaneo ad effetti permanenti (sez. 3, 24 gennaio 1994, p.m. in proc. Agnes, Rv. 198008), carattere questo, però, che non influisce sulla sua consumazione istantanea.
La tesi minoritaria sostiene, di contro, che anche in queste ipotesi vada configurato un reato permanente (per tutte: sez. 3, 21 novembre 1998, Di TR, Rv. 209549). Perché la lesione dell'interesse tutelato, inerente alla vigilanza demandata all'autorità amministrativa a salvaguardia della incolumità pubblica, si protrae fino all'adempimento dell'obbligo imposto dalla legge antisismica (di presentare domanda e di dare avviso di inizio dei lavori).
Cioè i fautori della tesi minoritaria sostengono, in sostanza, che la permanenza dei reati in esame, di natura omissiva, venga a cessare soltanto con un "facere" del responsabile, cioè con la rimozione dell'opera contra legem, oppure con l'adempimento dell'obbligo, prima eluso.
Così sia nell'ipotesi dell'art. 3, sia in quelle degli artt. 17 e 18, si richiede all'agente un "controagire", ovvero di rimuovere la situazione antigiuridica provocata dal suo agire: affermazione questa che evoca la concezione c.d. bifasica del reato permanente. La nozione "bifasica", difatti, imposta la condotta del reato permanente su due tempi: il primo di aggressione dell'interesse tutelato, ed il secondo di rimozione di tale illiceità. Il giudizio di riprovevolezza, per la violazione della norma incriminatrice, concerne, perciò, entrambe le fasi della condotta. Come è noto, detta concezione "bifasica", al pari di quella "pluralista", è stata da tempo abbandonata in dottrina ed in giurisprudenza, essendo stata privilegiata la nozione unitaria del reato permanente (di recente: Cass. sez. un., 13 luglio 1998, Montanari;
Id., 28 aprile 1999, p.m. in proc. Palma ed altro). Cioè, secondo la dottrina più moderna e la giurisprudenza più aggiornata, confortata dalla Corte Costituzionale (sent. 26 novembre 1987 n. 520), il reato permanente trova caratterizzazione nel tipo di condotta e nella correlazione di questa con l'offesa all'interesse protetto;
cioè la durata dell'offesa è espressa da una contestuale duratura condotta colpevole dell'agente. Ma, sempre sulla base della precisa descrizione che fa di entrambe la norma.
Sicché anche riguardo ai reati omissivi, per riconoscere ad essi la natura permanente, e conseguentemente fissare il termine di cessazione, è necessario attentamente considerare la norma incriminatrice. Da questa deve risultare se, compiuta l'offesa nel momento della scadenza del termine, desumibile od indicato nella norma stessa, ne sia possibile configurare nel tempo la prosecuzione, essendo anche oltre quel termine operante il precetto di agire e rilevante penalmente la protrazione dell'omissione. In altri termini, deve persistere, malgrado la scadenza del termine, il dovere per il destinatario del precetto di assolvere l'obbligo.
E ciò sempre in base alla norma, perché non è dato rinvenire nell'ordinamento -come è stato osservato in dottrina- un dovere generico di rimuovere lo stato antigiuridico di "compressione" dell'interesse tutelato.
Ed ancora, avverte la dottrina, si deve fare attenzione a non confondere la permanenza con gli effetti permanenti del reato, e del pari con l'interesse del soggetto passivo (pubblico o privato) ad ottenere ancora ciò che avrebbe dovuto costituire oggetto dell'adempimento.
4 . Ora, alla luce dei suddetti principi, e tenendo presente la normativa oggetto delle contrapposte interpretazioni, va esaminato l'orientamento giurisprudenziale minoritario.
Iniziando dalla fattispecie di cui agli artt. 3 e 20,
dall'excursus normativo di cui sopra risulta come sia azzardato giuridicamente, e pericoloso per il principio di tipicità della fattispecie penale, estendere la permanenza fino alla rimozione della difformità delle opere rispetto al parametro normativo- tecnico.
La normativa del capo I del titolo I, della legge n. 64 del 1974, è tutta nel senso di collegare la violazione all'attività costruttiva -come risulta emblematicamente già dalle stesse intitolazioni "Norme per le costruzioni in zone sismiche" (tit. I) e "Nuove costruzioni" (capo I). Cioè, al pari di quanto previsto in materia di disciplina edilizia ed urbanistica, l'esecuzione dei lavori va ad identificare la condotta del soggetto, considerata dalla norma;
ed essa, solo nel suo svolgimento, risulta ulteriormente offensiva dell'interesse tutelato, sotteso alle regole che devono essere osservate nella realizzazione della costruzione.
La permanenza va riferita non già all'effetto del reato -come fa la tesi in discussione- ma alla "produzione dell'effetto". Dire, poi, che l'agente ha il dovere di rimuovere l'offesa arrecata, -dovere di cui non si trova traccia nella norma in esame-, comporta, come è stato pur sottolineato in una sentenza di questa Corte (sez. 3, 25 maggio 1994, Ravaioli), surrettiziamente estendere la sanzione penale all'inadempimento dell'ordine di demolizione, del giudice o della pubblica amministrazione, con il quale si ingiunge proprio di rimuovere la difformità. E ciò non solo non è consentito, ma introduce uno strumento di deterrenza di cui la normativa antisismica non ha bisogno. Dal momento che essa prevede -come si è visto- un rigido meccanismo repressivo "specifico" -ordine di demolizione,
dell'amministrazione in caso di estinzione dei reati "per qualsiasi causa", esecuzione di ufficio, addirittura con l'assistenza della forza pubblica (art. 24)-, volto al ripristino della legalità "sismica" del territorio.
Senza contare, infine, che volendo far protrarre il reato con la conservazione dell'opera difforme a legge, la responsabilità penale andrebbe a gravare non solo il costruttore-proprietario, ma tutti i successivi aventi causa, a qualsiasi titolo. Verrebbe a trasferirsi come una specie di "onere reale", essendo tutti gli aventi causa assoggettabili alla potestà punitiva;
e ciò finché qualcuno non si decida a rimuovere la difformità.
5 . Passando ai reati di cui agli artt. 17, 18 e 20, anche in queste ipotesi non si può che richiamare il testo normativo, così come riformulato dalle leggi regionali che meglio fanno intendere la sua portata precettiva.
Già il testo degli artt. 17 e 18, ed attualmente l'art. 62 della legge della Regione Puglia -come le norme similari di tutte le altre leggi regionali- riferiscono il termine di presentazione della denuncia e dell'avviso a "prima dell'inizio dei lavori", per le ragioni già esposte.
Ora, non si vede come si possa sotto il profilo interpretativo, -a meno che non si voglia forzare il precetto della norma, violando però in questo caso il principio di legalità (art. 25, comma 2, Cost.)-, ritenere che la trasgressione si protragga indefinitamente nel tempo, finché l'agente non si decida a presentare la denuncia o l'avviso, a lavori già iniziati. Sotto il profilo procedimentale il suddetto adempimento postumo è del tutto privo di effetto propulsivo, e perciò non potrebbe mai servire a formare il silenzio-comportamento dell'amministrazione, operante solo con l'inizio dell'attività.
Quanto, poi, all'avviso di inizio dei lavori, che costituisce comunicazione all'amministrazione del passaggio alla fase di esecuzione, l'adempimento postumo, che porrebbe termine alla permanenza del reato -come sostiene la tesi giurisprudenziale minoritaria-, oltre a non essere contemplato dalla norma, appare addirittura inconferente, in quanto il potere di vigilanza va esercitato dall'amministrazione sui lavori in corso sul territorio a prescindere dalla notizia che ne dà l'interessato (artt. 21 ss. L. n. 64 del 1974). In materia edilizia, ad esempio, la legge non prevede neppure l'avviso di inizio dei lavori, senza che per questo si sia mai dubitato dell'efficacia degli strumenti di vigilanza messi a disposizione del sindaco (art. 4 L. n. 47 del 1985). Discorso differente è quello sulla volontà dei funzionari ed amministratori pubblici di svolgere siffatta vigilanza, e quindi di adottare misure interdittive e repressive in caso di violazioni.
Ma, per sopperire a tale inerzia non è consentito al giudice dilatare la portata della norma, in termini giuridicamente e soprattutto costituzionalmente non corretti, potendo ad essa porre rimedio con gli strumenti di deterrenza esistenti nell'ordinamento, quali, fra gli altri, quelli penali posti a presidio della legalità dell'azione della pubblica amministrazione.
7 . In conclusione, ritiene questo Collegio di dover affermare che:
1) il reato previsto dagli artt. 3 e 20 l.c. ha sì natura permanente, ma tale permanenza ha termine con la cessazione dei lavori di costruzione del manufatto;

2) i reati di cui agli artt. 17, 18 e 20 l.c. (omissione della presentazione della denuncia dei lavori, e dell'avviso di inizio dei lavori) hanno, invece, natura istantanea.
Pertanto, previa riunione, i ricorsi vanno rigettati.

P.Q.M.

Previa riunione, rigetta i ricorsi.
Così deciso in Camera di consiglio il 14 luglio 1999.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 23 LUGLIO 1999.