R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI P^ALERMO PRIMA SEZIONE CIVILE composta dai sigg.ri Magistrati dott. Giovanni D'Antoni Presidente dott. Angelo Piraino Consigliere dott. Riccardo Trombetta Consigliere rel. riunita in camera di consiglio ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1801 dell'anno 2019 del Ruolo Generale degli Af- fari civili contenziosi, promossa nel presente grado di giudizio
DA
, con sede Parte_1 in Carini alla via Faggio n.73, in persona del presidente e legale rappresen- tante pro tempore (C.F. ), elettivamente domiciliato in Pa- P.IVA_1 lermo alla Via Principe di Villafranca n. 91, presso lo studio dell'Avv. Gian- luca Liguori, che lo rappresenta e difende giusta procura a margine dell'atto di citazione.
Appellante
CONTRO
Controparte_1
, in persona dell'Assessore pro tempore (C.F.
[...]
, per legge rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distret- P.IVA_2 tuale dello Stato di , alla via A. De Gasperi n. 81. Pt_1
Appellato e Appellante incidentale
NEL GIUDIZIO DI APPELLO PROPOSTO AVVERSO la sentenza del Tribunale di Palermo n. 987/2019 del 22.2.2019.
OGGETTO: Revoca contributi pubblici.
IN FATTO Pt_ Con atto di citazione il Comitato Organizzatore della Maratona tà di , previa disapplicazione e dichiarazione di illegittimità del Pt_1
D.D.G. n. 704 del 27.5.2014, proponeva azione di accertamento negativo del credito di euro 53.483,12 oltre accessori ingiuntogli dall CP_1
convenuto a titolo di restituzione di indebito, poiché adottato
[...] in violazione del bando di finanziamento, dei principi di buona fede, cor- rettezza e normale diligenza ed in violazione degli affidamenti suscitati nel destinatario dell'azione amministrativa. Esponeva di aver come unico sco- po sociale l'organizzazione della annuale 'Città di Palermo', di Pt_1
Corte di Appello di Palermo pag. 1 di 16 aver partecipato al bando “chiamata progetti” del 15.6.2009 per la proce- dura di finanziamento di manifestazioni culturali e sportive mediante uti- lizzo dei fondi strutturali di cui al PO FESR 2007/2013 per l'anno 2009, e che l'approvato progetto, relativo alla XV edizione della predetta Marato- na tenutasi nei giorni 13-15.11.2009, era stato ammesso al cofinanzia- mento nella misura del 50% della somma definitivamente stabilita in euro 78.421,07 con DD n. 465/S6 Tur del 14.7.2010, emesso all'esito della do- vuta rendicontazione. Lamentava quindi che, a seguito dei controlli di primo livello, solo con DDG n. 704 del 27.5.2014 l'Assessorato aveva revo- cato buona parte del finanziamento, ritenendo erogabile un contributo di soli € 24.937,95 e disponendo pertanto il recupero della residua somma di
€ 53.483,12. Con comparsa di costituzione si costituiva l'Assessorato conte- stando le ragioni di controparte alla luce dei motivi del provvedimento di revoca parziale, sottolineando la sussistenza di un potere dovere dell'amministrazione di sorvegliare il corretto utilizzo delle risorse pubbli- che, specialmente se di fonte comunitaria. Con sentenza n. 987/2019 del 22.2.2019 il Tribunale di Palermo accoglieva in parte la domanda formulata dalla parte attrice, accertando il diritto dell'Assessorato a ripetere dalla parte attrice la somma di euro 33.460,54 corrisposta in eccesso per l'edizione 2009 della predetta Pt_3
, oltre interessi legali dal 31.8.2014 al soddisfo. Affermava infatti che
[...] la revoca del finanziamento era inevitabile per i costi sostenuti in contanti. Con riguardo ai pagamenti ritenuti 'non eleggibili' escludeva invece le spe- se sostenute con largo anticipo (come acquisti in negozi sportivi compiuti a gennaio o febbraio 2009) e quelle per ristorazione, ritenendo invece ammissibili quelle effettuate successivamente ma in corrispettivo di pre- stazioni alla stessa inerenti, come le spese per la promozione pubblicitaria e la copertura dell'evento su emittenti televisive, quelle per l'organizzazione ed il controllo del percorso di gara, quelle per il cronome- traggio degli atleti, nonché quelle rendicontate oltre il termine di 90 gior- ni, da intendersi come acceleratorio. Tra le spese erogate mediante asse- gni bancari giudicava poi da includere al finanziamento ulteriori esborsi per euro 11.500,00. Riteneva dunque ammissibili spese documentate per complessivi euro 89.921,07 che, dimezzate trattandosi di finanziamento al 50%, conducono a spettanze per euro 44.960,53, con conseguente resti- tuzione del solo importo di euro 33.460,54 percepito in eccesso dal Comi- tato attoreo. Con atto di appello notificato il 18.9.2019 il
[...]
si duole dunque delle suddette conclu- Controparte_2 Parte_1 sioni giudiziali. Con il primo motivo lamenta omessa pronuncia sulla pale- sata doglianza secondo la quale la pretesa restitutoria avanzata dall'amministrazione deve ritenersi irripetibile poiché trattasi di somme percepite in assoluta buona fede, non potendosi ignorare le peculiari cir- costanze dell'elargizione, avvenuta sulla scorta di una rendicontazione puntualmente effettuata e solo a distanza di anni ritenuta difforme dal
Corte di Appello di Palermo pag. 2 di 16 bando di finanziamento, sebbene le modalità contestate erano state
“suggerite” informalmente dagli stessi funzionari dell'amministrazione convenuta e in tante altre occasioni ritenute regolari. Evidenzia che il re- cupero non costituiva un atto assolutamente vincolato, trattandosi di un atto di autotutela ai sensi dell'art. 21 nonies della l. n. 241/1990 rispetto al quale l'amministrazione avrebbe dovuto valutare l'incidenza del recupero sulla situazione concreta e l'affidamento ingenerato nell'accipiens, in con- siderazione delle circostanze che condussero alla originaria quantificazio- ne del cofinanziamento, del rilevante tempo trascorso e dell'assoluta im- possibilità di reperire le somme da restituire. Aggiunge che il predetto art. 21-nonies prescrive che l'atto di autotutela vada adottato entro un termi- ne ragionevole comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione del provvedimento di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici e tenendo conto degli interessi dei destinatari, e che anche la Corte di giustizia UE ha sancito la rilevanza del principio della tu- tela del legittimo affidamento del beneficiario della sovvenzione (Corte giustizia UE sez. V 19/09/2002, n. 336). Con il secondo motivo denuncia travisamento delle prove documentali e violazione principio della separa- zione dei poteri, atteso che il Giudice di primo grado, all'esito del ricalcolo delle spese ammissibili, ha ritenuto che il contributo sarebbe stato calco- lato senza che fosse stata operata la prevista riduzione del 50%, mentre risulta per tabulas che questo venne definitivamente determinato in euro 78.421,07 proprio dimezzando l'importo preventivato di cui al bilancio. Con il terzo motivo denuncia l'illegittimità della revoca parziale, confer- mata in parte qua dalla sentenza, nella parte in cui ha escluso: 1) i paga- menti in contanti;
2) le spese sostenute con largo anticipo;
3) le spese di ristorazione. 1) In ordine ai pagamenti effettuati in contanti fa presente che trattasi in massima misura (€ 11.250,00) dei pagamenti effettuati qua- le “compenso professionale” in favore di sei atleti stranieri di fama inter- nazionale e rendicontati tramite “autocertificazione redditi da prestazione sportiva”, da questi resa in uno alla quietanza. Evidenzia che il bando di finanziamento (c.d. “Chiamata progetti”) alla fase D) Consuntivi prevede espressamente – al punto n. 4 – che sia consentito, a dimostrazione delle spese sostenute, di presentare apposito conto consuntivo con elenco – reso sotto forma di autocertificazione - di tutti i documenti contabili (fat- ture, ricevute fiscali, etc..) completo di date e numeri, indicazione dei for- nitori, descrizione delle forniture, importi. Il successivo punto n. 5 prescri- ve poi che, con riferimento alle fatture quietanzate, la quietanza dovesse essere documentata mediante bonifico bancario o assegno. Se ne ricava che il bando pubblico ha espressamente ammesso che le spese potessero essere giustificate tramite vari e diversi documenti fiscali, e che solo con riferimento alle fatture quietanzate fosse necessario il pagamento a mez- zo bonifico bancario o assegno, strumento invece dall'amministrazione non richiesto con riferimento a tutte le altre tipologie di cui al punto n. 4, spese onorabili dunque anche in contanti, pure considerato che la legge ratione temporis vigente ammetteva la piena legittimità dei pagamenti ef-
Corte di Appello di Palermo pag. 3 di 16 fettuati in contanti fino al limite di 12.500,00 euro per singola operazione economica (art. 32 del D.L. n. 112/2008, poi convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133). Aggiunge che alcun rilievo ricopre l'art. 56 del Regolamento CE 1083/2006, che - contrariamente a quanto ex adverso opinato - non contempla alcun divieto di pagamenti a mezzo denaro contante, e che la clausola di cui al predetto punto n. 5 non avrebbe comunque potuto tro- vare applicazione nella fattispecie sia perché riguarda i pagamenti “fattu- rati”, ossia effettuati in favore di soggetti titolari di partita IVA, sia perché gli atleti non risultavano neppure titolari di un conto corrente bancario, attraverso il quale effettuare bonifico o negoziare l'assegno. 2) Rispetto all'esclusione delle spese sostenute con largo anticipo eccepisce invece che Il bando pubblico non prevedeva alcun riferimento al periodo di eleg- gibilità delle spese, e che non può certamente essere il Giudice ad intro- durlo sostituendosi all'amministrazione. Aggiunge che l'asserita mancata enunciazione di specifica causale per taluni non meglio precisati paga- menti non assume rilievo, giacchè l'appellante è un comitato c.d. di scopo il cui unico fine sociale consiste nella preparazione ed organizzazione della Maratona della Città di Palermo. 3) Quanto alle escluse spese di ristora- zione fa presente invece che se è vero che il bando esclude dal rimborso le spese per banchetti, cene di gala, ristorazione, catering, il medesimo ammette espressamente le spese di viaggio e di soggiorno nel caso in cui si tratti di partecipazioni a titolo gratuito, come nella specie avvenuto, trattandosi di spese relative al vitto di tali partecipanti, e dunque di sog- giorno. Con comparsa di risposta si è costituita in giudizio l'amministrazione appellata, avversando le deduzioni attore e proponen- do appello incidentale. Ribadisce che la liquidazione originaria è errata per 4 tipologie di motivi: pagamenti effettuati in contanti;
pagamenti non eleggibili in quanto effettuati dopo la data di presentazione del conto con- suntivo;
pagamenti per spese non ammissibili ex “chiamata progetti”; pa- gamenti per cui non si evince movimentazione bancaria. Quanto ai paga- menti in contanti ribadisce anzitutto che ai sensi dell'art. 56 del Regola- mento CE 1083/2006 le spese sono ammissibili se sono state effettiva- mente pagate, e quindi se tracciabili, e che in ogni caso l'UE non riconosce spese in contanti. Lamenta però che la sentenza, pur ritenendo corretto espungere i pagamenti in contanti, conferma il decreto di liquidazione senza alcuna decurtazione in parte qua. Quanto ai pagamenti ritenuti ine- leggibili in quanto effettuati dopo la data di presentazione del rendiconto, trattasi di n° 25 fatture pagate non solo dopo la presentazione del rendi- conto, ma persino ben oltre i 90 giorni dalla fine della manifestazione (termine massimo di rendicontazione ex chiamata progetti), cioè oltre il 13 febbraio 2010; aggiunge che si tratta inoltre di fatture non contenute nel primo rendiconto ma fatte pervenire con successiva nota assunta al protocollo del Dipartimento in data 20.05.2010, ben oltre ogni consentito termine per la rendicontazione, con conseguente impossibilità per la Re- gione di chiedere il rimborso delle stesse. Lamenta quindi l'erronea valu-
Corte di Appello di Palermo pag. 4 di 16 tazione del termine come acceleratorio, dato che il finanziamento grava sulla linea d'intervento 3.3.1.1. del PO FESR 2007/2013 e che i regolamen- ti CE n. 1828/2006 dell'8 dicembre 2006, CE n. 1083/2006 e CE n. 1080/2006 stabiliscono tempi perentori entro i quali devono essere effet- tuati i pagamenti e rendicontate le somme, in quanto tutti previsti a pena di disimpegno. Anche qui fa presente che la sentenza è errata nella parte in cui ha confermato la somma liquidata con l'originario decreto revocato senza espungere i pagamenti per spese non ammissibili in ordine ai criteri per la chiamata progetti: trattasi di fatture generiche ed in nessun modo riferibili alla manifestazione, mentre va da sé che possano far parte del rendiconto solo fatture chiaramente e debitamente alla stessa riferibili, e non generiche fatture di ristorante, di benzinai o di negozi vari che non consentono in nessun modo di cogliere la causale della prestazione (chi ha usufruito dei pasti, in quali auto è stato fatto il rifornimento, a cosa è ser- vito il materiale acquistato, etc. etc.), fermo restando che le spese di car- burante vengono pacificamente ritenute inammissibili proprio per la loro estrema genericità e non riferibilità. Anche per le spese per ristoranti evi- denzia poi che il Tribunale, dopo aver correttamente rilevato che dette spese non sono ammissibili, non ha operato la loro decurtazione. Rappre- senta poi che la sentenza è errata anche nella parte in cui non ha espunto i pagamenti di cui al punto D (€ 29.740,00), effettuati in buona parte in contante e per la restante parte con assegno a favore di soggetto inter- mediario, incaricato a sua volta di pagare in contanti atleti o prestatori di beni e servizi, in assenza di prova alcuna di riversamento dal delegato, e nella parte in cui ha ammesso non meglio precisate operazioni effettuate con strumenti diversi dal bonifico per un importo di euro 11.500,00, ope- razione contrassegnata da vizio di ultrapetizione poiché tali spese erano state correttamente espunte dalla prima liquidazione e non sono state contestate dalla controparte che si è limitata a chiedere l'accertamento del proprio diritto a trattenere e dichiarare irripetibili le somme di cui al D.D.G. 704 del 27/5/2014, senza chiedere somme aggiuntive non conside- rate nel decreto di liquidazione D.D.G. 465/S6Tur del 14.07.2010. All'udienza del 5.3.2025, celebrata mediante note scritte sostitutive, le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni e con ordinanza del 10.3.2025 la causa è stata assunta in decisione assegnando i termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito delle memorie conclusionali e delle note di replica. IN DIRITTO
L'appello principale risulta inaccoglibile, mentre fondate si rivelano le doglianze prospettate dalla difesa erariale mercè l'appello incidentale. Quanto al primo motivo, si deduce una sorta di decadenza dal po- tere di revoca parziale, o in altri termini una ostativa lesione della buona fede e del legittimo affidamento del beneficiario di una sovvenzione, e ciò asseritamente secondo i principi espressi dalla Corte di Giustizia e in forza dell'art. 21 nonies della legge n. 241/1990, con conseguente illegittimità dell'atto amministrativo pretensivo per cui è giudizio.
Corte di Appello di Palermo pag. 5 di 16 Giova allora premettere che tradizionalmente la funzione del rie- same è stata ritenuta espressione dello stesso potere esercitato in primo grado (o di un potere implicito che da questo derivava), di cui condivideva il carattere di inesauribilità, e il suo fondamento costituzionale è stato rin- tracciato nel principio di buon andamento dell'amministrazione. Ne è conseguito, sotto il profilo temporale, che il potere di annullamento è sta- to ritenuto inconsumabile e discrezionale nel quando, salvo il limite indi- viduato dalla giurisprudenza, dapprima, nella carenza di un interesse con- creto e attuale all'annullamento per “l'operare del fatto compiuto” e, di seguito, nella decorrenza di un termine ragionevole (Consiglio di Stato n. 1812 del 1999 e n. 939 del 1996, e ancor prima nella giurisprudenza euro- pea: C.G.C.E sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, PH TE LT contro
). CP_3
L'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 – introdotto dall'art. 14 della legge n. 15/2005, che per la prima volta ha positivizzato, in termini generali, il potere di riesame – ha fatto proprio il concetto del «termine ragionevole», inserendo la presenza di specifiche ragioni di interesse pub- blico che giustifichino l'annullamento del provvedimento di “primo grado” (distinte dal mero ripristino della legalità violata) e della valutazione degli interessi dei destinatari del provvedimento (in primis, l'affidamento da lo- ro in esso riposto) e dei controinteressati. L'intervento legislativo del 2005, per un verso, è stato inquadrato in un più ampio contesto di evolu- zione ordinamentale caratterizzata da «una sempre maggiore attenzione al valore della certezza delle situazioni giuridiche e alla tendenziale atte- nuazione dei privilegi riconosciuti all'amministrazione» e, per altro verso, ha indotto alla parziale rimeditazione della teorica della perennità della potestà amministrativa di annullare in via di autotutela gli atti invalidi (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 17 ottobre 2017, n. 8). Tuttavia, la scelta normativa di una limitazione temporale tramite il ricor- so a «un concetto non parametrico ma relazionale, riferito al complesso delle circostanze rilevanti nel caso [concreto]» ha comportato la sua quali- ficazione non come termine di decadenza del potere di autotutela, con sua conseguente consumazione in via definitiva, bensì come elemento de- terminante nella «modalità di esercizio» di tale potere (ancora, Consiglio di Stato, sentenza n. 8 del 2017), in una logica conformativa del potere al suo interno. Proprio sull'ambito applicativo del termine elastico il legislatore è tornato allora modificando, in duplice senso, l'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. La legge n. 124/2015 ha voluto infatti ovviare agli inconve- nienti connaturali all'adozione di un concetto giuridico indeterminato in caso di annullamento di atti favorevoli ai privati, tenendo in considerazio- ne la fiducia sui “titoli pubblici” dei destinatari e dei terzi, non ultimi degli investitori stranieri e degli operatori del libero mercato europeo, negati- vamente incisi «dall'incertezza giuridica delle procedure amministrative» (considerando n. 43 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, c.d. direttiva Bolkestein). Pertanto la
Corte di Appello di Palermo pag. 6 di 16 novella è intervenuta, in prima battuta, sul comma 1, specificando, per i provvedimenti autorizzatori e di attribuzione di vantaggi economici – e dunque per gli atti ampliativi in cui è più evidente l'affidamento del “be- neficiario” dell'atto –, che l'annullamento possa intervenire «entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momen- to dell'adozione». L'argine temporale di tipo fisso è stato inteso come un vero e proprio termine decadenziale di «valenza nuova volto a stabilire limiti al potere pubblico nell'interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati» e, dunque, espressione di una «regola di certezza dei rapporti tra il potere pubblico e i privati, che rende immodifi- cabile l'assetto (provvedimentale-documentale-fattuale) che si è consoli- dato nel tempo, sì da far prevalere l'affidamento» (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 30 marzo 2016, n. 839). Anche la Corte Co- stituzionale, del resto, occupandosi dei poteri di controllo postumi riser- vati alla P.A. in caso di SCIA nel termine e alle condizioni di cui all'art. 21- nonies (art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990), si è espressa nel senso che la decorrenza del relativo termine determina l'«effetto estintivo di tale potere» e il consolidamento definitivo della situazione soggettiva dell'interessato nei confronti dell'amministrazione «ormai priva di pote- ri», e dei terzi controinteressati (sentenza n. 45 del 2019). Tuttavia, com'è noto, nel nostro ordinamento, come in quello eu- ropeo (sin da CGCE, sentenza 22 marzo 1961, nelle cause riunite 42 e 49/59, Controparte_4
è riconosciuta tutela all'affidamento solo se legittimo, vale a dire
[...] se incolpevole o fondato sulla buona fede. E ciò vale tanto nei rapporti tra privati quanto in quelli tra questi e la pubblica amministrazione, e per questi ultimi con riferimento sia all'attività amministrativa provvedimen- tale, sia all'attività amministrativa di diritto privato (art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 e art. 5 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, recan- te «Codice dei contratti pubblici»). Per questo − nel solco dell'orientamento già consolidato della giurisprudenza amministrativa con riguardo all'autotutela nel suo complesso −, in seconda battuta, il legisla- tore ha accompagnato il termine decadenziale fisso a una fattispecie di esclusione di sua applicabilità per immeritevole considerazione della posi- zione del destinatario del provvedimento invalido: all'art. 21-nonies è sta- to così aggiunto il comma 2-bis, a mente del quale l'amministrazione è le- gittimata all'annullamento del provvedimento invalido anche dopo la sca- denza del predetto termine, allora fissato in diciotto mesi, in caso «di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato». Tale eccezione, è il caso di ricordare, è interpretata dal giudice amministrativo − sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione «o» e di un argomento te- leologico − nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all'interessato, tanto se determinato da dichiara-
Corte di Appello di Palermo pag. 7 di 16 zioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsifi- cazione penalmente rilevante, dovrà scontare l'accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall'amministrazione con i propri mezzi (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sezione sesta, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926). Anche in tale caso, infatti, l'erroneità dei pre- supposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabi- le (neanche a titolo di colpa concorrente) all'amministrazione, ma esclusi- vamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattua- le, oggettivamente verificabile e non opinabile. L'operare del termine rigido e la previsione della sua inapplicabili- tà, con il riespandersi del solo limite del «termine ragionevole», secondo la logica della protezione dell'affidamento solo se meritevole, trova ri- scontro anche nella loro differente decorrenza: a) la scadenza a mesi si computa − secondo la chiara formula legislativa − «dal momento dell'adozione» del provvedimento di primo grado;
b) diversamente, il termine ragionevole − secondo la giurisprudenza amministrativa − ha il suo avvio dal momento della scoperta dell'illegittimità da parte della PA. Infatti, in questo secondo caso, l'amministrazione è nell'impossibilità, in un momento anteriore, di conoscere fatti e circostanze rilevanti a causa del comportamento imputabile al soggetto che ha beneficiato del provve- dimento. In senso opposto, nel primo caso, l'esclusione della “decorrenza mobile” si spiega con la ragione che non può la negligenza dell'amministrazione procedente tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l'esercizio della potestà di annullamento (tra le altre, Consiglio di Stato, sentenze n. 7134 e n. 1926 del 2024). Più di recente, con D.L. 31 maggio 2021, n. 77, poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 108/2021, è stato ulteriormente modificato il tempus ad quem previsto dal predetto comma 1 dell'art. 21-nonies, ridu- cendolo da diciotto a dodici mesi. La relazione illustrativa al relativo dise- gno di legge ha esplicitato la finalità della novella di «consentire un più ef- ficace bilanciamento tra la tutela del legittimo affidamento del privato in- teressato e l'interesse pubblico». Orbene, nel caso di specie, basti rilevare che era lo stesso bando citato (Fase D, punto 2) a prevedere che le verifiche degli organi di con- trollo si sarebbero potute effettuare entro cinque anni dall'erogazione (qui avvenuta con D.D. n. 465/S6Tur del 14.07.2010), mentre qui è financo la decisione provvedimentale di revoca ad essere stata assunta con il D.D.G. n. 704 del 27.5.2014, notificato via PEC in data 14 novembre 2014, ossia nei cinque anni. Aggiungasi che al momento dell'avviso di avvio del procedimento di revoca parziale, ricevuto il 13.8.2012, così come ancora al momento della predetta revoca, deliberata con il D.D.G. n. 704 del 27.5.2014, solo vigeva la previsione ante novella del 2015, che imponeva dunque il rispet- to di un termine ragionevole per l'annullamento, e non il qui invocato
Corte di Appello di Palermo pag. 8 di 16 termine di mesi dodici introdotto sette anni dopo. In quell'assetto ordinamentale, in particolare, il lungo tempo inter- corso tra l'emanazione del provvedimento e la sua rimozione assumeva rilievo per la legittimità dell'annullamento, in quanto induceva a dubitare dell'effettiva esistenza dell'interesse ad annullare quando l'amministra- zione non avesse esplicitato i motivi che consigliavano di modificare una situazione che si era a lungo protratta. Il «consolidamento» della posizio- ne costituita con l'atto illegittimo, che si suole collegare al passare del tempo, operava dunque solo di riflesso a beneficio dell'interessato, in conseguenza cioè dell'onere di motivazione gravante sull'amministrazio- ne, alla quale veniva chiesto di spiegare perché l'interesse all'annullamen- to era rimasto non avvertito durante tutto il tempo intercorso tra l'ema- nazione del provvedimento e la decisione di annullarlo. L'aggravamento dell'onere di motivazione rafforzava quindi in un certo qual modo la posi- zione dell'interessato, non però al punto da considerarlo al riparo dalla tardiva iniziativa della P.A. Gli è, però, che già allora si affermava che nel caso di recupero di somme illegittimamente corrisposte un tale interesse era da considerarsi in re ipsa (C.di S. n. 5893 del 2002; C.di S. sez V n. 2559 del 2003), con la conseguenza che non può venire qui in rilievo decadenza alcuna, proprio qui trattandosi di recuperare quanto illegittimamente illo tempore corri- sposto a titolo di saldo. Il citato principio della Corte di Giustizia dell'Unione Europea (in appello, pag. 8) nulla in più adduce rispetto a quanto detto, men che me- no in termini decadenziali, solo affermando che il diritto comunitario in sé non osta a che si applichino i principi della tutela del legittimo affidamen- to e della certezza del diritto al fine di escludere la restituzione di aiuti co- finanziati, naturalmente in presenza di buona fede del beneficiario (Corte giustizia UE sez. V 19/09/2002, n. 336). Ancor meno sono evidentemente utili allo scopo le considerazioni sulle modalità dell'erogazione o sulla “assoluta impossibilità” di reperire le somme da restituire, peraltro inspiegabile in forza della responsabilità concorrente di cui all'art. 41 c.c. Tanto accertato, sebbene il secondo motivo si riveli fondato, avendo la P.A. dapprima ricalcolato le spese ammissibili a finanziamento in € 49.875,89, e dunque individuato la quota di finanziamento in € 24.937,95, pari alla metà, con conseguente intimazione di restituzione del residuo di € 53.483,12 quale differenza negativa rispetto agli euro 78.421,07 già erogati (cfr. verbale esito verifica 19 e 26 ottobre 2011, pag. 5, in all. 6 alla produzione di entrambi), tale valutazione si rivela ancora inutile in punto di an e quantum debeatur, se prima non si passano al va- glio le censure alla sentenza, e quindi al D.D.G. n. 704 del 27.5.2014 di re- voca parziale della sovvenzione, in punto di ammissibilità o meno al finan- ziamento delle singole spese, formulate tanto dall'uno quanto dall'altro appellante. Con il terzo motivo il Controparte_5 CP_2
Corte di Appello di Palermo pag. 9 di 16 di Palermo denuncia quindi l'illegittimità della revoca parziale, confermata in parte qua dalla sentenza impugnata, nella parte in cui ha escluso: 1) i pagamenti in contanti;
2) le spese sostenute con largo anticipo;
3) le spese di ristorazione. In ordine ai pagamenti effettuati in contanti fa presente che tratta- si in massima misura (€ 11.250,00) dei pagamenti effettuati quale “com- penso professionale” in favore di sei atleti stranieri di fama internazionale e rendicontati tramite “autocertificazione redditi da prestazione sportiva”, da questi resa in uno alla quietanza. Evidenzia che il bando di finanzia- mento (c.d. “Chiamata progetti”) alla fase D) prevede espres- CP_6 samente – al punto n. 4 – che sia consentito, a dimostrazione delle spese sostenute, di presentare apposito conto consuntivo con elenco – reso sot- to forma di autocertificazione - di tutti i documenti contabili (fatture, rice- vute fiscali, etc..) completo di date e numeri, indicazione dei fornitori, de- scrizione delle forniture, importi. Il successivo punto n. 5 prescrive poi che, con riferimento alle fatture quietanzate, la quietanza dovesse essere documentata mediante bonifico bancario o assegno. Se ne ricava che il bando pubblico ha espressamente ammesso che le spese potessero esse- re giustificate tramite vari e diversi documenti fiscali, e che solo con rife- rimento alle fatture quietanzate fosse necessario il pagamento a mezzo bonifico bancario o assegno, strumento invece dall'amministrazione non richiesto con riferimento a tutte le altre tipologie di cui al punto n. 4, ono- rabili dunque anche in contanti, pure considerato che la legge ratione temporis vigente ammetteva la piena legittimità dei pagamenti effettuati in contanti fino al limite di 12.500,00 euro per singola operazione econo- mica (art. 32 del D.L. n. 112/2008, poi convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133). Aggiunge che alcun rilievo ricopre l'art. 56 del Regolamento CE 1083/2006, che - contrariamente a quanto ex adverso opinato - non con- templa alcun divieto di pagamenti a mezzo denaro contante, e che la clausola di cui al predetto punto n. 5 non avrebbe comunque potuto tro- vare applicazione nella fattispecie sia perché riguarda i pagamenti “fattu- rati”, ossia effettuati in favore di soggetti titolari di partita IVA, sia perché gli atleti non risultavano neppure titolari di un conto corrente bancario, attraverso il quale effettuare bonifico o negoziare l'assegno. Premesso allora che trattasi come detto di risorse del Fondo Euro- peo di Sviluppo Regionale (FESR), l'art. 56 lett. b) del Regolamento del Consiglio n. 1083/2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione, re- lativo all'ammissibilità delle spese, prevede che “l'ammontare delle spese è debitamente giustificato da documenti giustificativi aventi un valore probatorio equivalente a fatture, fatte salve le disposizioni stabilite in re- golamenti specifici”. La Corte di giustizia dell'Unione (Prima Sezione - Sentenza 2 marzo 2023 su rinvio pregiudiziale) ha allora già avuto modo di precisare che per quanto concerne tale nozione, il diritto di produrre documenti aventi
“forza probatoria equivalente” costituisce un'eccezione alla regola gene-
Corte di Appello di Palermo pag. 10 di 16 rale che prevede l'obbligo di produrre fatture quietanzate al fine di com- provare le spese sostenute da un beneficiario finale, e che secondo co- stante giurisprudenza un'eccezione a una regola generale deve essere og- getto di un'interpretazione restrittiva (v., in tal senso, sentenza del 5 apri- le 2022, Commissioner of An Garda Síochána e a., C-140/20, EU:C:2022:258, punto 40 nonché giurisprudenza ivi citata). Pertanto la nozione deve essere limitata ai documenti contabili idonei a provare l'ef- fettività delle spese sostenute e a fornirne un quadro al contempo fedele e preciso, corrispondente ai pagamenti effettuati dal beneficiario finale di cui trattasi, con interpretazione da conformare all'obiettivo di “sana ge- stione finanziaria”, conformemente all'articolo 48 paragrafo 2 del regola- mento (CE/Euratom) n. 1605/2002, pure richiamato dall'art. 14 del Rego- lamento n. 1083/2006, e al “principio del rimborso delle spese”, in quanto tende a evitare qualsiasi rischio di duplicazioni nel calcolo delle spese e di frode a danno dei fondi strutturali dell'Unione. Ai sensi dell'art. 60 dello stesso Regolamento, poi, l'autorità di ge- stione è responsabile della gestione e attuazione del programma operati- vo conformemente al principio della sana gestione finanziaria, e in parti- colare è tenuta a: “b) verificare che i prodotti e i servizi cofinanziati siano forniti e l'effettiva esecuzione delle spese dichiarate dai beneficiari in rela- zione alle operazioni, nonché la conformità di tali spese alle norme comu- nitarie e nazionali;
” Aggiunge l'art. 13 comma 2 del Regolamento N. 1828/2006 della Commissione, che stabilisce modalità di applicazione del Regolamento n. 1083/2006 del Consiglio, che “Le verifiche che vanno effettuate dall'auto- rità di gestione a norma dell'articolo 60, lettera b), del regolamento (CE) n. 1083/2006 (…), riguardano, a seconda del caso, gli aspetti amministrativi, finanziari, tecnici e fisici delle operazioni. Le verifiche consentono di accer- tare che le spese dichiarate siano reali, che i prodotti o i servizi siano stati forniti conformemente alla decisione di approvazione, che le domande di rimborso del beneficiario siano corrette e che le operazioni e le spese siano conformi alle norme comunitarie e nazionali.”. Anche il bando “Chiamata progetti e disciplina”, alla Fase D), punto 4, prevede poi che la spesa debba essere giustificata mercè “documenti contabili (fatture, ricevute fiscali, ecc.)”. Nella specie, allora, da una parte l'asserita “autocertificazione” de- gli atleti stranieri (nemmeno offerta in comunicazione, e dunque nemme- no verificabile nel contenuto, oltre che non espressamente prevista dalla legge come modalità di attestazione, con conseguente irrilevanza penale dell'eventuale mendacio anche per la mancata conoscenza del destino pubblicistico della scrittura privata al momento della redazione) in alcun modo è equiparabile ad un “documento contabile”, come tale tipizzato e numericamente sequenziato, persino con valore probatorio equivalente alla fattura, e dall'altra per la possibilità di verifica “sull'effettiva esecuzio- ne delle spese dichiarate dai beneficiari”, ossia se queste “siano reali”, non può essere ritenuto ammissibile un versamento mediante contanti, rispet-
Corte di Appello di Palermo pag. 11 di 16 to al quale non è possibile verificare l'effettiva esecuzione, solo consentita da quella tracciabilità finanziaria consistente nell'insieme di procedure che permettono di verificare l'origine e la destinazione di un flusso di de- naro. L'asserita “impossibilità” di altro mezzo di pagamento data dalla – totalmente labiale – assenza di partite IVA e financo persino di conto cor- rente bancario, anche estero (non ostante atleti stranieri professionisti in- gaggiati proprio come richiamo), al di là della totale distonia rispetto all'id quod plerumque accidit, a nulla avrebbe rilevato, dato che una tale “im- possibilità” altro non avrebbe dovuto comportare che la rinuncia all'ingaggio o l'addossamento della spesa all'altra metà degli esborsi non finanziati con il FESR. In ultima analisi, correttamente la P.A. prima, ed il Tribunale poi, hanno escluso l'ammissibilità delle spese in tesi onorate in contanti. Rispetto all'esclusione degli esborsi sostenuti con largo anticipo, eccepisce invece il Comitato appellante che il bando pubblico non preve- deva alcun riferimento al periodo di eleggibilità delle spese, e che non può certamente essere il Giudice ad introdurlo sostituendosi all'amministrazione. Aggiunge che l'asserita mancata enunciazione di spe- cifica causale per taluni non meglio precisati pagamenti non assume rilie- vo, giacchè l'appellante è un comitato c.d. di scopo il cui unico fine sociale consiste nella preparazione ed organizzazione della Maratona della Città di Palermo. Tralasciando del tutto per irrilevanza quest'ultima inconducente valutazione (la quale postula che un comitato o una associazione che be- neficia di fondi pubblici potrebbe procedere nella totale opacità, senza mai giustificare alcunchè, poiché gli esborsi, in una sorta di Anánkē greca, non potrebbero che essere funzionali allo scopo, con impossibilità di fro- de), basti al riguardo evidenziare che tale documentazione di spesa (anch'essa qui omessa), rispetto alla quale si esperisce azione di accerta- mento negativo del credito restitutorio per vincere la considerazione di non attinenza espressa dalla P.A. nel punto A) del verbale di controllo cita- to, pure sposata dal primo giudicante – nel totale silenzio dell'ente che
“fa causa” per smentire – sulla base della considerazione del fattore tem- po, seguita ancora a rimanere massimamente opacizzata in punto di spe- cifica inerenza rispetto al programma di investimento approvato. Quanto infine alle escluse spese di ristorazione, fa presente invece l'appellante che se è vero che il bando esclude dal rimborso le spese per banchetti, cene di gala, ristorazione, catering, il medesimo ammette espressamente le spese di viaggio e di soggiorno nel caso in cui si tratti di partecipazioni a titolo gratuito, come nella specie avvenuto, trattandosi di spese relative al vitto di tali partecipanti, e dunque di soggiorno.
però, anche qui difetta in toto qualsivoglia elemento pro- CP_7 batorio che specificamente e nominativamente colleghi il singolo esborso al vitto del singolo partecipante a titolo gratuito. Inammissibile poiché inesplicata, prima ancora che infondata ed
Corte di Appello di Palermo pag. 12 di 16 inspiegabile alla luce del termine decennale, delle interruzioni e della pendenza del giudizio, è invece l'invocazione dell'accertamento di prescri- zione di cui alle conclusioni dell'atto di appello. Accertata dunque l'infondatezza delle doglianze dell'appellante principale, occorre ora esaminare quelle formulate dalla difesa erariale per annullare la statuizione di rideterminazione giudiziale e giungere quindi al rigetto della domanda attorea, con conferma dunque del quan- tum debeatur già espresso dalla P.A. con il D.D.G. n. 704 del 27.5.2014 di revoca parziale della sovvenzione. Con la prima censura l'appellante incidentale lamenta allora l'erroneo giudizio di ammissibilità di n° 25 fatture pagate dal Comitato non solo dopo la presentazione del rendiconto, ma persino ben oltre i 90 giorni dalla fine della manifestazione (termine massimo di rendicontazio- ne ex “Chiamata progetti”), cioè oltre il 13 febbraio 2010, avendo il giudi- cante reputato il termine come acceleratorio, sebbene il finanziamento gravi sulla linea d'intervento 3.3.1.1. del PO FESR 2007/2013 e sebbene i regolamenti CE n. 1828/2006 dell'8 dicembre 2006, CE n. 1083/2006 e CE n. 1080/2006 stabiliscano tempi perentori entro i quali debbano essere effettuati i pagamenti e rendicontate le somme, pena il disimpegno dei fondi. Trattasi delle fatture di cui al Punto B) del verbale citato. Tralascia- ta allora la criptica eccezione di giudicato interno, per non essere stato in tesi contestato il dato che il termine di 90 giorni dalla fine della manifesta- zione non risulta espressamente indicato come NT (così comparsa conclusionale, pag. 14), pur a fronte dello specifico gravame in tal senso, costituisce dato incontroverso (già, del resto, esposto nella comparsa re- sponsiva di primo grado, pag. 6), oltre che documentato mercè le distinte bancarie (in all. 10 alla produzione della P.A. di primo grado), che tali pa- gamenti sono tutti avvenuti oltre il termine massimo di rendicontazione ex “Chiamata progetti”. E' allora a rilevarsi che il citato bando, per la liquidazione del cofi- nanziamento a rimborso, prevedeva, alla Fase D) consuntivi, un termine di 90 giorni dalla conclusione della manifestazione, entro il quale “è fatto obbligo di presentare”, tra le altre cose, relazione conclusiva e tecnica con analisi dei dati, conto consuntivo con elenco dei documenti contabili e co- pia delle fatture quietanzate. La prescrizione dell'obbligo, l'evidenziazione in grassetto e lo sco- po di un termine senza il quale le risorse rimarrebbero bloccate sino alla prescrizione decennale del credito (e dunque ben oltre i termini di utilizzo del P.O. FESR 2007-2013 cui attinge il finanziamento) impongono il neces- sario contingentamento della tempistica, e dunque la valutazione di pe- rentorietà del termine, sempre del resto ricavabile avuto riguardo alla fa- se specifica del procedimento nella quale esso si inscrive (cfr. Cons. Stato, Cont len., n. 10 del 2014), nonché dalle specifiche finalità di rilievo pubbli- co che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare (così Cons Stato, sez. IV, n. 5878 del 2018 e n.
Corte di Appello di Palermo pag. 13 di 16 5190 del 2017; id., sez. III, n. 996 del 2017; da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 09 marzo 2022, n. 1691). Lamenta inoltre l'Assessorato che la sentenza è errata anche nella parte in cui ha ammesso non meglio precisate operazioni effettuate con strumenti diversi dal bonifico, per un importo di euro 11.500,00, attività giudiziale contrassegnata da vizio di ultrapetizione poiché tali spese erano state correttamente espunte dalla prima liquidazione e non sono state oggetto di domanda dalla controparte, la quale si è limitata a chiedere l'accertamento del proprio diritto a trattenere e dichiarare irripetibili le somme di cui al D.D.G. 704 del 27/5/2014, senza chiedere somme aggiun- tive non considerate nel decreto di liquidazione D.D.G. 465/S6Tur del 14.07.2010. Statuisce allora il Tribunale (pag. 5) che “Tra le spese documentate mediante operazioni bancarie diverse dal bonifico, ossia pagate con asse- gni bancari tracciabili, nel DDG in questa sede contestato si ritengono ammissibili ulteriori spese per euro 11.500,00 che vanno, pertanto, som- mate a quelle da ammettersi perché eseguite con bonifico, per prestazioni inerenti la manifestazione e rientranti nelle tipologie di spese ammissibili a rimborso.” Trattasi in effetti di valutazione giudiziale errata, oltre che di diffici- le interpretazione: nel DDG contestato, il n. 704 del 27/5/2014 di revoca parziale, operata secondo le specifiche di cui alle tabelle del verbale di controllo citato, non è dato rinvenire una singola spesa esclusa da € 11.500,00. Ciò che più gli si avvicina sono invece gli € 11.510.98 esclusi al punto C quale sommatoria dei titoli di spesa onorati mediante pagamenti effettuati in contanti, dato peraltro persino ammesso con l'atto di citazio- ne del Comitato (pag. 9), oltre che ribadito poi in appello. Fondata è dunque la doglianza dell'impugnazione incidentale che ne chiede la riforma. Inoltre, il primo decidente, sebbene abbia in teoria espunto dal pe- rimetro dell'ammissibilità al finanziamento, confermando quindi in parte qua la valutazione del D.D.G. n. 704 del 27/5/2014 di revoca parziale dello stesso, le spese sostenute in contanti (punto C del verbale di controllo) e quelle non inerenti perché antiche o afferenti ristorazione indistinta (pun- to A), anziché riconteggiare il quantum debeatur in restituzione, ebbe ad affermare che “…alla luce delle osservazioni compiute, deve ritenersi cor- retta l'ammissione delle spese specificamente elencate nel decreto che li- quidò il finanziamento, pari ad euro 78.421,07” (così pag. 6), ossia esat- tamente in linea con la domanda attorea, che chiedeva – e chiede -, ap- punto, di dichiarare irripetibili le somme di cui alla pretesa restitutoria avanzata con il D.D.G. 704 del 27/5/2014 di revoca parziale, confermando pertanto la liquidazione finale del 2010, pari ad euro 78.421,07, senza re- stituzione di alcunchè. Al di fuori poi di qualsivoglia domanda, nemmeno riconvenzionale, ebbe poi inoltre a ritenere “…che nel DDG che contiene la liquidazione del rimborso spese l'importo di euro 78.421,07 risulta dalla somma degli im-
Corte di Appello di Palermo pag. 14 di 16 porti di tutte le spese indicate come ammissibili, ma non risulta operata la decurtazione del 50%. Emerge dagli atti di causa ed è incontestata la cir- costanza che la manifestazione della Maratona di era stata am- Pt_1 messa al finanziamento per la quota del 50% delle spese ammissibili, co- sicchè quell'importo andava dimezzato ai fini della quantificazione del fi- nanziamento.” Per poi aggiungere che “…all'importo di euro 78.421,07… appare necessario aggiungere anche la somma di euro 11.500,00 per le ulteriori spese ritenute ammissibili nel verbale di controllo di I livello tra- smesso con nota prot. 26629/A2/Tur del 13.8.2012. La somma complessi- va di euro 89.921,07, poi, va dimezzata per pervenire all'importo del fi- nanziamento liquidabile, pari ad euro 44.960,53.” (ibidem) Come sopra però rilevato in risposta al motivo secondo dell'appello principale, la P.A. aveva invece, dapprima ricalcolato le spese ammissibili a finanziamento in € 49.875,89, quindi individuato la quota di finanziamento in € 24.937,95, corrispondente alla metà, con conseguente intimazione di restituzione del residuo di € 53.483,12, pari alla differenza fra gli euro 78.421,07 già erogati e gli € 24.937,95 ora ricalcolati come spettanti. Dal totale rigetto dell'appello principale, volto ad ottenere quanto chiesto in primo grado, ossia la conferma della liquidazione finale del 2010, senza restituzione di alcunchè, e dal totale accoglimento dell'appello incidentale, volto ad annullare le difformi valutazioni di am- missibilità operate dal primo giudice, sebbene poi non tradotte in ricalcolo dell'importo restitutorio, e le aggiunte da questi operate, se ne ricava la piena conferma del D.D.G. 704 del 27/5/2014 di revoca parziale, e degli importi restitutori ivi prospettati. Le spese di lite afferenti entrambi i gradi di giudizio vengono dunque addossate al Controparte_9
, quale parte soccombente.
[...]
Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. 30.5.2002 n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il c.d. raddoppio del contributo unificato da parte dell'appellante principale e di quello incidentale.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Palermo, definitivamente pronunziando in ordine all'appello principale e incidentale proposti avverso la sentenza Tribunale di Palermo n. 987/2019 del 22.2.2019:
• Rigetta l'appello proposto dal Parte_4
nei confronti della
[...] [...]
. Controparte_10
• Accoglie l'appello incidentale proposto dalla
[...]
nei con- Controparte_11 fronti del , e, Parte_4 per l'effetto, rigetta l'azione di accertamento negativo del credito di euro 53.483,12 oltre accessori da quest'ultimo esperita previa disap- plicazione e dichiarazione di illegittimità del D.D.G. n. 704 del
Corte di Appello di Palermo pag. 15 di 16 27.5.2014.
• Condanna il Comitato Organizzatore della Parte_4 al pagamento delle spese processuali riferibili all'amministrazione convenuta per il giudizio di primo grado, che si liquidano in € 4.500,00, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge.
• Condanna il Comitato Organizzatore della Maratona Città di Palermo al pagamento delle spese processuali riferibili all'amministrazione convenuta per il giudizio d'appello, che si liquidano in € 5.000,00, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge.
• Dichiara la sussistenza dei presupposti per il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'impugnazione proposta, da parte del Comitato Organizzatore della
. CP_2 Parte_1
Così deciso in Palermo il 25.7.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
dott. Riccardo Trombetta dott. Giovanni D'Antoni Il presente provvedimento viene redatto su documento informatico e sottoscritto con firma digitale dal Presidente del collegio dr. Giovanni D'Antoni e dal consigliere relatore dr. Riccardo Trombetta.
Corte di Appello di Palermo pag. 16 di 16