CASS
Sentenza 29 ottobre 2025
Sentenza 29 ottobre 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 29/10/2025, n. 28651 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 28651 |
| Data del deposito : | 29 ottobre 2025 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 28962-2019 proposto da: FORMEZ PA - CENTRO SERVIZI ASSISTENZA STUDI E FORMAZIONE PER L'AMMODERNAMENTO DELLE P.A., in persona del Commissario Straordinario pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrente principale - contro MM RL, rappresentato e difeso dagli avvocati IZ UN, ER ME;
- controricorrente -
ricorrente incidentale - nonché contro FORMEZ PA - CENTRO SERVIZI ASSISTENZA STUDI E FORMAZIONE PER L'AMMODERNAMENTO DELLE P.A.; Oggetto Indennizzo per risoluzione anticipata incarico R.G.N. 28962/2019 Cron. Rep. Ud. 24/09/2025 PU Civile Sent. Sez. L Num. 28651 Anno 2025 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: PONTERIO CARLA Data pubblicazione: 29/10/2025 2 - ricorrente principale - controricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 1372/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 07/06/2019 R.G.N. 2692/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/09/2025 dalla Consigliera CARLA PONTERIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. EL TA che ha concluso per l'accoglimento dei primi due motivi del ricorso principale, assorbiti gli altri e assorbimento del ricorso incidentale;
udito l'avvocato GIANLUIGI DIODATO;
udito l'avvocato ER ME. Fatti di causa 1. La Corte d’appello di Roma ha accolto in parte l’appello principale di AR FL (presidente del FO PA) e quello incidentale del FO PA e, in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha condannato FO al pagamento della somma di euro 394.500,50, oltre accessori di legge, a titolo di indennizzo per la risoluzione anticipata dell’incarico. 2. La Corte territoriale ha premesso che il 24.6.2014 era stato emanato il decreto-legge n. 90 del 2014 che all’art. 20, intitolato “Associazione FO PA”, stabiliva: «Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione propone all'assemblea dell'Associazione FO PA, di cui al decreto legislativo 25 gennaio 2010, n. 6, lo scioglimento dell'Associazione stessa e la nomina di un Commissario straordinario. A far data dalla nomina del Commissario straordinario decadono gli organi dell'Associazione FO PA in carica, fatta eccezione per l'assemblea e il collegio dei revisori. Il Commissario assicura 3 la continuità nella gestione delle attività dell'Associazione e la prosecuzione dei progetti in corso. Entro il 31 ottobre 2014 il Commissario propone al suddetto Ministro un piano delle politiche di sviluppo delle amministrazioni dello Stato e degli enti territoriali, che salvaguardi i livelli occupazionali del personale in servizio e gli equilibri finanziari dell'Associazione e individui eventuali nuove forme per il perseguimento delle suddette politiche. Il piano è presentato dal Ministro medesimo all'assemblea ai fini delle determinazioni conseguenti». La Corte territoriale ha dato atto che il 10.7.2014, in esecuzione di detta previsione, su proposta del Ministro per la pubblica istruzione, l’assemblea del FO PA ha deliberato la nomina del commissario straordinario e che il 15.7.2014, a seguito della accettazione dell’incarico da parte del commissario, gli organi in carica sono decaduti;
tra questi anche il presidente FL. 3. La sentenza d’appello ha richiamato la clausola, inserita nella iniziale lettera-contratto dell’1.7.2005 tra FO e AR FL e ripetuta nelle successive proroghe e lettere di incarico in virtù della quale «in caso di risoluzione anticipata dell’incarico per cause non dipendenti dalla Sua volontà Le sarà riconosciuto un importo, a titolo di indennizzo, pari a due annualità di costo complessivo. Con la sola esclusione da tale computo del premio di risultato. Tale importo, per Sua espressa accettazione, è comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». Ha esposto che, su ricorso di AR FL, era stato emesso un decreto ingiuntivo per l’importo di euro 789,001 a titolo di indennizzo per la risoluzione anticipata dell’incarico; il Tribunale di Roma aveva accolto l’opposizione del FO e 4 revocato il decreto ingiuntivo sul rilievo della natura vincolante e imperativa della decadenza degli organi associativi, prevista per legge, decadenza non derogabile dalla volontà negoziale;
per l’effetto aveva escluso l’applicabilità della la clausola contrattuale, riprodotta nella lettera di incarico del 2009, relativa alla risoluzione anticipata dell’incarico per causa non dipendente dalla volontà del presidente. In difformità dal primo giudice, la Corte di merito ha ritenuto integrati entrambi i presupposti richiesti per l’operare della clausola indennitaria, vale a dire cessazione anticipata dell’incarico e sua riconducibilità a causa non dipendente dalla volontà del presidente, sia pure necessitata dalla procedura sopra descritta. 4. Ai fini della quantificazione dell’indennizzo, la Corte di merito ha considerato applicabile, per analogia, il disposto dell’art. 1, commi 465 e 466 della legge 296/2006 (finanziaria 2007) con limitazione dell’indennizzo ad una annualità di costo complessivo. 5. Avverso la sentenza FO PA ha proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi. AR FL ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale con quattro motivi. FO PA ha depositato controricorso al ricorso incidentale. È stata depositata una prima memoria nell’interesse del ricorrente incidentale. La causa, inizialmente fissata in adunanza camerale, è stata rinviata per la trattazione in pubblica udienza. Il P.G. ha depositato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento dei primi due motivi del ricorso principale. È stata depositata memoria, ai sensi dell’art. 378 c.p.c., nell’interesse del ricorrente incidentale. 5 Ragioni della decisione Ricorso Principale 1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., violazione o falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1364, 1366, 1369, 1382 c.c. e dell’art. 20 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114 del 2014. La parte ricorrente sostiene, in premessa, che la cessazione degli organi del FO, diversi dall’assemblea e dal collegio dei revisori, costituisce conseguenza diretta e automatica dell’art. 20 cit., integrando una decadenza ex lege;
che l’uso dell’indicativo presente “decadono” esclude ogni spazio per libere determinazioni volontaristiche dell’ente; che la decadenza della Presidenza dell’ente costituisce un effetto automatico, testualmente e inderogabilmente imposto dalla citata disposizione di fonte primaria, senza alcun residuo margine decisionale in capo all’assemblea. Sul presupposto della natura pubblica del FO, quale associazione in house della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, censura l’interpretazione data dalla Corte d’appello alla clausola di cui all’art. 8 del contratto individuale. Sottolinea che la risoluzione anticipata prevista da tale clausola deve considerarsi riferita alle sole ipotesi di cessazione unilaterale del vincolo contrattuale per comportamenti non accidentali né normativamente e inderogabilmente imposti (come invece statuito dall’art. 20 del citato decreto legge che ha introdotto una decadenza ex lege), bensì volontari o quantomeno colpevoli, costituenti veri e propri inadempimenti delle obbligazioni nascenti dal rapporto di lavoro, con conseguente riconducibilità della citata previsione 6 contrattuale allo schema della clausola penale di cui all’art. 1382 c.c. 2. Con il secondo motivo è dedotto, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, rappresentato dalla cessazione dell'incarico presidenziale come non realmente imputabile alla volontà assembleare. La parte ricorrente assume che la rimozione dall'incarico è avvenuta in attuazione del vincolo rappresentato dall'articolo 20 del decreto-legge n. 90 del 2014, secondo un meccanismo normativo idoneo ad escludere la volontà e la colpevolezza dell'inadempimento del FO, atteggiandosi piuttosto quale causa di esclusione della responsabilità contrattuale, ai sensi degli articoli 1218 e 1256 c.c. 3. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 6, decreto-legge n. 78/2010, degli artt. 2120 e 2364 c.c., dell’art. 1 e ss. D.P.R. 917/1986, dell’art. 1 e ss. del D.P.R. 633/1972, dell’art. 1 e ss. d.lgs. 103/1996, per non avere la Corte d'appello argomentato sugli effetti, ai fini del quantum dell’indennizzo, della decurtazione del compenso di parte controricorrente nella misura del 10% a decorrere dal 2012, in applicazione dell’art. 6 cit., e per non avere argomentato in relazione alla voce di costo IVA (nonostante la chiusura della relativa partita) e al trattamento di fine mandato - TFM (la cui debenza deve risultare da atto scritto avente data certa anteriore all’instaurazione del rapporto). 4. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 23 bis e 23 ter, decreto-legge 201/2011, convertito dalla legge 214/2011, per avere la Corte 7 d'appello escluso l'applicabilità all’emolumento richiesto del tetto massimo, previsto dalle citate disposizioni in tema di c.d. Spending Review, pari allo stipendio del primo presidente della Corte Suprema di Cassazione. 5. Con il quinto motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 1384 c.c. per la mancata riduzione equitativa dell’importo della penale, anche in ragione della sproporzione dell'importo richiesto rispetto al quasi totale adempimento delle prestazioni datoriali (la cessazione del rapporto risale al 15.7.2014 e l’ultimo mandato, iniziato il 27.2.2009, sarebbe scaduto il 19.3.2015, quindi la cessazione del rapporto è avvenuta con un anticipo di soli 8 mesi rispetto alla scadenza prevista) e all'effettivo interesse dell’odierno ricorrente incidentale alla prosecuzione del rapporto fino alla naturale scadenza. 6. Il primo motivo del ricorso principale pone la questione di interpretazione dell’art. 20 del decreto-legge n. 90/2014 e della clausola contrattuale. Più esattamente, poiché non è in contestazione che la decadenza dell’organo presidenziale si sia legittimamente verificata all’esito della procedura descritta dal decreto-legge, l’interpretazione dell’art. 20 rileva al fine di stabilire se e quali effetti la decadenza prevista dalla citata disposizione possa produrre sulla lettura della clausola contrattuale;
cioè se quest’ultima possa o debba intendersi come implicitamente eccettuativa dell’indennizzo per la risoluzione anticipata in ipotesi di decadenza dall’incarico prevista per legge. Deve premettersi che, con più pronunce (v. per tutte Cass. n. 30939 del 2023 in motivazione), questa Corte ha affermato la natura giuridica di associazione di diritto privato del FO, 8 secondo l’espressa qualificazione normativa di cui al d.lgs. n. 6 del 2010, per cui risultano non pertinenti gli argomenti spesi nel motivo di ricorso e facenti leva sulle implicazioni che la natura pubblica dell’ente produrrebbe sull’interpretazione dell’art. 20 cit. e sul contenuto e sugli effetti della clausola negoziale. Inoltre, è appena il caso di ricordare che, in base ai principi enunciati da questa Corte, l’interpretazione degli atti negoziali si sostanzia in un accertamento di fatto (v. Cass. n. 9070 del 2013; n. 12360 del 2014), riservato all'esclusiva competenza del giudice del merito (v. Cass. n. 22318 del 2023; n. 17067 del 2007; Cass. n. 11756 del 2006); in tal caso il sindacato di legittimità, essendo limitato alla mera verifica del rispetto dei canoni ermeneutici, esige la specifica indicazione del modo con cui si sarebbe realizzata la violazione delle regole interpretative o l’insanabile contraddittorietà del ragionamento del giudice di merito (quest’ultima rilevante, però, solo come violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.). Ne discende che le censure veicolate col ricorso in cassazione non possono esaurirsi nel prospettare un’interpretazione alternativa, fondata sulla valorizzazione di alcune espressioni piuttosto che di altre, ma devono rappresentare elementi idonei a far ritenere erronea la lettura data dal giudice del merito, cui l'attività di interpretazione dell'atto è riservata (v. Cass. n. 18214 del 2024; n. 15471 del 2017; n. 27136 del 2017; n. 18375 del 2006). La Corte d’appello ha correttamente eseguito un’interpretazione integrata dell’art. 20 e della clausola contrattuale che aveva il seguente tenore: «in caso di risoluzione anticipata dell’incarico per cause non dipendenti dalla Sua volontà Le sarà riconosciuto un importo, a titolo di indennizzo, pari a due annualità di costo complessivo. Con la sola esclusione da tale computo del premio di risultato. Tale 9 importo, per Sua espressa accettazione, è comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». La sentenza impugnata (v. p. 7) ha evidenziato che la clausola attributiva dell’indennizzo in caso di risoluzione anticipata «risulta ampia ed estesa a tutte le ipotesi non dipendenti dalla volontà del titolare dell’incarico, con la conseguenza che l’esclusione della sua operatività risulta […] limitata all’ipotesi di dimissioni o casi assimilabili». Ha aggiunto che la fattispecie risolutoria in concreto realizzata è ricollegabile «ad un procedimento articolato in più fasi, rappresentate dalla legge, dalla proposta del ministro e dalla volontà dell’assemblea di attuazione di tale proposta» e che è pertanto «ravvisabile una volontà negoziale dell’ente di risoluzione del rapporto con il presidente in carica, per quanto vincolata dalla proposta del ministro e procedimentalizzata» (v., ancora, pag. 7 della sentenza impugnata). Ha quindi escluso che nella clausola contrattuale potesse leggersi una limitazione implicita della sua operatività anche nei casi di risoluzione anticipata dell’incarico per effetto, non della soppressione dell’ente disposta per legge (come, ad esempio, avvenuto ad opera dell’art. 18 -Soppressione delle sezioni staccate di Tribunale amministrativo regionale e del Magistrato delle acque, Tavolo permanente per l'innovazione e l'Agenda digitale italiana- e dell’art. 19 -Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione- del decreto-legge 90/2014), bensì di una decadenza degli organi in carica realizzatasi all’esito di una procedura sorretta dalla volontà negoziale manifestata da un soggetto avente natura privatistica. 10 L’interpretazione data dai giudici di appello risulta plausibile e coerente col tenore testuale della clausola letta alla luce anche del disposto normativo di cui all’art. 20 e rispettosa dei canoni ermeneutici di cui al c.c.: dunque, quella propugnata dal ricorrente principale è una semplice interpretazione alternativa, non necessitata né dalle implicazioni derivanti del citato art. 20 né dallo specifico contenuto della clausola negoziale. Ciò, a maggior ragione, se si tiene conto della esplicita qualificazione dell’indennizzo come «comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile», logicamente compatibile con qualsiasi forma di risoluzione anticipata non imputabile al presidente del FO. Da quanto detto discende l’infondatezza del primo motivo di ricorso. 7. Il secondo motivo di ricorso è inammissibile perché non denuncia l’omesso esame di un fatto storico determinato e decisivo, come necessario al fine di far valere il vizio di cui all’art. 360 n. 5 c.p.c. (v. Cass., Sez. U., sentenze n. 8053 e n. 8054 del 2014), ma pone la questione giuridica, già oggetto del primo motivo e specificamente affrontata dalla sentenza d’appello, concernente l’interpretazione dell’art. 20 cit. che erroneamente in ricorso si sostiene essere tale da “imporre” la rimozione dall’incarico di presidente. 8. Il terzo motivo di ricorso è inammissibile sotto più profili: anzitutto, lo è per difetto di specificità, in quanto denuncia una “motivazione gravemente lacunosa e comunque contraria a diritto” (ricorso, p. 35, secondo cpv.) senza neanche confrontarsi con la motivazione che nella sentenza d’appello esiste e affronta la questione del quantum debeatur, nei suoi vari aspetti, secondo un adeguato percorso logico-giuridico. 11 In particolare, i giudici di appello hanno puntualizzato: che il conteggio è stato predisposto dall’odierno ricorrente incidentale proprio in base alla documentazione proveniente dal FO e che correttamente è stato utilizzato come base di calcolo il compenso quantificato nella lettera contratto (“due annualità di costo complessivo con la sola esclusione…del premio di risultato”) da valere come determinazione anticipata dell’ammontare del danno (“comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile”), come tale insensibile alla riduzione di cui all’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010; che l’attività dell’appellante era assolutamente prevalente e che, pertanto, risultano infondate le contestazioni sul trattamento di fine mandato;
che parimenti infondati erano i rilievi del FO su VA e percentuale di contribuzione obbligatoria «in quanto la chiusura da parte dell’appellante dopo la cessazione del rapporto della partita VA implica la necessità di regolarizzazione fiscale del rapporto con l’amministrazione finanziaria, ma non incide sulla natura di voce facente parte del costo complessivo degli oneri fiscali e contributivi sostenuti dall’ente in costanza di rapporto» (sentenza, p. 8 § 13). Le censure sulla quantificazione del compenso senza la decurtazione del 10% introdotta dal decreto-legge 78/2010 sottendono un’interpretazione meramente contrappositiva della clausola contrattuale, avendo quest’ultima fatto riferimento in via parametrica al “costo complessivo” per due annualità. Il motivo è inammissibile anche perché, nella parte in cui denuncia una violazione di legge, non individua le affermazioni della sentenza contrarie a norme di diritto, ma si limita a richiamare le “deduzioni” svolte in primo grado e in appello. In proposito, questa Corte ha anche recentemente ribadito (v. Cass., Sez. U., n. 23745 del 2020) che, in tema 12 di ricorso per cassazione, l'onere di specificità dei motivi, sancito dall'art. 366, comma 1, n. 4), c.p.c., impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all'art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., a pena d'inammissibilità della censura, di indicare le norme di legge di cui lamenta la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare al fine di dimostrarne l’erroneità. 9. Il quarto motivo di ricorso è infondato L’art. 23-bis del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito dalla legge 214 del 2011 prevede per le «società direttamente o indirettamente controllate da amministrazioni dello Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni» che sia determinato «il limite dei compensi massimi al quale i consigli di amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre pubbliche amministrazioni». Come rilevato in via assorbente dai giudici di appello, la disposizione richiamata fa riferimento ad un tetto massimo per i “compensi” e il “trattamento economico annuo”, mentre nel caso in esame si discute di una voce diversa, cioè di un “indennizzo” per la «risoluzione anticipata dell’incarico […] comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». Né a conclusioni diverse può 13 condurre il fatto che detto indennizzo fosse quantificato in base al costo annuo, cioè al complessivo trattamento retributivo annuo spettante al presidente, trattandosi di un mero riferimento parametrico che non incide sulla natura risarcitoria dell’importo riconosciuto. 10. Parimenti infondato è il quinto motivo di ricorso. Come statuito da questa Corte, le clausole penali svolgono la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall'inadempimento o dal ritardo nell'adempimento colpevole dell’altra parte. Difatti, connotato essenziale della clausola penale è la sua connessione con l'inadempimento colpevole di una delle parti e, pertanto, essa non è configurabile allorché la relativa pattuizione sia collegata all'avverarsi di un fatto fortuito o, comunque, non imputabile all'obbligato, costituendo, in tale ultima ipotesi, una condizione o clausola atipica che può essere introdotta dall'autonomia contrattuale delle parti, ma che resta inidonea a produrre gli effetti specifici stabiliti dal legislatore per la clausola penale (Cass. n. 13956 del 2019). Nel caso in oggetto non si fa questione di un inadempimento, tantomeno colpevole, addebitale al FO che, al contrario, si è conformato ad una previsione legale. Da ciò discende la non pertinenza del richiamo all’istituto della clausola penale. Ricorso incidentale 11. Con il primo motivo del ricorso incidentale è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 14 delle preleggi per avere la Corte applicato in via analogica i commi 465 e 466 dell’art. 1, L. 296/2006, sebbene quest'ultima avesse introdotto una normativa, in tema di Spending Review, eccezionale e derogatoria rispetto all'ordinaria disciplina 14 codicistica in punto di libera determinabilità dei compensi ad opera degli organi societari, come tale non suscettibile di interpretazione analogica. 12. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi per mancanza dei presupposti legittimanti l’interpretazione analogica anche per insussistenza del vuoto normativo. 13. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi e dell’art. 1, commi 465 e 466 della L. 296/2006, per mancanza dei presupposti legittimanti l'interpretazione analogica ovvero per inesistenza, nel caso di specie, del caso simile o materia analoga alle società partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze. 14. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi e dell’art. 1, commi 465 e 466 della legge 296/2006, per mancanza dei presupposti legittimanti l'interpretazione analogica ovvero inesistenza, nel caso di specie, del caso simile o materia analoga in relazione ai benefici economici da corrispondere nell'ipotesi di ordinaria cessazione dell'attività. 15. I motivi di ricorso incidentale, che possono essere esaminati congiuntamente per la loro stretta connessione e parziale sovrapponibilità, sono fondati. La legge n. 296 del 2006, all’art. 1, comma 465, dispone: «Il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, emana un atto di indirizzo volto, ove necessario, al contenimento del numero dei componenti dei consigli di amministrazione delle società non 15 quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate, al fine di rendere la composizione dei predetti consigli coerente con l'oggetto sociale delle società». Il successivo comma 466 prevede: « A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, per il conferimento di nuovi incarichi, nelle società' di cui al comma 465, i compensi degli amministratori investiti di particolari cariche, ai sensi dell'articolo 2389, terzo comma, del codice civile, non possono superare l'importo di 500.000 euro annui, a cui potrà essere aggiunta una quota variabile, non superiore al 50 per cento della retribuzione fissa, che verrà corrisposta al raggiungimento di obiettivi annuali, oggettivi e specifici. Tali importi saranno rivalutati annualmente con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, in relazione al tasso di inflazione programmato. Per comprovate ed effettive esigenze il Ministro dell’economia e delle finanze può concedere autorizzazioni in deroga. Nella regolamentazione del rapporto di amministrazione, le società non potranno inserire clausole contrattuali che, al momento della cessazione dell'incarico, prevedano per i soggetti di cui sopra benefici economici superiori ad una annualità di indennità». I due commi appena riportati fanno esclusivo riferimento ai “componenti dei consigli di amministrazione delle società non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate” e ai “compensi degli amministratori investiti di particolari cariche, ai sensi dell'articolo 2389, terzo comma, del codice civile”. La Corte d’appello, pur riconoscendo che FO PA non è una società partecipata dal Ministero dell'economia e delle finanze bensì una associazione riconosciuta dotata di personalità 16 giuridica di diritto privato, ha tuttavia proceduto ad una applicazione analogica della disciplina dettata dalla legge n. 296/2006, art. 1, commi 465 e 466 (anteriore alla lettera di incarico del 2009), in ragione della “portata generale (della stessa) perché finalizzata al contenimento della spese pubblica” e delle “caratteristiche in senso lato pubblicistiche dell’ente appellato” (sentenza, p. 10, primo cpv.). La decisione dei giudici di appello si pone in contrasto con gli artt. 12 e 14 delle preleggi, oltre che con le disposizioni della legge finanziaria del 2007. Infatti, questa Suprema Corte ha statuito, con indirizzo costante, che il ricorso all’analogia è consentito dall'art. 12 delle preleggi solo quando manchi nell'ordinamento una specifica norma regolante la concreta fattispecie e si renda, quindi, necessario porre rimedio ad un vuoto normativo altrimenti incolmabile in sede giudiziaria (Cass. n. 9852 del 2002; n. 2656 del 2015). Si è ulteriormente precisato che l'art. 12 delle preleggi contiene tutti i criteri ermeneutici della legge, e in particolare sia il criterio dell'interpretazione estensiva sia quello dell'interpretazione analogica (analogia legis), che permette l'utilizzo di norme che disciplinano materie analoghe, ossia istituti diversi aventi solo qualche punto in comune con il caso da decidere. L'art. 14 delle stesse preleggi non detta alcun criterio di esegesi legislativa ma si limita a stabilire che le leggi penali e quelle che fanno eccezione ad altre leggi non si applicano (in via d'interpretazione analogica) oltre i casi ed i tempi in esse considerati (Cass. n. 4373 del 1989). In particolare, si è puntualizzato che le norme che derogano al regime ordinario sono di stretta interpretazione e, pertanto, 17 insuscettibili di interpretazione analogica, ex art. 14 delle preleggi, o estensiva, in quanto quest'ultima (cioè l’interpretazione estensiva), benché in astratto non preclusa per le norme derogatorie o eccezionali, deve ritenersi comunque circoscritta alle ipotesi in cui il plus di significato, che si intenda attribuire alla norma interpretata, non riduca la portata della norma costituente la regola con l'introduzione di nuove eccezioni (in tal senso v. Cass. n. 4657 del 2018). Nel caso in esame, la Corte d’appello ha fatto ricorso all’analogia sebbene non sussistesse un vuoto normativo (che deve escludersi in ragione della disciplina codicistica in materia di libera determinazione dei compensi degli amministratori e in generale delle prestazioni di lavoro autonomo e del chiaro contenuto della clausola contrattuale) ed ha applicato in via analogica alla fattispecie oggetto di causa (concernente un’associazione di natura privatistica ed il suo rapporto col presidente) una disciplina, quella dettata dal citato art. 1, commi 465 e 466, che ha natura evidentemente eccezionale e derogatoria, ed è, quindi, di stretta interpretazione, in quanto introduce un tetto massimo ai compensi da corrispondere agli amministratori investiti di particolari cariche presso determinate società, quelle non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate, nonché ai benefici accordabili al momento di cessazione dell'incarico. In tal modo, la decisione d’appello ha esteso il trattamento derogatorio previsto dall’art. 1, commi 465 e 466 oltre i casi ivi contemplati, ed esattamente a fattispecie soggettivamente (associazione e non società partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze) e oggettivamente (indennizzo, 18 non già compenso) non affine né comparabile, così ponendosi in contrasto con i limiti segnati dall’art. 14 delle preleggi. Argomenti di segno contrario non possono ricavarsi dalla sentenza della Corte cost. n. 124 del 2017, più volte invocata dal FO, che ha affermato la legittimità costituzionale delle disposizioni che hanno man mano allargato il tetto retributivo, dapprima riferito alle amministrazioni statali (L. n. 244 del 2007), anche alle pubbliche amministrazioni non statali, alle autorità amministrative indipendenti e alle società partecipate in via diretta o indiretta dalle amministrazioni pubbliche, atteso che l’estensione è avvenuta per effetto di esplicite previsioni di legge, laddove ne caso in esame si pretende di operare un allargamento per via analogica. 16. Per le ragioni esposte, in accoglimento del ricorso incidentale, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla medesima Corte d’appello, in diversa composizione, che provvederà anche alla regolazione delle spese del giudizio di legittimità. 17. Il rigetto del ricorso principale costituisce presupposto processuale per il raddoppio del contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. S.U. n. 4315 del 2020) a carico del solo ricorrente principale.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso incidentale, rigetta il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata in relazione al ricorso accolto e rinvia alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13, co.
1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del 19 ricorrente principale dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto. Così deciso nella pubblica udienza del 24 settembre 2025 La Consigliera est. Il Presidente RL ER IO NA
- ricorrente principale - contro MM RL, rappresentato e difeso dagli avvocati IZ UN, ER ME;
- controricorrente -
ricorrente incidentale - nonché contro FORMEZ PA - CENTRO SERVIZI ASSISTENZA STUDI E FORMAZIONE PER L'AMMODERNAMENTO DELLE P.A.; Oggetto Indennizzo per risoluzione anticipata incarico R.G.N. 28962/2019 Cron. Rep. Ud. 24/09/2025 PU Civile Sent. Sez. L Num. 28651 Anno 2025 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: PONTERIO CARLA Data pubblicazione: 29/10/2025 2 - ricorrente principale - controricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 1372/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 07/06/2019 R.G.N. 2692/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/09/2025 dalla Consigliera CARLA PONTERIO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. EL TA che ha concluso per l'accoglimento dei primi due motivi del ricorso principale, assorbiti gli altri e assorbimento del ricorso incidentale;
udito l'avvocato GIANLUIGI DIODATO;
udito l'avvocato ER ME. Fatti di causa 1. La Corte d’appello di Roma ha accolto in parte l’appello principale di AR FL (presidente del FO PA) e quello incidentale del FO PA e, in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha condannato FO al pagamento della somma di euro 394.500,50, oltre accessori di legge, a titolo di indennizzo per la risoluzione anticipata dell’incarico. 2. La Corte territoriale ha premesso che il 24.6.2014 era stato emanato il decreto-legge n. 90 del 2014 che all’art. 20, intitolato “Associazione FO PA”, stabiliva: «Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione propone all'assemblea dell'Associazione FO PA, di cui al decreto legislativo 25 gennaio 2010, n. 6, lo scioglimento dell'Associazione stessa e la nomina di un Commissario straordinario. A far data dalla nomina del Commissario straordinario decadono gli organi dell'Associazione FO PA in carica, fatta eccezione per l'assemblea e il collegio dei revisori. Il Commissario assicura 3 la continuità nella gestione delle attività dell'Associazione e la prosecuzione dei progetti in corso. Entro il 31 ottobre 2014 il Commissario propone al suddetto Ministro un piano delle politiche di sviluppo delle amministrazioni dello Stato e degli enti territoriali, che salvaguardi i livelli occupazionali del personale in servizio e gli equilibri finanziari dell'Associazione e individui eventuali nuove forme per il perseguimento delle suddette politiche. Il piano è presentato dal Ministro medesimo all'assemblea ai fini delle determinazioni conseguenti». La Corte territoriale ha dato atto che il 10.7.2014, in esecuzione di detta previsione, su proposta del Ministro per la pubblica istruzione, l’assemblea del FO PA ha deliberato la nomina del commissario straordinario e che il 15.7.2014, a seguito della accettazione dell’incarico da parte del commissario, gli organi in carica sono decaduti;
tra questi anche il presidente FL. 3. La sentenza d’appello ha richiamato la clausola, inserita nella iniziale lettera-contratto dell’1.7.2005 tra FO e AR FL e ripetuta nelle successive proroghe e lettere di incarico in virtù della quale «in caso di risoluzione anticipata dell’incarico per cause non dipendenti dalla Sua volontà Le sarà riconosciuto un importo, a titolo di indennizzo, pari a due annualità di costo complessivo. Con la sola esclusione da tale computo del premio di risultato. Tale importo, per Sua espressa accettazione, è comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». Ha esposto che, su ricorso di AR FL, era stato emesso un decreto ingiuntivo per l’importo di euro 789,001 a titolo di indennizzo per la risoluzione anticipata dell’incarico; il Tribunale di Roma aveva accolto l’opposizione del FO e 4 revocato il decreto ingiuntivo sul rilievo della natura vincolante e imperativa della decadenza degli organi associativi, prevista per legge, decadenza non derogabile dalla volontà negoziale;
per l’effetto aveva escluso l’applicabilità della la clausola contrattuale, riprodotta nella lettera di incarico del 2009, relativa alla risoluzione anticipata dell’incarico per causa non dipendente dalla volontà del presidente. In difformità dal primo giudice, la Corte di merito ha ritenuto integrati entrambi i presupposti richiesti per l’operare della clausola indennitaria, vale a dire cessazione anticipata dell’incarico e sua riconducibilità a causa non dipendente dalla volontà del presidente, sia pure necessitata dalla procedura sopra descritta. 4. Ai fini della quantificazione dell’indennizzo, la Corte di merito ha considerato applicabile, per analogia, il disposto dell’art. 1, commi 465 e 466 della legge 296/2006 (finanziaria 2007) con limitazione dell’indennizzo ad una annualità di costo complessivo. 5. Avverso la sentenza FO PA ha proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi. AR FL ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale con quattro motivi. FO PA ha depositato controricorso al ricorso incidentale. È stata depositata una prima memoria nell’interesse del ricorrente incidentale. La causa, inizialmente fissata in adunanza camerale, è stata rinviata per la trattazione in pubblica udienza. Il P.G. ha depositato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento dei primi due motivi del ricorso principale. È stata depositata memoria, ai sensi dell’art. 378 c.p.c., nell’interesse del ricorrente incidentale. 5 Ragioni della decisione Ricorso Principale 1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., violazione o falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1364, 1366, 1369, 1382 c.c. e dell’art. 20 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114 del 2014. La parte ricorrente sostiene, in premessa, che la cessazione degli organi del FO, diversi dall’assemblea e dal collegio dei revisori, costituisce conseguenza diretta e automatica dell’art. 20 cit., integrando una decadenza ex lege;
che l’uso dell’indicativo presente “decadono” esclude ogni spazio per libere determinazioni volontaristiche dell’ente; che la decadenza della Presidenza dell’ente costituisce un effetto automatico, testualmente e inderogabilmente imposto dalla citata disposizione di fonte primaria, senza alcun residuo margine decisionale in capo all’assemblea. Sul presupposto della natura pubblica del FO, quale associazione in house della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, censura l’interpretazione data dalla Corte d’appello alla clausola di cui all’art. 8 del contratto individuale. Sottolinea che la risoluzione anticipata prevista da tale clausola deve considerarsi riferita alle sole ipotesi di cessazione unilaterale del vincolo contrattuale per comportamenti non accidentali né normativamente e inderogabilmente imposti (come invece statuito dall’art. 20 del citato decreto legge che ha introdotto una decadenza ex lege), bensì volontari o quantomeno colpevoli, costituenti veri e propri inadempimenti delle obbligazioni nascenti dal rapporto di lavoro, con conseguente riconducibilità della citata previsione 6 contrattuale allo schema della clausola penale di cui all’art. 1382 c.c. 2. Con il secondo motivo è dedotto, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, rappresentato dalla cessazione dell'incarico presidenziale come non realmente imputabile alla volontà assembleare. La parte ricorrente assume che la rimozione dall'incarico è avvenuta in attuazione del vincolo rappresentato dall'articolo 20 del decreto-legge n. 90 del 2014, secondo un meccanismo normativo idoneo ad escludere la volontà e la colpevolezza dell'inadempimento del FO, atteggiandosi piuttosto quale causa di esclusione della responsabilità contrattuale, ai sensi degli articoli 1218 e 1256 c.c. 3. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 6, decreto-legge n. 78/2010, degli artt. 2120 e 2364 c.c., dell’art. 1 e ss. D.P.R. 917/1986, dell’art. 1 e ss. del D.P.R. 633/1972, dell’art. 1 e ss. d.lgs. 103/1996, per non avere la Corte d'appello argomentato sugli effetti, ai fini del quantum dell’indennizzo, della decurtazione del compenso di parte controricorrente nella misura del 10% a decorrere dal 2012, in applicazione dell’art. 6 cit., e per non avere argomentato in relazione alla voce di costo IVA (nonostante la chiusura della relativa partita) e al trattamento di fine mandato - TFM (la cui debenza deve risultare da atto scritto avente data certa anteriore all’instaurazione del rapporto). 4. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 23 bis e 23 ter, decreto-legge 201/2011, convertito dalla legge 214/2011, per avere la Corte 7 d'appello escluso l'applicabilità all’emolumento richiesto del tetto massimo, previsto dalle citate disposizioni in tema di c.d. Spending Review, pari allo stipendio del primo presidente della Corte Suprema di Cassazione. 5. Con il quinto motivo di ricorso è dedotta, in via subordinata e ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 1384 c.c. per la mancata riduzione equitativa dell’importo della penale, anche in ragione della sproporzione dell'importo richiesto rispetto al quasi totale adempimento delle prestazioni datoriali (la cessazione del rapporto risale al 15.7.2014 e l’ultimo mandato, iniziato il 27.2.2009, sarebbe scaduto il 19.3.2015, quindi la cessazione del rapporto è avvenuta con un anticipo di soli 8 mesi rispetto alla scadenza prevista) e all'effettivo interesse dell’odierno ricorrente incidentale alla prosecuzione del rapporto fino alla naturale scadenza. 6. Il primo motivo del ricorso principale pone la questione di interpretazione dell’art. 20 del decreto-legge n. 90/2014 e della clausola contrattuale. Più esattamente, poiché non è in contestazione che la decadenza dell’organo presidenziale si sia legittimamente verificata all’esito della procedura descritta dal decreto-legge, l’interpretazione dell’art. 20 rileva al fine di stabilire se e quali effetti la decadenza prevista dalla citata disposizione possa produrre sulla lettura della clausola contrattuale;
cioè se quest’ultima possa o debba intendersi come implicitamente eccettuativa dell’indennizzo per la risoluzione anticipata in ipotesi di decadenza dall’incarico prevista per legge. Deve premettersi che, con più pronunce (v. per tutte Cass. n. 30939 del 2023 in motivazione), questa Corte ha affermato la natura giuridica di associazione di diritto privato del FO, 8 secondo l’espressa qualificazione normativa di cui al d.lgs. n. 6 del 2010, per cui risultano non pertinenti gli argomenti spesi nel motivo di ricorso e facenti leva sulle implicazioni che la natura pubblica dell’ente produrrebbe sull’interpretazione dell’art. 20 cit. e sul contenuto e sugli effetti della clausola negoziale. Inoltre, è appena il caso di ricordare che, in base ai principi enunciati da questa Corte, l’interpretazione degli atti negoziali si sostanzia in un accertamento di fatto (v. Cass. n. 9070 del 2013; n. 12360 del 2014), riservato all'esclusiva competenza del giudice del merito (v. Cass. n. 22318 del 2023; n. 17067 del 2007; Cass. n. 11756 del 2006); in tal caso il sindacato di legittimità, essendo limitato alla mera verifica del rispetto dei canoni ermeneutici, esige la specifica indicazione del modo con cui si sarebbe realizzata la violazione delle regole interpretative o l’insanabile contraddittorietà del ragionamento del giudice di merito (quest’ultima rilevante, però, solo come violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.). Ne discende che le censure veicolate col ricorso in cassazione non possono esaurirsi nel prospettare un’interpretazione alternativa, fondata sulla valorizzazione di alcune espressioni piuttosto che di altre, ma devono rappresentare elementi idonei a far ritenere erronea la lettura data dal giudice del merito, cui l'attività di interpretazione dell'atto è riservata (v. Cass. n. 18214 del 2024; n. 15471 del 2017; n. 27136 del 2017; n. 18375 del 2006). La Corte d’appello ha correttamente eseguito un’interpretazione integrata dell’art. 20 e della clausola contrattuale che aveva il seguente tenore: «in caso di risoluzione anticipata dell’incarico per cause non dipendenti dalla Sua volontà Le sarà riconosciuto un importo, a titolo di indennizzo, pari a due annualità di costo complessivo. Con la sola esclusione da tale computo del premio di risultato. Tale 9 importo, per Sua espressa accettazione, è comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». La sentenza impugnata (v. p. 7) ha evidenziato che la clausola attributiva dell’indennizzo in caso di risoluzione anticipata «risulta ampia ed estesa a tutte le ipotesi non dipendenti dalla volontà del titolare dell’incarico, con la conseguenza che l’esclusione della sua operatività risulta […] limitata all’ipotesi di dimissioni o casi assimilabili». Ha aggiunto che la fattispecie risolutoria in concreto realizzata è ricollegabile «ad un procedimento articolato in più fasi, rappresentate dalla legge, dalla proposta del ministro e dalla volontà dell’assemblea di attuazione di tale proposta» e che è pertanto «ravvisabile una volontà negoziale dell’ente di risoluzione del rapporto con il presidente in carica, per quanto vincolata dalla proposta del ministro e procedimentalizzata» (v., ancora, pag. 7 della sentenza impugnata). Ha quindi escluso che nella clausola contrattuale potesse leggersi una limitazione implicita della sua operatività anche nei casi di risoluzione anticipata dell’incarico per effetto, non della soppressione dell’ente disposta per legge (come, ad esempio, avvenuto ad opera dell’art. 18 -Soppressione delle sezioni staccate di Tribunale amministrativo regionale e del Magistrato delle acque, Tavolo permanente per l'innovazione e l'Agenda digitale italiana- e dell’art. 19 -Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione- del decreto-legge 90/2014), bensì di una decadenza degli organi in carica realizzatasi all’esito di una procedura sorretta dalla volontà negoziale manifestata da un soggetto avente natura privatistica. 10 L’interpretazione data dai giudici di appello risulta plausibile e coerente col tenore testuale della clausola letta alla luce anche del disposto normativo di cui all’art. 20 e rispettosa dei canoni ermeneutici di cui al c.c.: dunque, quella propugnata dal ricorrente principale è una semplice interpretazione alternativa, non necessitata né dalle implicazioni derivanti del citato art. 20 né dallo specifico contenuto della clausola negoziale. Ciò, a maggior ragione, se si tiene conto della esplicita qualificazione dell’indennizzo come «comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile», logicamente compatibile con qualsiasi forma di risoluzione anticipata non imputabile al presidente del FO. Da quanto detto discende l’infondatezza del primo motivo di ricorso. 7. Il secondo motivo di ricorso è inammissibile perché non denuncia l’omesso esame di un fatto storico determinato e decisivo, come necessario al fine di far valere il vizio di cui all’art. 360 n. 5 c.p.c. (v. Cass., Sez. U., sentenze n. 8053 e n. 8054 del 2014), ma pone la questione giuridica, già oggetto del primo motivo e specificamente affrontata dalla sentenza d’appello, concernente l’interpretazione dell’art. 20 cit. che erroneamente in ricorso si sostiene essere tale da “imporre” la rimozione dall’incarico di presidente. 8. Il terzo motivo di ricorso è inammissibile sotto più profili: anzitutto, lo è per difetto di specificità, in quanto denuncia una “motivazione gravemente lacunosa e comunque contraria a diritto” (ricorso, p. 35, secondo cpv.) senza neanche confrontarsi con la motivazione che nella sentenza d’appello esiste e affronta la questione del quantum debeatur, nei suoi vari aspetti, secondo un adeguato percorso logico-giuridico. 11 In particolare, i giudici di appello hanno puntualizzato: che il conteggio è stato predisposto dall’odierno ricorrente incidentale proprio in base alla documentazione proveniente dal FO e che correttamente è stato utilizzato come base di calcolo il compenso quantificato nella lettera contratto (“due annualità di costo complessivo con la sola esclusione…del premio di risultato”) da valere come determinazione anticipata dell’ammontare del danno (“comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile”), come tale insensibile alla riduzione di cui all’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010; che l’attività dell’appellante era assolutamente prevalente e che, pertanto, risultano infondate le contestazioni sul trattamento di fine mandato;
che parimenti infondati erano i rilievi del FO su VA e percentuale di contribuzione obbligatoria «in quanto la chiusura da parte dell’appellante dopo la cessazione del rapporto della partita VA implica la necessità di regolarizzazione fiscale del rapporto con l’amministrazione finanziaria, ma non incide sulla natura di voce facente parte del costo complessivo degli oneri fiscali e contributivi sostenuti dall’ente in costanza di rapporto» (sentenza, p. 8 § 13). Le censure sulla quantificazione del compenso senza la decurtazione del 10% introdotta dal decreto-legge 78/2010 sottendono un’interpretazione meramente contrappositiva della clausola contrattuale, avendo quest’ultima fatto riferimento in via parametrica al “costo complessivo” per due annualità. Il motivo è inammissibile anche perché, nella parte in cui denuncia una violazione di legge, non individua le affermazioni della sentenza contrarie a norme di diritto, ma si limita a richiamare le “deduzioni” svolte in primo grado e in appello. In proposito, questa Corte ha anche recentemente ribadito (v. Cass., Sez. U., n. 23745 del 2020) che, in tema 12 di ricorso per cassazione, l'onere di specificità dei motivi, sancito dall'art. 366, comma 1, n. 4), c.p.c., impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all'art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., a pena d'inammissibilità della censura, di indicare le norme di legge di cui lamenta la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare al fine di dimostrarne l’erroneità. 9. Il quarto motivo di ricorso è infondato L’art. 23-bis del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito dalla legge 214 del 2011 prevede per le «società direttamente o indirettamente controllate da amministrazioni dello Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni» che sia determinato «il limite dei compensi massimi al quale i consigli di amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre pubbliche amministrazioni». Come rilevato in via assorbente dai giudici di appello, la disposizione richiamata fa riferimento ad un tetto massimo per i “compensi” e il “trattamento economico annuo”, mentre nel caso in esame si discute di una voce diversa, cioè di un “indennizzo” per la «risoluzione anticipata dell’incarico […] comprensivo del risarcimento del danno a qualunque titolo previsto dal codice civile». Né a conclusioni diverse può 13 condurre il fatto che detto indennizzo fosse quantificato in base al costo annuo, cioè al complessivo trattamento retributivo annuo spettante al presidente, trattandosi di un mero riferimento parametrico che non incide sulla natura risarcitoria dell’importo riconosciuto. 10. Parimenti infondato è il quinto motivo di ricorso. Come statuito da questa Corte, le clausole penali svolgono la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall'inadempimento o dal ritardo nell'adempimento colpevole dell’altra parte. Difatti, connotato essenziale della clausola penale è la sua connessione con l'inadempimento colpevole di una delle parti e, pertanto, essa non è configurabile allorché la relativa pattuizione sia collegata all'avverarsi di un fatto fortuito o, comunque, non imputabile all'obbligato, costituendo, in tale ultima ipotesi, una condizione o clausola atipica che può essere introdotta dall'autonomia contrattuale delle parti, ma che resta inidonea a produrre gli effetti specifici stabiliti dal legislatore per la clausola penale (Cass. n. 13956 del 2019). Nel caso in oggetto non si fa questione di un inadempimento, tantomeno colpevole, addebitale al FO che, al contrario, si è conformato ad una previsione legale. Da ciò discende la non pertinenza del richiamo all’istituto della clausola penale. Ricorso incidentale 11. Con il primo motivo del ricorso incidentale è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 14 delle preleggi per avere la Corte applicato in via analogica i commi 465 e 466 dell’art. 1, L. 296/2006, sebbene quest'ultima avesse introdotto una normativa, in tema di Spending Review, eccezionale e derogatoria rispetto all'ordinaria disciplina 14 codicistica in punto di libera determinabilità dei compensi ad opera degli organi societari, come tale non suscettibile di interpretazione analogica. 12. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi per mancanza dei presupposti legittimanti l’interpretazione analogica anche per insussistenza del vuoto normativo. 13. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi e dell’art. 1, commi 465 e 466 della L. 296/2006, per mancanza dei presupposti legittimanti l'interpretazione analogica ovvero per inesistenza, nel caso di specie, del caso simile o materia analoga alle società partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze. 14. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi e dell’art. 1, commi 465 e 466 della legge 296/2006, per mancanza dei presupposti legittimanti l'interpretazione analogica ovvero inesistenza, nel caso di specie, del caso simile o materia analoga in relazione ai benefici economici da corrispondere nell'ipotesi di ordinaria cessazione dell'attività. 15. I motivi di ricorso incidentale, che possono essere esaminati congiuntamente per la loro stretta connessione e parziale sovrapponibilità, sono fondati. La legge n. 296 del 2006, all’art. 1, comma 465, dispone: «Il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, emana un atto di indirizzo volto, ove necessario, al contenimento del numero dei componenti dei consigli di amministrazione delle società non 15 quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate, al fine di rendere la composizione dei predetti consigli coerente con l'oggetto sociale delle società». Il successivo comma 466 prevede: « A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, per il conferimento di nuovi incarichi, nelle società' di cui al comma 465, i compensi degli amministratori investiti di particolari cariche, ai sensi dell'articolo 2389, terzo comma, del codice civile, non possono superare l'importo di 500.000 euro annui, a cui potrà essere aggiunta una quota variabile, non superiore al 50 per cento della retribuzione fissa, che verrà corrisposta al raggiungimento di obiettivi annuali, oggettivi e specifici. Tali importi saranno rivalutati annualmente con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, in relazione al tasso di inflazione programmato. Per comprovate ed effettive esigenze il Ministro dell’economia e delle finanze può concedere autorizzazioni in deroga. Nella regolamentazione del rapporto di amministrazione, le società non potranno inserire clausole contrattuali che, al momento della cessazione dell'incarico, prevedano per i soggetti di cui sopra benefici economici superiori ad una annualità di indennità». I due commi appena riportati fanno esclusivo riferimento ai “componenti dei consigli di amministrazione delle società non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate” e ai “compensi degli amministratori investiti di particolari cariche, ai sensi dell'articolo 2389, terzo comma, del codice civile”. La Corte d’appello, pur riconoscendo che FO PA non è una società partecipata dal Ministero dell'economia e delle finanze bensì una associazione riconosciuta dotata di personalità 16 giuridica di diritto privato, ha tuttavia proceduto ad una applicazione analogica della disciplina dettata dalla legge n. 296/2006, art. 1, commi 465 e 466 (anteriore alla lettera di incarico del 2009), in ragione della “portata generale (della stessa) perché finalizzata al contenimento della spese pubblica” e delle “caratteristiche in senso lato pubblicistiche dell’ente appellato” (sentenza, p. 10, primo cpv.). La decisione dei giudici di appello si pone in contrasto con gli artt. 12 e 14 delle preleggi, oltre che con le disposizioni della legge finanziaria del 2007. Infatti, questa Suprema Corte ha statuito, con indirizzo costante, che il ricorso all’analogia è consentito dall'art. 12 delle preleggi solo quando manchi nell'ordinamento una specifica norma regolante la concreta fattispecie e si renda, quindi, necessario porre rimedio ad un vuoto normativo altrimenti incolmabile in sede giudiziaria (Cass. n. 9852 del 2002; n. 2656 del 2015). Si è ulteriormente precisato che l'art. 12 delle preleggi contiene tutti i criteri ermeneutici della legge, e in particolare sia il criterio dell'interpretazione estensiva sia quello dell'interpretazione analogica (analogia legis), che permette l'utilizzo di norme che disciplinano materie analoghe, ossia istituti diversi aventi solo qualche punto in comune con il caso da decidere. L'art. 14 delle stesse preleggi non detta alcun criterio di esegesi legislativa ma si limita a stabilire che le leggi penali e quelle che fanno eccezione ad altre leggi non si applicano (in via d'interpretazione analogica) oltre i casi ed i tempi in esse considerati (Cass. n. 4373 del 1989). In particolare, si è puntualizzato che le norme che derogano al regime ordinario sono di stretta interpretazione e, pertanto, 17 insuscettibili di interpretazione analogica, ex art. 14 delle preleggi, o estensiva, in quanto quest'ultima (cioè l’interpretazione estensiva), benché in astratto non preclusa per le norme derogatorie o eccezionali, deve ritenersi comunque circoscritta alle ipotesi in cui il plus di significato, che si intenda attribuire alla norma interpretata, non riduca la portata della norma costituente la regola con l'introduzione di nuove eccezioni (in tal senso v. Cass. n. 4657 del 2018). Nel caso in esame, la Corte d’appello ha fatto ricorso all’analogia sebbene non sussistesse un vuoto normativo (che deve escludersi in ragione della disciplina codicistica in materia di libera determinazione dei compensi degli amministratori e in generale delle prestazioni di lavoro autonomo e del chiaro contenuto della clausola contrattuale) ed ha applicato in via analogica alla fattispecie oggetto di causa (concernente un’associazione di natura privatistica ed il suo rapporto col presidente) una disciplina, quella dettata dal citato art. 1, commi 465 e 466, che ha natura evidentemente eccezionale e derogatoria, ed è, quindi, di stretta interpretazione, in quanto introduce un tetto massimo ai compensi da corrispondere agli amministratori investiti di particolari cariche presso determinate società, quelle non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate, nonché ai benefici accordabili al momento di cessazione dell'incarico. In tal modo, la decisione d’appello ha esteso il trattamento derogatorio previsto dall’art. 1, commi 465 e 466 oltre i casi ivi contemplati, ed esattamente a fattispecie soggettivamente (associazione e non società partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze) e oggettivamente (indennizzo, 18 non già compenso) non affine né comparabile, così ponendosi in contrasto con i limiti segnati dall’art. 14 delle preleggi. Argomenti di segno contrario non possono ricavarsi dalla sentenza della Corte cost. n. 124 del 2017, più volte invocata dal FO, che ha affermato la legittimità costituzionale delle disposizioni che hanno man mano allargato il tetto retributivo, dapprima riferito alle amministrazioni statali (L. n. 244 del 2007), anche alle pubbliche amministrazioni non statali, alle autorità amministrative indipendenti e alle società partecipate in via diretta o indiretta dalle amministrazioni pubbliche, atteso che l’estensione è avvenuta per effetto di esplicite previsioni di legge, laddove ne caso in esame si pretende di operare un allargamento per via analogica. 16. Per le ragioni esposte, in accoglimento del ricorso incidentale, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla medesima Corte d’appello, in diversa composizione, che provvederà anche alla regolazione delle spese del giudizio di legittimità. 17. Il rigetto del ricorso principale costituisce presupposto processuale per il raddoppio del contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. S.U. n. 4315 del 2020) a carico del solo ricorrente principale.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso incidentale, rigetta il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata in relazione al ricorso accolto e rinvia alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13, co.
1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del 19 ricorrente principale dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto. Così deciso nella pubblica udienza del 24 settembre 2025 La Consigliera est. Il Presidente RL ER IO NA