REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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CORTE D'APPELLO DI L'AQUILA
Sezione Civile
La Corte, riunita in camera di consiglio nelle persone dei seguenti magistrati:
Dr. Barbara del Bono Presidente
Dr. Mariangela Fuina Consigliere
Dr. Domenico Canosa Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile in II grado iscritta al N° 207 del Ruolo generale dell'anno 2019, promossa da:

in persona del suo amministratore e legale Controparte_1 rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine dell'atto di appello, dall'avv. Giovanni Manieri, elettivamente domiciliato in L'Aquila, in Viale G.
d'Annunzio n. 28, nello studio dell'avv. Carlo Peretti;

-appellante -;

CONTRO
, in persona del , legale rappresentante pro tempore, Controparte_2 CP_3 rappresentato e difeso dall'avv. Marina De Martiis ed elettivamente domiciliato nel suo studio in Pescara, alla Via Catania n. 14;
- appellato -;

CONCLUSIONI:
I procuratori delle parti hanno concluso come in atti.
1 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con atto di citazione, il proponeva opposizione avverso il Controparte_2
decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Pescara nei suoi confronti per il pagamento della somma di € 261.628,70, oltre interessi moratori ex D.Lg.vo n. 231/2002, in accoglimento del ricorso proposto dalla per il pagamento di Controparte_1
lavori di sgombero accumuli di neve e di piante cadute al suolo ordinati con la procedura della somma urgenza, assumendo la presunta insussistenza dell'obbligazione dell'Ente di cui al ricorso in monitorio ed il suo difetto di legittimazione passiva per mancanza di contratto e di impegno di spesa, nonché, in subordine, l'assenza di prova circa l'effettività
e l'entità delle prestazioni svolte, oltre che del loro eventuale oggettivo valore.
Con comparsa di costituzione e di risposta contenente domanda riconvenzionale, si costituiva in giudizio la contestando le difese avversarie e chiedendo: in via CP_1 principale, il rigetto dell'opposizione per infondatezza;
in via subordinata, la condanna del al pagamento in suo favore dell'importo ingiunto, ovvero di altra somma CP_2
ritenuta di giustizia, eventualmente anche secondo liquidazione equitativa ex art.1226
c.c., oltre agli interessi;
in via ulteriormente subordinata ed in accoglimento della spiegata domanda riconvenzionale, accertata e dichiarata la responsabilità contrattuale ovvero precontrattuale da parte del la sua condanna al pagamento della somma di CP_2
giustizia, eventualmente anche secondo liquidazione equitativa ex art.1226 c.c.., oltre a rivalutazione monetaria ed interessi.
La società notificava inoltre al separato atto di citazione, Controparte_2
formulando le medesime domande proposte in via riconvenzionale nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, nonché, in via subordinata, ulteriore domanda di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. per la somma ritenuta di giustizia, da liquidarsi anche in via equitativa ai sensi dell'art. 1226 c.c., oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali e con vittoria di spese.
Il si costituiva anche nel separato procedimento, poi riunito a Controparte_2 quello iscritto a seguito dell'opposizione a decreto ingiuntivo e, all'esito delle memorie ex art. 183 c.p.c., la controversia veniva decisa con la sentenza sopra indicata, con la quale il Tribunale accoglieva l'opposizione proposta dal , revocando Controparte_2
il decreto ingiuntivo, nonché rigettava la domanda proposta dalla nei confronti CP_1 dell'ente, con compensazione delle spese di lite tra le parti.
2 2. Osservava il giudice di prime cure come la società appellante avesse prodotto, a fondamento della propria pretesa, le determine dirigenziali nn. 791 e 792 del 24.05.2012,
a firma del dirigente del Settore VII^ di tale ente comunale, nelle quali veniva dato atto formalmente dell'esecuzione delle prestazioni rese e della relativa spesa accertata (€
155.280,78 + 110.658,92, comprensivi di Iva), riconoscendole, a posteriori, mediante impegno della relativa spesa, genericamente, sul bilancio 2012 e demandando al dirigente del competente settore finanziario l'atto di liquidazione successivamente alla copertura finanziaria, ma che di tali importi dovesse essere chiamato a rispondere non l'ente, bensì il dirigente sottoscrittore delle determine citate, stante la mancata osservanza, nel caso di specie, del disposto di cui all'art. 191 TUEL, non risultando essere stata adottata alcuna deliberazione consiliare né tantomeno qualsivoglia comunicazione al terzo interessato data contestualmente all'adozione di quel provvedimento amministrativo.
Ragion per cui, osservava il Tribunale, sempre in ragione del disposto da ultimo menzionato, nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni e/o di servizi in violazione, il rapporto obbligatorio intercorre ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e/o professionista e l'Amministratore o Dirigente cha abbia disposto o consentito la prestazione e /o fornitura.
Il giudice rigettava, altresì, anche la pretesa avanzata in via subordinata a titolo di responsabilità precontrattuale nel procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo sul presupposto che la propria posizione sostanziale di attore gli precludesse la proposizione di domande diverse da quelle fatte valere con il ricorso per ingiunzione.
Per le medesime considerazioni, caratterizzanti il rigetto della domanda proposta in via principale, veniva disattesa quella avanzata a titolo di responsabilità precontrattuale nel procedimento riunito e quella di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. dopo avere, altresì, evidenziato come, per i contratti in cui sia parte la P.A., sia prevista la forma scritta ad substantiam.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello censurando la Controparte_1
decisione del giudice di primo grado, in quanto frutto di erronea valutazione ed interpretazione della normativa applicabile, oltre che del materiale probatorio in atti, mediante la formulazione di tre motivi di gravame.
3 3.a. Con il primo, l'appellante deduce violazione dell'art. 97 comma 2 Cost. ed errata applicazione degli artt. 191 ss. del d.lgs. 267/2000 ( e per omessa applicazione CP_4 dell'art. 176 d.p.r. n. 207 del 05.10.2010, oltre che contestuale violazione dei principi civilistici in materia di adempimento delle obbligazioni e di correttezza e di diligenza contrattuale di cui agli artt. 1175 e 1176 c.c. e manifesta illogicità della motivazione.
Premessa la non contestazione, da parte dell'Ente, del compimento dei lavori di cui alle determine dirigenziali e fatture prodotte, censura l'operato del Tribunale, nella parte in cui non ha ricondotto la vicenda sottoposta a scrutinio nell'ambito della previsione di cui all'art. 176 del D.P.R. n.207/2010, attuativo del D.Lg.vo 12.04.2006 n.163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori e forniture in attuazione delle direttive CEE 2004/17/CE
e 2004/18/CE), in vigore al tempo dell'ordinazione dei lavori di che trattasi e poi trasfuso ed integrato nel successivo art. 163 del D.Lg.vo n. 50/2016, il quale, con riferimento alle prestazioni eseguite con il presupposto della “somma urgenza”, al comma 5 dispone che,
“Qualora un'opera o un lavoro intrapreso per motivi di somma urgenza non riporti
l'approvazione del competente organo della stazione appaltante, si procede alla liquidazione delle spese relative alla parte dell'opera o dei lavori realizzati”, come peraltro affermato dalla S.C. con la sentenza n. 1073/2016.
Secondo l'appellante, il terzo comma dell'art. 191 TUEL, laddove farebbe cenno ai lavori di “somma urgenza”, disciplinerebbe la diversa ipotesi - non ricorrente nel caso di specie poiché nemmeno dedotta dal nelle sue difese – nella quale sarebbe necessario il CP_2
compimento di particolari attività amministrative, sempre e comunque a carico dell'Ente, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti.
Ha, altresì, osservato come, nei casi di somma urgenza, la registrazione dell'impegno di spesa già ordinato nel relativo capitolo del bilancio può avvenire solo dopo che il terzo affidatario dei lavori abbia eseguito la prestazione ordinatagli dal dirigente competente, organo pubblico a rilevanza esterna e, dunque, perfettamente abilitato ad impegnare contrattualmente l'ente nei confronti dei terzi contraenti e, pertanto, a determinare
“l'affidamento” – in termini squisitamente civilistici - di questi ultimi nei confronti dell'ente medesimo, come avvenuto nel caso di specie, nel quale lo schema provvedimentale proprio dell'ordinazione di lavori di somma urgenza nei confronti del terzo contraente, con la adozione delle due determine in atti, determina l'insorgenza di un vincolo contrattuale ex lege tra la società e l'ente.
4 3.b. Con il secondo motivo deduce violazione dell'art. 97 comma 2 Cost. e, per errata applicazione, sotto diverso profilo, degli artt. 191 e seguenti del d.lgs. 267/2000 ( CP_4
e contestuale violazione dei principi civilistici in materia di correttezza e diligenza contrattuale di cui agli artt. 1175, 1176, 1337, 1338 e 2043 c.c., oltre che insufficienza e manifesta illogicità della motivazione.
Sul punto ha evidenziato come per la vicenda sottoposta a giudizio, diversamente da quanto incidentalmente affermato dal giudice di prime cure, è prevista la giurisdizione del giudice ordinario e non di quello amministrativo, nonché ha censurato la decisione, nella parte in cui ha rigettato la domanda subordinata avanzata in sede di autonomo giudizio, omettendo di riconoscere, nel caso di specie, una responsabilità precontrattuale della P.A. da comportamento, per la quale non rileverebbe la legittimità del provvedimento adottato nella procedura ad evidenza pubblica, ma la correttezza del comportamento tenuto durante le trattative e la formazione del contratto, richiamandosi alla giurisprudenza di legittimità (Cassazione Civile, Sez. I^, 12/05/2015, n. 9636; in senso conforme, Cass. Civ. n.15260/2014) che ha riconosciuto una responsabilità ex art. 1337 c.c. della P.A. che abbia preteso l'anticipata esecuzione del contratto in attesa dell'approvazione tutoria, poi negata, nell'ambito di tale previsione dovendo ricondursi il comportamento illegittimo e scorretto tenuto dal nei confronti dell'appellante, CP_2
incolpevolmente indotta ad eseguire gravose lavorazioni, restando esposta al rischio di non vedersi riconosciuto il dovuto compenso, a causa di ingiustificate mancanze di apparati dell'Ente, consistite nel non aver dato corso agli atti necessari al pagamento delle somme dovute, successivamente ai formali atti emessi dal Dirigente preposto all'affidamento dell'incarico per i citati lavori di somma urgenza, di cui alle due determine in atti.

3.c. Con il terzo motivo, censura la decisione di primo grado per violazione dell'art. 97, comma 2 Cost. e per errata applicazione, sotto ulteriore diverso profilo, degli artt. 191 e seguenti del d.lgs. n. 267/2000 (t.u.e.l.) e contestuale violazione dei principi civilistici in materia di indebito arricchimento di cui agli artt. 2041 e 2042 c.c., oltre sempre che per contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione, nella parte in cui il Tribunale ha anche rigettato la domanda subordinata proposta dalla Società, per la ipotesi di accoglimento dell'avversa opposizione a decreto ingiuntivo, nonché quella avanzata ai sensi dell'art. 2041 c.c., sul punto richiamandosi alla statuizione di legittimità (Cass. n.
5 7966/2008), che ha statuito, con riferimento proprio al disposto normativo invocato dalla controparte, come, se “il riconoscimento del debito fuori bilancio non costituisce fattispecie idonea a produrre i medesimi effetti negoziali della fattispecie legale, costituita dalla delibera di conferimento dell'incarico, dalla stipulazione del contratto di incarico professionale in forma scritta con il privato e dal relativo impegno contabile, portato a conoscenza del privato stesso (che è atto vincolativo delle somme occorrenti per una data spesa, da non confondersi con il concetto più ampio e generale dell'impegno di spesa), può tuttavia “fondare un'azione di indebito arricchimento, in precedenza non consentita, nei limiti del riconoscimento dell'utilità della prestazione e dell'arricchimento per l'ente che, quindi, non resta obbligato per la parte di compenso non riconoscibile, dovendo di questa rispondere direttamente chi ha consentito la fornitura”.

4. Si è costituito mediante comparsa di costituzione e risposta il , Controparte_2
chiedendo il rigetto del gravame e la conferma della decisione di primo grado, con ogni conseguente statuizione in ordine alle spese del presente grado.
Il giudizio di appello è stato istruito mediante l'acquisizione delle produzioni documentali e del fascicolo d'ufficio del primo grado ed all'udienza del 22.03.2022 la causa è stata trattenuta in decisione, con concessione del doppio termine per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE

5. L'appello proposto si appalesa infondato, con conseguenti conferma della decisione di primo grado e condanna dell'appellante alla rifusione, nei confronti dell'appellata, delle spese di giudizio del presente grado.
Passando alla disamina degli specifici motivi d'impugnazione proposti dall'appellante, il
Collegio intende muoversi nello stesso ordine seguito da quest'ultimo ed esposto nella parte della presente sentenza deputata allo "SVOLGIMENTO DEL PROCESSO".

6. Infondato è il primo motivo di gravame.
Come correttamente dedotto dall'appellata e ritenuto dal giudice di prime cure, la vicenda sottoposta a scrutinio risulta riconducibile nell'ambito della previsione di cui all'art. 191
6 T.U.E.L. e non di quella di cui all'art. 176 del D.P.R. n.207/2010 in vigore al tempo dell'ordinazione dei lavori di che trattasi.
Il riferimento compiuto dall'appellante alla sentenza della S.C. n. 1073/2016 non appare pertinente al caso di specie, atteso che dalla sua lettura è dato apprezzare come la disciplina prevista dall'art. 176 del D.P.R. n. 207/2010 sia prevista per gli enti pubblici diversi dagli enti territoriali locali, nel novero dei quali rientrano i Comuni, ai quali, come
è noto, si applica il D.Lg.vo n. 267/2000 e, con riferimento alla vicenda dedotta, l'art. 191
l. cit., a mente del quale “1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste
l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e
l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno. La comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati. ….

3. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare …


4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della
7 controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. …..”.
Come precisato a più riprese dalla S.C. (Cass., sez. III n. 20763/2009; conforme, Cass.,
Sez. I, n. 19037/2010), l'art. 191 TUEL in questione si applica anche ai contratti di appalto di lavori pubblici e non solo ai contratti di fornitura. Ciò emerge con chiarezza dalla seconda parte del comma 3, che si riferisce ai “lavori di somma urgenza" ed è dato pacifico in tutta la giurisprudenza di legittimità e del giudice delle leggi (Corte cost.,
24/10/1995, n. 446, dove appunto si fa riferimento alla circostanza che l'acquisizione di beni o servizi può avvenire anche attraverso lavori di somma urgenza) che il contratto di appalto di lavori di somma urgenza costituisce, quindi, il mezzo contrattuale con il quale la p.a. si procura il bene o il servizio.
La S.C. ha, altresì, evidenziato come il procedimento di indicazione della copertura di spesa si applica anche ai contratti di appalto di lavori di somma urgenza, nonché che la
Corte Costituzionale (Ord. 06/02/2001, n. 26) ha, infatti, rilevato che la disposizione di cui all'art. 23 D.L. n. 66/1989, convertito, con modificazioni, con la legge n. 144/2009 cit., poi abrogato dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 123, sostituito dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 36, comma 3, a sua volta successivamente abrogato e sostituito dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, comma 4, e art. 194, comma 1, T.U. Org_1
dispone che, nel caso di omessa regolarizzazione contabile, entro 30 giorni, degli impegni di spesa per forniture assunti dall'ente locale, il contratto sia inefficace nei confronti della p.a. e delle obbligazioni da esso scaturenti risponda il funzionario che ha consentito la fornitura, non prevede una sanzione a carico dell'amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, e nemmeno, propriamente, una novazione soggettiva nella titolarità del rapporto obbligatorio, ma si limita a stabilire le condizioni formali
(registrazione dell'impegno contabile e attestazione della copertura finanziaria, o, nel caso di lavori di somma urgenza, regolarizzazione contabile nel termine di trenta giorni) alle quali è subordinata l'efficacia del contratto nei confronti della p.a., in coerenza con il principio tradizionale secondo cui il contratto stipulato diviene obbligatorio nei confronti della p.a. contraente solo a seguito della prescritta approvazione (R.D. n. 2440 del 1923, art. 19), prevedendo che, in mancanza, e per la parte di debito non riconoscibile
8 a posteriori, esso produca effetti obbligatori a carico della persona fisica che ha consentito la fornitura.
Tali principi già emergevano dalle sentenze della Corte costituzionale 24 ottobre 1995
n. 446 e 30 luglio 1997 n. 295, che affermavano l'inderogabilità della disciplina prevista dall'art. 23 cit., nel caso di acquisizione da parte degli enti locali di beni e servizi per effetto di lavori di "somma urgenza" non regolarizzati successivamente nei termini prescritti (cfr. Cass. 05/10/2000, n. 13296; Cass., 22/04/2000, n. 5284; vedansi anche per la nuova disciplina Cass., 27/03/2008, n. 7966; Cass. 10/05/2007, n. 10700). La S.C. ha poi osservato, quanto al termine per la regolarizzazione dell'ordinazione dei lavori di somma urgenza, fissato dall'art. 23, comma 3, cit., che, secondo la condivisibile giurisprudenza amministrativa, tale norma, nello stabilire che, per i lavori di somma urgenza, l'ordinazione fatta a terzi va regolarizzata dall'ente locale improrogabilmente entro 30 giorni - e, comunque, entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza -, serve ad evitare che, alla fine di ciascun esercizio s'accumulino ordinativi di pagamento per lavori di somma urgenza che, non trovando debita copertura finanziaria, si trasformino in debiti fuori bilancio, per cui non può essere mai consentito il superamento del predetto termine, ancorché la regolarizzazione intervenga entro la chiusura dell'esercizio, quest'ultima possibilità, essendo intesa più a ridurre il termine stesso e non ad ampliarlo (Cons. Stato,
Sez. 5, 23/04/2001, n. 2419).
Di tal che, nella fattispecie sottoposta al suo scrutinio la S.C. ha qualificato corretta la decisione di quel giudice di appello, che aveva ritenuto che non sussistesse un valido rapporto obbligatorio tra l'ente e l'esecutrice dei lavori perché la deliberazione del primo era intervenuta oltre il termine previsto dall'art. 23 cit. (e cioè oltre i trenta giorni dall'ordinazione dei lavori) ed inoltre non conteneva la previsione attuale e concreta dei mezzi economici occorrenti e, quindi, l'adozione del formale impegno contabile attuato attraverso la contestuale imputazione delle spese sul competente capitolo del bilancio di previsione.
La vicenda sottoposta al presente giudizio si caratterizza per la totale assenza e non solo per la tardività della deliberazione prescritta dall'art. 191 TUEL.
Segnatamente, nel caso di specie, la documentazione posta a fondamento della pretesa è rappresentata dalle due determine dirigenziali, emesse quattro mesi circa dopo l'effettuazione dei lavori ivi indicati, per un importo complessivo peraltro superiore ai
9 200.000 euro, in assenza di qualsivoglia attestazione in ordine alla copertura finanziaria, nonché dei provvedimenti previsti dall'191 TUEL da parte della Giunta e del Consiglio.
E poiché, “Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e)” – situazione parimenti non verificatasi nel caso di specie -, “tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
…..”, corretta deve ritenersi la decisione del Tribunale, nella parte in cui ha rigettato la domanda principale dell'appellante.

7. Infondato si appalesa anche il secondo motivo.

7.1. Premesso che, nel caso di specie, va ritenuta la giurisdizione del giudice ordinario, atteso che, in tema di affidamento di un pubblico servizio, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisdizione amministrativa esclusiva indicata dall'art. 133, comma 1, lett.
e), n. 1, del d.lgs. n. 104 del 2010 concerne solo le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l'aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull'attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, seguono l'ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del "petitum" sostanziale” (Cass.,
SS.UU., ordinanza n. 24411/2018), chiaramente identificabile nel caso di specie in un diritto soggettivo, quale è quello del richiesto pagamento a fronte di controprestazioni rese, nel caso di specie non appaiono invocabili, nei confronti dell'ente, neppure i dedotti profili di responsabilità precontrattuale di cui all'art. 1337 c.c.
Sul punto, da ultimo le SS.UU. della S.C., con la sentenza n. 10413/2017, hanno statuito come, quando la pubblica amministrazione, agendo iure privatorum, intrattiene, con una controparte già individuata, delle trattative finalizzate alla stipulazione di un contratto di diritto privato, incorre in responsabilità precontrattuale ai sensi dell'art. 1337 cod. civ. in tutti i casi in cui il suo comportamento contrasti con i principi della correttezza e della buona fede, alla cui puntuale osservanza è tenuto ogni contraente nella fase precontrattuale, ovvero quando l'ente pubblico, nelle trattative con i terzi, abbia compiuto azioni o sia incorso in omissioni contrastanti con i principi della correttezza e della buona
10 fede, alla cui puntuale osservanza anch'esso è tenuto, nell'ambito del rispetto dei doveri primari garantiti dall'art. 2043 cod. civ..
La Suprema Corte ha, altresì, aggiunto sul punto come il recesso dalle trattative è sindacabile ai sensi dell'art. 1337 cod. civ. ove l'ente pubblico sia venuto meno ai doveri di buona fede, correttezza, lealtà e diligenza, in rapporto anche all'affidamento ingenerato nel privato circa il perfezionamento del contratto, a prescindere dalle ragioni che abbiano indotto l'ente ad interrompere le trattative o a rifiutare la conclusione del negozio, nonché statuito come vada ribadito “che la verifica della ricorrenza di tutti tali elementi si risolve in un accertamento di fatto riservato al giudice di merito, incensurabile in sede di legittimità ove adeguatamente motivato (così, da ultimo, Cass. 15 aprile 2016, n. 7545)”.
D'altro canto, come anche evidenziato da ultimo dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato con la sentenza n. 21/2021, “nei rapporti di diritto civile, affinché un affidamento sia legittimo, occorre tuttavia che esso sia fondato su un livello di definizione delle trattative tale per cui la conclusione del contratto, di cui sono già stati fissati gli elementi essenziali, può essere considerato come uno sbocco prevedibile, e rispetto al quale il recesso dalle trattative, in linea di principio libero, risulti invece ingiustificato sul piano oggettivo e integrante una condotta contraria al dovere di buona fede ex art. 1337 cod. civ.”.

7.2. Orbene, passando alla vicenda che ci occupa, dalla scarna documentazione prodotta dall'appellante, costituita dalle determine dirigenziali sopra richiamate, emesse oltre tre mesi dopo l'effettuazione dei lavori, è dato apprezzare soltanto che l'impresa, contattata per “vie brevi”, abbia dato la disponibilità ad eseguire non meglio precisati lavori di spalaneve, taglio, rimozione di rami ed arbusti sulle strade comunali con mezzi idonei, ciò facendo senza sottoscrivere con l' alcun contratto, che invece è Org_2
richiesto, per costante giurisprudenza sia civile sia amministrativa, nei casi in cui sia parte la P.A. ed anche quando questa agisca iure privatorum, in forma scritta ad substantiam, non potendosi pertanto né desumere l'intervenuta stipulazione del medesimo da una manifestazione di volontà implicita o da comportamenti meramente attuativi, né ritenere possibile la conversione in altro titolo e il rinnovo tacito di tali contratti (ex multis, Cons.
Stato, Sez. V, 29 maggio 2019, Sent. n. 3575; Cons. Stato, Sez. III, 12 settembre 2019,
Sent. n. 6151; Cass. civ., Sez. I, 8 gennaio 2020, Sent. n. 142), essendo la necessità della forma scritta costantemente ribadita dalla giurisprudenza, quale espressione dei principi
11 costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sul presupposto che solo tale forma consente di identificare con precisione l'obbligazione assunta e l'effettivo contenuto negoziale dell'atto, rendendolo agevolmente controllabile anche in punto di necessaria copertura finanziaria (Cass. civ., Sez. un., 9 agosto 2018, Sent. n. 20684; Cass.
28 giugno 2018, Sent. n. 17016; 23 gennaio 2018, Sent. n. 1549; 27 ottobre 2017, ord. n.
25631; 13 ottobre 2016, Sent. n. 20690; 17 giugno 2016, Sent. n. 12540; 22 dicembre
2015, Sent. n. 25798; 11 novembre 2015, Sent. n. 22994; 24 febbraio 2015, ord. n.
3721; 19 settembre 2013, Sent. n. 21477; 14 aprile 2011, Sent. n. 8539; 26 ottobre 2007,
Sent. n. 22537). Da ciò discende l'irrilevanza di manifestazioni di volontà implicite o desumibili da comportamenti meramente attuativi (Cass. 11 novembre 2015, Sent. n.
22994; 9 maggio 2017, ord. n. 11231; 15 giugno 2015, Sent. n. 12316).
Nel caso di specie tra le parti non è mai stato stipulato tra le parti alcun contratto né si dispone di alcun elemento dal quale inferire che vi siano mai state trattative né che l'ente pubblico sia venuto meno ai doveri di buona fede, correttezza, lealtà e diligenza, in rapporto anche al parimenti non comprovato affidamento ingenerato nel privato circa il perfezionamento del prescritto contratto, emergendo dagli atti solo che la appellante abbia effettuato, in favore dell'Ente, le prestazioni su indicate, poi riconosciute dal Dirigente dell'Ente ex post, il cui agire, per quanto previsto dal disposto di cui all'art. 121 TUEL e diversamente da quanto ritenuto dall'appellante, non vincola l'Ente, se è vero, come è vero, che, “ Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

7.3. Sul punto inconferenti al caso di specie devono ritenersi le statuizioni di legittimità richiamate dall'appellante, inerenti situazioni nelle quali è stata ravvisata la responsabilità precontrattuale della P.A. in casi in cui questa abbia preteso l'anticipata esecuzione del contratto, che, però, nell'ipotesi qui dedotta, non è mai stato stipulato (Cass., sez. I, sentenza n. 9636/2015), oppure nell'ambito del procedimento amministrativo strumentale alla scelta del contraente (Cass n. 15260/2014), parimenti non ravvisabile nell'ipotesi dedotta, che si verifica nel momento in cui la P.A. entra in contatto con una pluralità di
12 offerenti, instaurando con ciascuno di essi trattative, multiple o parallele, idonee a determinare la costituzione di rapporti giuridici, nel cui ambito è tenuta al rispetto di principi generali di comportamento posti dalla legge a tutela indifferenziata degli interessi delle parti.

8. Da ultimo, infondato si appalesa anche il terzo motivo.
Ed invero, la S.C., in una vicenda denotante spiccati elementi di analogia con quella qui dedotta (Cass., sez. 1, Ordinanza n. 30109 del 2018), in cui la prestazione era stata ordinata dal funzionario responsabile di un Comune in difetto di un'obbligazione derivante da un atto contrattualmente vincolante per l'amministrazione, ha statuito come sul punto debba ritenersi irrilevante l'eventuale esistenza di un impegno contabile di spesa, visto che questo deve pur sempre conseguire a un atto contrattuale giuridicamente vincolante per il nel caso qui in disamina assente. CP_2
E ciò perché, ha osservato la Suprema Corte, il contratto si rende necessario in quanto il funzionario responsabile del servizio non può altrimenti impegnare il comune sul piano delle obbligazioni contrattuali e, in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni contratte non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, per difetto del requisito della sussidiarietà, “sicché resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può soltanto riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs.
n. 267 del 2000 (cd. T.u.e.l.), nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento per l'ente stesso puntualmente dedotti e dimostrati (cfr. per tutte Cass. n. 24860-15, Cass. n. 12608-17); peraltro, tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi” (oltre tutto nella specie neppure dedotto), “essendo esso insufficiente a esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute;
se ne ricava che il funzionario pubblico non può attivare un impegno di spesa per l'ente locale senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cosiddette di
13 evidenza pubblica;
e proprio questo nella specie è stato accertato dal giudice del in simile eventualità, degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo risponde proprio e soltanto il funzionario inadempiente, nei confronti del quale, pertanto, è tenuto ad agire il terzo interessato;
l'azione di ingiustificato arricchimento dell'ente locale è preclusa dalla carenza del necessario requisito della sussidiarietà, notoriamente inesistente quando vi sia un'altra azione esperibile non solo contro l'arricchito ma anche verso un distinto soggetto (cfr. Cass. n. 80-17)” - Cass. n. 30109/2018 -.

9. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, come da liquidazione indicata in dispositivo, tenuto conto del valore della controversia (superiore ai 260.000) e del pregio delle difese, per il quale si ritiene congruo il riconoscimento dei medi edittali, fatta esclusione per la fase istruttoria non svolta in grado di appello.
Trova applicazione la norma di cui all'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. 30/5/2002, n. 115, che prevede l'obbligo del versamento da parte chi ha proposto un'impugnazione dichiarata inammissibile o improcedibile o rigettata integralmente di versare una ulteriore somma pari al contributo unificato dovuto per la stessa impugnazione (vedi da ultimo
Cass. S.U. n. 4315/2020).


P.Q.M.


La Corte d'appello, definitivamente decidendo:
1) rigetta l'appello;
2) condanna in persona del legale rappresentante pro Controparte_1
tempore, a rimborsare al , le spese di giudizio del Controparte_2
presente grado, liquidate in euro 13.560,00 oltre Iva, Cap e spese generali come per legge;

3) dichiara in persona del legale rappresentante pro Controparte_1
tempore, al versamento di un importo pari a quanto già dovuto a titolo di contributo unificato.
Così deciso nella camera di consiglio tenuta L'Aquila in data 10.05.2022.
Il Consigliere estensore
Domenico Canosa
Il Presidente
Barbara Del Bono
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