N. R.G. 1196/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE D'APPELLO DI BARI
La Corte di Appello di Bari, prima sezione civile, riunita in camera di consiglio e composta dai magistrati: dott.ssa MI IA - Presidente rel. dott. Prencipe Michele - Consigliere dott.ssa Manzionna Emma - Consigliere ha pronunciato, nella causa civile, in grado di appello, iscritta al n. R.G. 1196/2024, la seguente:
S E N T E N Z A tra:
(C.F.: in persona del suo legale rappresentante p.t., Parte_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dagli avv.ti VALERIO Luca e BALENA Giampiero, ed elettivamente domiciliati presso lo studio degli avv.ti in Bari
APPELLANTE avverso la sentenza n.1049/2024 del Tribunale di Foggia, pubblicata in data 15.04.2024, resa nel procedimento n.286/2019, non notificata.
CONTRO
(C.F.: ) in persona del Direttore legale p.t., Controparte_1 P.IVA_2 rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, ed elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in
Bari
APPELLATA
All'udienza collegiale del 14.10.2025, svolta in modalità cartolare, la causa è stata riservata per la decisione con deposito telematico di note contenenti le conclusioni precisate dai difensori, precedute dal deposito di note difensive, la causa è stata riservata per la decisione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art. 22 L. 689/1981 e 6 D.lgs. 150/2011, in persona del suo Parte_1 legale rappresentante p.t., quale proprietaria del villaggio turistico denominato “ ” Parte_1 pagina 1 di 14 sito in Peschici (FG), proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n.014100-23, emessa in data 10.12.2018 dall' notificata in data 17.12.2018, con la quale Controparte_1 le si intimava il pagamento di € 156.000,00 per la violazione dell'art. 19 L. 374/1990 “in dipendenza dell'esecuzione di opere in prossimità della linea doganale in assenza della prescritta autorizzazione dell'Autorità doganale”.
In fatto la contestazione traeva origine dalle indagini e dai controlli svolti dai funzionari dell' CP_2
unitamente al personale appartenente alla Guardia Costiera – Delegazione di Spiaggia di
[...]
Peschici, presso la struttura turistica, finalizzate ad appurare il rispetto della disposizione recata dall'art. 19 d.lgs. 374/1990.
Al fine della verifica, veniva contestata, con verbale redatto in data 29.11.2013, la realizzazione di opere in mancanza della preventiva autorizzazione doganale, in violazione quindi della norma recata dall'art. 19 del D.Lgs. n. 374/90.
In data 17.12.2013, l di Foggia, con nota prot. n.4700/RI, stimava le opere prive di Controparte_2 autorizzazione doganale ai sensi del citato art. 19, alla luce di indagini di mercato presso agenzia immobiliari anche on line, quantificando il valore di dette opere in complessivi € 780.000,00
Con successivo atto di contestazione del 14.01.2014 - protocollo n. 014100-24, nel quale venivano richiamati integralmente i verbali di constatazione redatti in data 02.10.2013 e 29.11.2013, il Direttore dell'Ufficio invitava la ad estinguere la violazione accertata a suo carico con il Parte_1 pagamento della somma di euro 156.000,00, corrispondente alla minor sanzione concretamente irrogabile ai sensi dell'art.16 della L.n. 689/81.
Di seguito, il rappresentante p.t. della società ricorrente, in occasione dell'audizione tenutasi in data
02.02.2015, consegnava una relazione tecnica di parte con la quale si stimavano le opere oggetto di contestazione in circa complessivi € 253.000,00.
Ritenuta priva di fondamento l'unica censura avanzata dal rappresentante p.t. della società circa l'eccessivo valore attribuito dall' opere, l' , con ordinanza – ingiunzione Parte_2 Controparte_1
n.014100-23 del 10.12.2018, confermando la stima già effettuata, irrogava alla “ Parte_1
la sanzione pecuniaria di € 156.017,50.
[...]
La ricorrente, pertanto, contestava la suddetta ordinanza-ingiunzione per i seguenti motivi:
- l'erronea applicazione dell'art. 19 D.lgs. 374/1990 in luogo di quella di cui all'art. 55 cod. nav.;
- la mancata attivazione del procedimento ex art. 32 cod. nav. per la delimitazione dell'area del demanio marittimo;

- l'insussistenza della violazione dell'art. 55 cod. nav. e del carattere abusivo delle opere oggetto di contestazione;

- l'intervenuta prescrizione delle sanzioni amministrative;

pagina 2 di 14 - l'incongruità della stima del valore dei manufatti asseritamente abusivi.
Chiedeva, pertanto, previa sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza – ingiunzione impugnata,
l'annullamento della stessa ovvero, in subordine, di ridurre la sanzione, con vittoria di spese.
Con comparsa di costituzione e risposta, depositata in data 03.05.2019, si costituiva l'
[...]
, rappresentato e difeso dal Direttore p.t., la Controparte_3 quale, contestando ogni avversa difesa in quanto infondata in fatto e in diritto, chiedeva il rigetto dell'opposizione, con vittoria delle spese di lite.
Accolta l'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, la causa veniva istruita a mezzo CTU al fine di accertare il valore delle opere oggetto di accertamento realizzate in assenza della prescritta autorizzazione doganale ai sensi dell'art. 19 d.lgs. 374/1990.
Depositata la relazione dell'esperto, la causa, all'udienza del 15.04.2024, sulle conclusioni precisate dalle parti, è stata decisa.
Con sentenza n.1049/2024 depositata in data 15.04.2024, il Tribunale di Foggia così provvedeva:
1) “ACCOGLIE l'opposizione per quanto di ragione e, per l'effetto: a) ANNULLA l'ordinanza ingiunzione n.014100-23, emessa il 10.12.2018 dall'
[...] limitatamente alla parte in cui è stata irrogata la sanzione di € Controparte_1
156.000,00;
b) RIDETERMINA la sanzione in € 60.000,00
2) COMPENSA integralmente tra le parti le spese di lite e di ctu.”
Nello specifico, il Tribunale riteneva di accogliere il solo motivo di opposizione con cui la ricorrente aveva lamentato la sproporzione della stima del valore dei manufatti.
Il primo Giudicante, ponendo a fondamento della sua decisione le risultanze della CTU, con la quale l'ausiliario quantificava in complessivi € 438.168,64 il valore delle opere, specificando che il valore di quelle ancora esistenti ammontava ad € 360.691,10 mentre quello relativo alle opere demolite ad €
77.477,54, riteneva doversi rideterminare la sanzione irrogata in € 60.000,00, tenuto conto dei criteri di quantificazione di cui all'art. 11 L.689/1981, della forbice individuata dal legislatore, nonché del ravvedimento operoso della ricorrente, che aveva rimosso parte delle opere realizzate.
Con ricorso ritualmente notificato, la società in persona del suo legale Parte_1 rappresentante p.t. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza invocandone la riforma, con vittoria di spese.
pagina 3 di 14 Con comparsa di costituzione e risposta depositata in data 06.12.2024 si è costituita l'
[...] in persona del Direttore legale rappresentante p.t., deducendo Controparte_1
l'infondatezza delle censure e chiedendo il rigetto del gravame avverso, con vittoria di spese.
All'udienza del 14.10.2025, la causa è stata decisa con separato dispositivo e contestuale motivazione di cui è data comunicazione telematica alle parti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di appello, l'appellante lamenta l'erronea applicazione dell'art. 19 d.lgs.
n.374/1990 e quindi la conseguente nullità dell'ordinanza – ingiunzione per violazione del principio di necessaria correlazione tra fatto contestato e fatto assunto a base della sanzione irrogata. In particolare, a giudizio dell'appellante, l'ordinanza – ingiunzione, al pari dei verbali di accertamento da cui trae origine è viziata da confusione tra due fattispecie tra loro differenti, ossia quella contemplata dall'art. 55 cod. nav. e quella prevista dall'art. 19 d.lgs. n.374.
Più precisamente, in base alla prospettazione difensiva dell'appellante, nei verbali di contestazione del
21.10.2013 e del 29.11.2013, sui quali si fonda l'impugnata ordinanza – ingiunzione, si fa espresso riferimento esclusivamente a “manufatti interessati dal Demanio Marittimo e la fascia di rispetto di mt.
30 dal confine con l'area Demaniale Marittima” (verbale del 02.10.2013), nonché alla presunta loro difformità rispetto all'autorizzazione ex art. 55 cod. nav. rilasciata dalla Capitaneria di Porto di
Manfredonia, senza mai menzionare la “prossimità” delle opere alla linea doganale. L'irrogazione della sanzione amministrativa per asserita violazione dell'art. 19 co.1, al contrario, veniva preannunciata solo nelle “conclusioni”.
Con il secondo motivo di appello, l'appellante eccepisce il difetto assoluto di prova dell'illecito a carico dell'Amministrazione, sulla quale grava l'onere di provare gli elementi costitutivi dell'illecito. A giudizio dell'appellante, considerata l'assoluta genericità e indeterminatezza dell'espressione adoperata dalla norma (“in prossimità della linea doganale”), sull'Amministrazione soccombeva l'onere di specificare gli elementi costitutivi dell'illecito.
Le censure da trattarsi congiuntamente in quanto intimamente connesse sono fondate.
Preliminarmente, a parere di questa Corte, è opportuno chiarire gli aspetti necessari al fine di distinguere la ratio delle due norme, i cui interessi pubblici sono tutelati da due diverse
Amministrazioni: l' per quanto riguarda l'art.19 d.lgs. n.374/1990, Controparte_1
e la Capitaneria di Porto per quanto riguarda l'art. 55 Cod. nav.
pagina 4 di 14 L'art. 55 cod.nav. (nuove opere in prossimità del demanio marittimo) stabilisce testualmente che:
“L'esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare è sottoposta all' autorizzazione del capo del compartimento. Per ragioni speciali, in determinate località la estensione della zona entro la quale l'esecuzione di nuove opere è sottoposta alla predetta autorizzazione può essere determinata in misura superiore ai trenta metri, con decreto del
Presidente della Repubblica, previo parere del Consiglio di Stato. L' autorizzazione non è richiesta quando le costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di ampliamento già approvati dall' autorità marittima. Quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due commi del presente articolo, l'autorità marittima provvede ai sensi dell'articolo precedente”.
È vietato quindi costruire opere nella fascia di rispetto di trenta metri dal demanio marittimo senza l'autorizzazione del Comandante della Capitaneria di Porto. Tale violazione sembra avere ad oggetto disposizioni poste a salvaguardia della tutela della navigazione e del demanio marittimo, in quanto vi possono essere manufatti che, anche solo potenzialmente, ostacolano tali interessi.
Quindi, l'interesse pubblico sotteso all'art. 55 C.N. è essenzialmente quello di tutela del profilo di sicurezza della navigazione, da far valere nell'ambito della predetta fascia di rispetto prossima al demanio marittimo.
Differente è invece la ratio sottesa all'art. 19 D.lgs. 374/90, il quale recita ai commi 1 e 2: “E' vietato eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie, sia provvisorie sia permanenti, o stabilire manufatti galleggianti in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, nonché spostare o modificare le opere esistenti, senza l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale. La predetta autorizzazione condiziona il rilascio di ogni eventuale altra autorizzazione, nella quale della stessa deve essere fatta comunque espressa menzione.
La violazione del divieto previsto dal comma 1 comporta l'applicazione, da parte del direttore della circoscrizione doganale competente per territorio, di una sanzione amministrativa di importo da un decimo all'intero valore del manufatto.
In questo caso la ratio si ravvisa nella necessità di salvaguardare “esigenze di sorveglianza ai fini della difesa doganale” (cfr. art. 23 DPR 43/1973 – TULD). Pertanto, il potere/dovere di vigilanza delle
Autorità preposte (Dogana e Guardia di Finanza), sottopone l'esercizio dello ius aedificandi del privato in prossimità della linea doganale, non necessariamente ricadente nella fascia di rispetto di trenta metri dal demanio marittimo, ad un provvedimento autorizzativo del Direttore della CP_4
Per quanto riguarda la definizione di "linea doganale" si deve fare riferimento agli arti. 1 e 2 del Testo
Unico delle Leggi Doganali approvato con D.P.R. 43/1973 ed all'art. 2 del Codice della Navigazione.
pagina 5 di 14 In particolare, quanto alla linea doganale, il citato art. 1 chiarisce che: “Il lido del mare ed i confini con gli altri Stati costituiscono la linea doganale. Lungo il lido del mare, in corrispondenza delle foci dei fiumi
e degli altri corsi d'acqua nonché degli sbocchi dei canali, delle lagune e dei bacini interni di ogni specie, la linea doganale segue la linea retta congiungente i punti più' foranei di apertura della costa;
in corrispondenza dei porti marittimi segue il limite esterno delle opere portuali e le linee rette che congiungono le estremità' delle loro aperture, in modo da includere gli specchi d'acqua dei porti medesimi”.
Con riferimento, invece, al “mare territoriale”, l'art. 2 del C.N. dispone che: “Sono soggetti alla sovranità dello Stato i golfi, i seni e le baie, le cui coste fanno parte del territorio della Repubblica, quando la distanza fra i punti estremi dell'apertura del golfo, del seno o della baia non supera le ventiquattro miglia marine. Se tale distanza è superiore a ventiquattro miglia marine, è soggetta alla sovranità dello Stato la porzione del golfo, del seno o della baia compresa entro la linea retta tirata tra i due punti più foranei distanti tra loro ventiquattro miglia marine. È soggetta altresì alla sovranità dello
Stato la zona di mare dell'estensione di dodici miglia marine lungo le coste continentali ed insulari della
Repubblica e lungo le linee rette congiungenti i punti estremi indicati nel comma precedente. Tale estensione si misura dalla linea costiera segnata dalla bassa marea. Sono salve le diverse disposizioni che siano stabilite per determinati effetti da leggi o regolamenti ovvero da convenzioni internazionali”.
Pertanto, la competenza doganale nella materia si estende dalla linea doganale sino alle dodici miglia del mare territoriale;
si estende inoltre lungo il lido del mare, in corrispondenza delle foci dei fiumi e degli altri corsi d'acqua, nonché degli sbocchi dei canali, delle lagune e dei bacini interni di ogni specie nei quali la linea doganale segue la linea retta congiungente i punti foranei di apertura della costa.
In corrispondenza dei porti marittimi segue il limite esterno delle opere portuali e le linee rette che congiungono le estremità delle loro aperture, in modo da includere gli specchi acquei dei porti medesimi.
Per la parte più propriamente terrestre, invece, non vi è un concreto ed esatto dato metrico, in quanto l'art. 19 si correla all'espressione "in prossimità della linea doganale".
Tale zona, dunque, non è necessariamente coincidente con il demanio marittimo, ma si estende verso l'interno nella “zona di vigilanza doganale” terrestre, la cui definizione è rinvenibile all'art. 23 del D.P.R.
n.43/1973, secondo il quale: “Fino alla distanza di dieci chilometri dalla linea doganale della frontiera terrestre verso l'interno è stabilita una zona di vigilanza, nella quale il trasporto e il deposito delle merci estere sono soggetti a speciale sorveglianza ai fini della difesa doganale. Lungo la frontiera marittima tale zona di vigilanza è stabilita fino a cinque chilometri dal lido verso l'interno. Nel delimitare la zona di vigilanza può' essere superata o ridotta l'estensione territoriale indicata nel precedente comma quando, per il miglior esercizio della sorveglianza ovvero per la maggiore demarcazione della zona stessa, sia ritenuto opportuno seguire le delimitazioni costituite da rilievi orografici, da rive di fiumi o tratti
pagina 6 di 14 navigabili di essi, da lagune ed altre acque, da strade ferrate, da strade ordinarie e da autostrade. Con decreto del Ministro delle finanze, da emanarsi entro il 31 dicembre 1985, sono individuate le zone di vigilanza per le quali esistono particolari esigenze di sorveglianza ai fini della difesa doganale e sono determinate, anche se non ricorrono le condizioni di cui al precedente comma, le distanze dalla linea doganale di frontiera terrestre e dal lido lungo la frontiera marittima verso l'interno che possono essere stabilite, rispettivamente, fino a 30 e 10 chilometri”.
Considerato che, al fine di una corretta applicazione dell'art. 19 in questione, il legislatore, quanto al concetto di “prossimità della linea doganale”, non ha fornito parametri certi ai quali poter far riferimento, la Corte costituzionale, investita della questione di legittimità, con ordinanza n.31/2008 ha dichiarato che “… l'individuazione e la specificazione della nozione di "prossimità" alla linea doganale comportano una pluralità di soluzioni in funzione sia della diversa conformazione geografica che assume la linea doganale stessa sia delle molteplici esigenze di interesse pubblico cui è preposta la norma censurata, cosicché manca una soluzione costituzionalmente obbligata idonea a predeterminare in maniera rigida il concetto di prossimità".
Pertanto, tenuto conto dei principi affermati nell'ordinanza della Corte costituzionale, per le peculiarità intrinseche ed ambientali delle opere che devono essere realizzate, modificate o spostate, non è possibile stabilire, in linea generale, con una valutazione ex ante, quali di esse debbano essere assoggettate alla preventiva autorizzazione doganale e quali, invece, siano da escludere.
A tal fine, quindi, è necessario effettuare una valutazione con riferimento alla particolare configurazione orografica del tratto costiero interessato dall'opera, alla presenza di strade di comunicazione e alla transitabilità, osservabilità e controllabilità di ciascun tratto confinario.
Orbene, l'Autorizzazione di cui all'art. 19 d.lgs. 374/90, necessaria alla realizzazione di opere di ogni specie, è pertanto riconducibile all'esigenza di garantire l'effettuazione anche solo potenziale dei controlli doganali previsti dalla normativa nazionale e comunitaria, a tutela sia degli interessi erariali che di quelli generali della collettività, segnatamente a presidio della funzione di vigilanza e prevenzione dei fenomeni di contrabbando.
In proposito si evidenzia che i valori che vengono presidiati dalla non sono limitati alla sola CP_4 tutela dell'interesse fiscale e tributario, in quanto il controllo doganale ha lo scopo di tutelare anche la salute pubblica, la fluidità dei traffici, la stessa integrità della persona, nonché il rispetto degli obblighi assunti dall'Italia in virtù della sua appartenenza alla U.E.
Si tratta di valori aventi rilievo costituzionale, come riconosciuto esplicitamente anche dalla Corte costituzionale, che, anche in conseguenza di ciò, ha sempre confermato la piena legittimità costituzionale della norma di cui all'art.19 del Dlgs. 374/90.
pagina 7 di 14 Quanto alle opere soggette a tale autorizzazione è stato stilato un elenco meramente esemplificativo e non esaustivo delle stesse, nel quale sono ricompresi:
- manufatti costruiti su piattaforme o solai incardinati a pali di fondazione che in ogni caso incidano sulla visuale della linea doganale (e/o zone prossime ad essa) ovvero non consentano l'agevole raggiungimento della linea doganale;

- piattaforme galleggianti e/o ancorate al sottofondo marino, sino al limite delle acque territoriali, pontili galleggianti, installazioni per sport acquatici al servizio delle limitrofe concessioni demaniali marittime;

- strutture, anche a carattere stagionale ovvero temporaneo che, sebbene non stabilmente ancorate al suolo possano per le loro caratteristiche rappresentare un ostacolo alla libera visuale ovvero all'agevole raggiungimento della linea doganale;

- cabine elettriche, cancelli;

- recinzioni realizzate con materiali atti ad occludere la vista;

- opere che sviluppano volumetria nel sottosuolo;

- spostamenti e/o traslazione di manufatti già precedentemente autorizzati;

- tramezzature oscuranti interne, quando le stesse si oppongano a portici e/o verande;

In caso di realizzazione di opere di ogni specie in violazione del suddetto articolo 19, quindi, si procederà all'applicazione delle sanzioni amministrative di cui al comma 2 dello stesso articolo, così come ogni provvedimento autorizzatorio rilasciato da altre amministrazioni senza la preventiva autorizzazione doganale dovrà intendersi nullo.
Tornando al caso di specie, rileva la Corte che, dalla produzione documentale è agevole constatare che il sopralluogo e il controllo del villaggio turistico “ ” sono stati disposti dall' Parte_1 [...]
di Foggia (pag. 1 processo verbale di constatazione del 16.07.2013, nonché del CP_2
24.10.2013 e 29.11.2013); che l'intestazione di tutti i verbali di constatazione fa esplicito richiamo alle
“Opere in prossimità della linea doganale art. 19 D.lgs. 374/90”; che nelle conclusioni dei verbali di constatazione del 24.10.2013 e del 29.11.2013, espressamente richiamati nell'ordinanza – ingiunzione oggetto di causa, si legge testualmente:
“Dall'esame della documentazione esibita e dello stato dei luoghi sono state accertate le irregolarità delle opere come sopra rilevate in quanto sotto il profilo doganale e demaniale i manufatti di cui ai punti 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.8, 4.2.9 e 4.2.10 risultano difformi come descritto mentre per quanto riguarda il solo profilo demaniale i manufatti di cui ai punti 4.2.1, 4.2.2, in toto e 4.2.7 in parte ricadono su area demaniale marittima e non nella fascia di rispetto ex art. 55 C.N.
Poiché l'art. 19 del D.lgs. 374/90 così recita:
(…)
pagina 8 di 14 Al presente verbale di accertamento seguirà formale atto di irrogazione sanzioni da parte dell'
[...]
”. Controparte_3
La violazione dell'art. 19 d.lgs. 374/90, risulta, quindi meramente enunciata, posto che l'accertamento aveva ad oggetto la realizzazione nel complesso turistico “ ” di nuove opere nonché Parte_1
l'ampliamento di quelle esistenti, autorizzate ai sensi dell'art. 55 C.D., ma prive della prescritta autorizzazione doganale.
Peraltro, la suddetta autorizzazione ex art. 55 veniva esibita dal in occasione dell'accesso del Pt_3
16.07.2013.
L'autorizzazione era stata rilasciata in data 07.05.1994 dalla Capitaneria di Porto di Manfredonia, sulla base di una precedente autorizzazione rilasciata in data 15.11.1993 ai sensi dell'art. 19 d.lgs.374/90 dalla Circoscrizione doganale di Bari che però il non era stato in grado di esibire. Pt_3
L'ordinanza (e successivamente la sentenza successiva del Tribunale di Bari) si fonda sostanzialmente sul sillogismo per cui considerato che “il lido del mare ed i confini con gli altri stati costituiscono la linea doganale” e che il lido del mare è parte del demanio dello Stato, un'opera situata in prossimità del demanio marittimo può anche essere in prossimità della linea doganale.
Nella specie, infatti, la struttura turistica è stata ritenuta come situata in Parte_1 prossimità della linea doganale per il sol fatto che le opere descritte nel verbale di constatazione conclusivo del 29.11.2013 risultavano realizzate o sul demanio o nella c.d. fascia di rispetto dei 30 mt.
La motivazione con cui il primo Giudice ha ritenuto infondate le censure dell'odierna appellante si si fonda sui seguenti argomenti:
a) «il detto riferimento contenuto nel verbale è irrilevante ai fini che qui occupano, posto che il provvedimento impugnato è l'ordinanza – ingiunzione e non il verbale, e che nella stessa è riportata la condotta sanzionata dall'art. 19 D. Lgs. 374/1990, vale a dire l'esecuzione di opere in prossimità della linea doganale in assenza della prescritta autorizzazione dell'Autorità doganale»;
b) «ai fini della sussistenza dell'infrazione contestata non rileva se le opere realizzate senza autorizzazione si trovano sul demanio o nella fascia di rispetto di 30 mt. di cui all'art. 55 cod. nav., ma solo la loro prossimità alla linea doganale. E poiché non è mai stato tempestivamente e specificamente contestato dalla ricorrente il difetto dell'elemento essenziale costitutivo della fattispecie d'illecito contestato, cioè la prossimità delle opere alla linea doganale, ne discende l'irrilevanza di ogni contestazione sollevata sul punto».
Tali argomenti non si ritengono corretti.
pagina 9 di 14 Quanto al primo, emerge ictu oculi che l'ordinanza-ingiunzione, per la parte che qui interessa, è formulata nei seguenti termini «Visti i verbali di constatazione del 2.10.2013 e del 29.11.2013, che devono qui intendersi integralmente trascritti, (…) da cui risulta violazione dell'art. 19, comma 1, del
D.Lgs.

8.11.1990 n. 374, in dipendenza dell'esecuzione di opere in prossimità della linea doganale in assenza della prescritta autorizzazione dell'Autorità doganale», cosicché è evidente che il provvedimento in questione non contiene alcuna autonoma specificazione delle condotte riconducibili alla violazione del citato art. 19, limitandosi a richiamare i precedenti verbali di constatazione, che a loro volta facevano menzione della sola edificazione o modifica di manufatti all'interno del demanio marittimo o della fascia di rispetto di cui all'art. 55 cod. nav.
L'odierna appellante aveva dedotto, come primo motivo dell'opposizione, l'erronea applicazione dell'art. 19 del d.lgs. n. 374/19, in quanto le contestazioni concretamente contenute nei suddetti verbali evidenziavano esclusivamente violazioni dell'art. 55 cod. nav., che richiede una specifica autorizzazione ed una procedura ad hoc per l'esecuzione di “nuove opere” nella suddetta fascia di rispetto.
Non è superfluo rilevare che, la violazione del citato art. 55, inoltre, a differenza della violazione dell'art. 19 del d.lgs. 374/1990, dà luogo all'applicazione non già di una sanzione amministrativa, ma della sanzione penale prevista dall'art. 1161 cod. nav.
E infatti, , legale rappresentante della era stato Controparte_5 Parte_1 imputato – per i medesimi presunti abusi posti a fondamento dell'ordinanza-ingiunzione oggetto del presente giudizio – dei reati contravvenzionali di cui agli artt. 54, 55 e 1161 cod. nav., ossia per aver eseguito innovazioni non autorizzate in zone del demanio marittimo (art. 54) oppure nella c.d. fascia di rispetto di trenta metri dal demanio marittimo (art. 55).
Il era stato, successivamente, assolto dal Tribunale di Foggia, con la sentenza n. 1214/2020, Pt_3 per l'imputazione di cui agli artt. 54 e 1161 CN perché il fatto non sussiste – sul rilievo di «un logico e ragionevole dubbio circa l'esatta delimitazione dei confini tra le due proprietà, pubblica e privata» – mentre del reato di cui agli artt. 55 e 1161 CN era stata dichiarata la prescrizione.
Ne deriva che, contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, il difetto dell'elemento essenziale costitutivo della fattispecie d'illecito contestato, ossia la prossimità delle opere alla linea doganale, era stata con l'opposizione tempestivamente e specificamente contestata dalla ricorrente.
Per di più, è utile rammentare che la questione relativa all'assoluto difetto di prova dell'illecito, i cui elementi costitutivi, alla luce di una giurisprudenza assolutamente pacifica - cfr. fra le tante, Cass. 23 febbraio 2018 n. 4424, e Cass. S.U. 30 settembre 2009 n. 20930 -, avrebbero dovuto essere provati dall'Amministrazione opposta, rappresenta una mera difesa e non riguarda i nova preclusi in appello dall'art. 437 e tanto meno integra un nuovo motivo di opposizione dell'ordinanza-ingiunzione, tenuto conto che, tra l'altro, già con l'atto introduttivo, l'odierna appellante aveva rappresentato l'erronea applicazione dell'art. 19 del d.lgs. 374/1990 e aveva espressamente richiesto una c.t.u diretta «a
pagina 10 di 14 verificare e documentare l'esistenza di manufatti appartenenti alla ricorrente ed ubicati in prossimità della linea doganale ovvero sull'area del demanio marittimo e/o nella c.d. fascia di rispetto dei 30 metri».
L'ordinanza-ingiunzione opposta, per la parte che qui interessa, era stata formulata come segue: «Visti
i verbali di constatazione del 2.10.2013 e del 29.11.2013, che devono qui intendersi integralmente trascritti, (…) da cui risulta violazione dell'art. 19, comma 1, del D.Lgs.

8.11.1990 n. 374, in dipendenza dell'esecuzione di opere in prossimità della linea doganale in assenza della prescritta autorizzazione dell'Autorità doganale».
È evidente come il provvedimento non contenga alcuna autonoma specificazione delle condotte riconducibili alla violazione del citato art. 19, limitandosi a richiamare i precedenti verbali di constatazione, che a loro volta facevano riferimento unicamente alla edificazione o modifica di manufatti all'interno del demanio marittimo o della fascia di rispetto di cui all'art. 55 cod. nav. e la contestazione relativa all'esistenza dell'illecito contemplato dall'art. 19 del d.lgs. 374/1990, e dunque la realizzazione di opere «in prossimità della linea doganale» è deducibile dai motivi di opposizione laddove si nega la sussistenza della fattispecie, tant'è che sul punto la aveva, come Persona_1 sopra ricordato, chiesto l'indagine di un tecnico mediante CTU.
Va altresì rilevato che, oltre all'esistenza di un onere, gravante sull'Amministrazione (formalmente convenuta, ma attrice in senso sostanziale) di provare gli elementi costitutivi dell'illecito, l'art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 150/2011 prevede espressamente che «Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente».
Nella specie, quindi, avendo l'opponente contestato la ricorrenza dell'illecito previsto dall'art. 19 del d.lgs. n. 374/1990, l'Amministrazione avrebbe dovuto provare, tra l'altro, che i manufatti contestati si trovavano effettivamente in «prossimità della linea doganale».
Non avendo, tuttavia, il legislatore definito con parametri certi il concetto di «prossimità della linea doganale» di cui al 1° comma dell'art. 19 d.lgs. n. 374/90, compete agli Uffici dell' , Controparte_1 anche con l'ausilio della Guardia di Finanza, procedere con una verifica, caso per caso, mediante apposito sopralluogo e avvalendosi di alcuni criteri di massima, quali:
- la particolare configurazione orografica del tratto costiero interessato dall'opera;
- la presenza di strade di comunicazione;

- la transitabilità, l'osservabilità e la controllabilità di ciascun tratto confinario.
Tanto è stato rappresentato dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa.
Segnatamente, la SC di Cassazione (Cass. 26/2/2007, n. 4414), pronunciando in fattispecie speculare a quella oggetto del presente giudizio, ha precisato come «In difetto di tale dimostrazione - o, come nel caso di specie, trattandosi di mera apodittica riproduzione della frase di stile “prossimità alla linea
pagina 11 di 14 doganale” - non si è consentito al Giudice del merito d'accertare la ricorrenza dei presupposti per
l'applicazione della norma incriminatrice e la pretesa sanzionatoria dell'Amministrazione è stata, dunque, correttamente disattesa dal detto Giudice. Né giova all'Amministrazione fare riferimento al verbale della Guardia di Finanza, nel quale sarebbe stata, a suo dire, accertata la costruzione dell'edificio “al confine” con il Demanio marittimo, non solo perché il provvedimento impugnato è
l'ordinanza-ingiunzione e non il verbale e, se il dato non è nella stessa riportato, resta il difetto
d'indicazione dell'elemento essenziale costitutivo della fattispecie d'illecito, ma anche perché il verbale della Guardia di Finanza, come pure quello del Ricevitore della Dogana, il Giudice a quo ha puntualmente esaminati non rinvenendovi il detto riferimento ma solo l'altro alla generica ed inidonea indicazione della "prossimità della linea doganale" (…)».

La giurisprudenza amministrativa, rilevando che la ratio dell'art. 19 d.lgs. 374/90 consiste nella necessità di garantire alla pubblica autorità il controllo delle coste, consentendole lo svolgimento dell'attività di vigilanza, ha chiarito, relativamente al concetto di “prossimità”, che non esiste un dato numerico legato alla distanza che si possa applicare a ogni fattispecie, essendo invece «necessario verificare caso per caso se le caratteristiche della costruzione siano tali da poter, almeno in potenza o in astratto, limitare la controllabilità, visibilità o transitabilità della linea doganale medesima. Esiste quindi una soglia minima in presenza della quale è necessario per l'interessato chiedere la preventiva autorizzazione, la quale quindi non è nemmeno necessaria in caso in cui la zona dove si trovino le costruzioni sia tale da non permettere nemmeno in potenza una violazione o un pregiudizio in relazione alle citate esigenze di prevenzione dei reati.
Va poi tenuto in debito conto che la norma va rapportata all'attuale realtà, in cui la Guardia di Finanza
e le Forze di Polizia dispongono di strumenti tecnici sofisticati per sorvegliare le coste (ad esempio i radar costieri e i satelliti) per cui risulta diminuita l'importanza - ai fini della controllabilità - dei pattugliamenti e della stessa visibilità.
Ciò premesso, l'inesistenza dei presupposti stessi per chiedere una preventiva autorizzazione può dipendere da vari fattori, fra cui ovviamente la distanza dalla linea doganale, l'orografia del terreno e la stessa morfologia della costa.
Occorre appena aggiungere come l'alta discrezionalità esistente in tale delicata materia comporta da parte dell'amministrazione un onere istruttorio e motivazionale aggravato, proprio per non ledere il principio di proporzionalità tra diritti del cittadino e attività amministrativa, in un corretto bilanciamento» (così TAR Abruzzo 7/6/2012, n. 265,; in senso analogo v. altresì TAR Puglia 13/11/2014,
n. 1368, e TAR Calabria 3/12/2013, n. 653).
E infatti, con la nota n. 24499 del 6 aprile 2018, la stessa si è espressa con Controparte_1 riguardo a un quesito in cui era stato chiesto di fornire un'interpretazione univoca, da valere su tutto il territorio nazionale, circa l'esatta individuazione della “zona di vigilanza doganale”, ciò al fine di pagina 12 di 14 consentire agli operatori di conoscere preventivamente se, in base alla precisa localizzazione dei fabbricati da ivi realizzare e/o modificare, sia necessaria o meno l'acquisizione dell'autorizzazione di cui all'art. 19 comma 1 del DLgs. n. 374/90.
Nella nota, l' , dopo essersi soffermata sulla nozione di linea doganale (art. 1 del DPR 43/73), CP_1 prende atto che, per quanto concerne il concetto di “prossimità della linea doganale”, di cui al primo comma dell'art. 19 del citato DLgs. n. 374/90, il legislatore non ha fornito parametri certi ai quali poter fare riferimento ai fini di una corretta applicazione della norma.
Richiamando allora l'ordinanza della Corte Costituzionale n. 31 del 21 febbraio 2008, con cui era stato precisato che “… l'individuazione e la specificazione della nozione di «prossimità» alla linea doganale comportano una pluralità di soluzioni in funzione sia della diversa conformazione geografica che assume la linea doganale stessa sia delle molteplici esigenze di interesse pubblico cui è preposta la norma censurata, cosicché manca una soluzione costituzionalmente obbligata idonea a predeterminare in maniera rigida il concetto di «prossimità»” ha evidenziato la necessità di una verifica, caso per caso, da parte dei competenti , mediante apposito sopralluogo e avvalendosi di alcuni Controparte_6 criteri di massima, quali:
– la particolare configurazione orografica del tratto costiero interessato dall'opera;
– la presenza di strade di comunicazione;

– la transitabilità, l'osservabilità e la controllabilità di ciascun tratto confinario
Conseguentemente, tenuto conto dei principi affermati nell'ordinanza della Corte Costituzionale, per le peculiarità intrinseche ed ambientali delle opere che devono essere realizzate, modificate o spostate, non è possibile stabilire, in linea generale, con una valutazione ex ante, quali di esse debbano essere assoggettate alla preventiva autorizzazione doganale e quali, invece, siano da escludere.
Tanto premesso, dall'esame dei verbali di constatazione del 2/10//2013 e del 29/11/2013, sui quali espressamente si fonda l'impugnata ordinanza-ingiunzione si evince che l'art. 19 del d.lgs. 374/1990 risulta menzionato solamente nell'intestazione, mentre nel corpo degli stessi si fa espresso riferimento esclusivamente a «manufatti interessanti il Demanio Marittimo e la fascia di rispetto di m. 30 dal confine con l'area Demaniale Marittima» (verbale del 2/10/2013, punto 4.1), con analitica disamina delle loro difformità rispetto all'autorizzazione ex art. 55 cod. nav. n. 303/94 rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Manfredonia, diversa dall'autorizzazione menzionata nel citato art. 19.
Il verbale (conclusivo) del 29/11/2013 (pagg. 4-6), infine, si riferisce esclusivamente a “difformità riscontrate” rispetto alla predetta autorizzazione, relativamente all'area del demanio marittimo e alla zona di “rispetto” indicata nell'art. 55 cod. nav. – senza mai menzionare la “prossimità” delle opere alla linea doganale, pur, nelle “conclusioni”, irrogando la sanzione amministrativa per violazione dell'art. 19, comma 1, del d.lgs. 374/1990.
pagina 13 di 14 In conclusione, l'appello così come proposto non può esser accolta e va rigettato, con assorbimento di ogni altra questione.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno poste a carico della parte appellata e liquidate in dispositivo secondo i parametri di cui al DM 147/22 (V scaglione – valori medi).

P.Q.M.


La Corte di Appello di Bari, Prima Sezione Civile, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da in persona del suo legale rappresentante p.t., nei confronti dell' Parte_1 [...]
, in persona del suo direttore p.t., avverso la Controparte_3 sentenza n.1049/2021 depositata in cancelleria in data 15.04.2024 del Tribunale di Foggia, così provvede:
- accoglie l'appello e per l'effetto e in riforma dell'impugnata sentenza, accoglie l'opposizione e annulla l'ordinanza ingiunzione n.014100-23, emessa in data 10.12.2018 dall'
[...]
notificata in data 17.12.2018; Controparte_1
- condanna alla rifusione in favore dell'appellante Controparte_1 delle spese del doppio grado di giudizio liquidate per il primo giudizio in € 5.077,00 e per il presente giudizio in complessivi euro 9.991,00 = oltre esborsi e rimborso forfettario nella misura del 15%, IVA e CAP come per legge;

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Così deciso nella Camera di Consiglio del 14.10.2025
Il Presidente rel.
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