Repubblica Italiana IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Palermo, sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza, composta dai signori magistrati:
1) dott. Maria G. Di Marco Presidente
2) dott. Cinzia Alcamo Consigliere
3) dott. Carmelo Ioppolo Consigliere relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa civile iscritta al n°1146 R.G.A. 2023, cui è riunita quella iscritta al n° 1161 RGA 2023, promossa in grado di appello D A
rappresentato e difeso dall'Avv.to Calogero Marino e dall'Avv.to Parte_1
RO BI presso il cui studio in Palermo via Oberdan n.5 è elettivamente domiciliato appellante (appellato nel proc. riunito n.1161/2023) C O N T R O Controparte_1
[...] presso i cui Uffici in Palermo via M. Stabile n.184 è elettivamente domiciliato appellato (appellante nel proc. riunito n.1161/2023) all'udienza del 30.10.2025 i procuratori delle parti costituite concludevano come dai rispettivi atti difensivi. FATTO e DIRITTO 1) Con sentenza n.1658/2023 il Tribunale G.L. di Palermo, previo espletamento di c.t.u. contabile, accoglieva per quanto di ragione il ricorso con il quale Parte_1 aveva chiesto dichiararsi, previa disapplicazione delle note prot. 91 prot. n.96170 del 4.9.2019 dell'Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e dalla F.P., la sussistenza del suo diritto ad ottenere l'integrale importo già erogato per le attività svolte in seno alla struttura a supporto del commissario delegato per il superamento dello stato di emergenza ex OPCM n.3815 del 10.10.2019. Il Tribunale ricostruiva il quadro normativo di riferimento richiamando il tenore dell'art.13, comma 4, della legge regionale 15.5.2000 n.10 e dell'art.4, comma 1, della legge regionale 6.2.2008 n.2; osservava, pertanto, che ai Dirigenti della erano Controparte_1 applicabili le disposizione del CCNI dei dirigenti della Preside e, in particolare, l'art.13, comma 1, che prevedeva la liquidazione in favore dei dirigenti, in aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, di una quota pari al 50% dell'importo corrisposto dai terzi per lo svolgimento di incarichi aggiuntivi. Riteneva dunque insussistente il diritto del ricorrente a trattenere l'integrale importo percepito per gli incarichi connessi alla gestione dell'emergenza di cui alla OPCM n.3815/2009, con conseguente legittimità della pretesa restitutoria seppure in misura ridotta;
ciò in quanto l'obbligo di riversamento doveva avere ad oggetto solo le somme percepite dal dirigente, ossia quanto effettivamente entrato nella sua sfera patrimoniale.
Pag.1 Pertanto, sulla scorta della c.t.u. espletata, condannava il al pagamento Parte_1 in favore dell'Amministrazione convenuta dell'importo netto di euro 18.413,25. Avverso tale sentenza hanno interposto separati appelli l'
[...] (iscritto al n. R.G. 1161/2023) e il Controparte_2 [...]
Pt_1 Disposta la riunione dei procedimenti, all'odierna udienza, sulle conclusioni delle parti di cui ai rispettivi atti difensivi, la causa è stata decisa come da dispositivo in atti.
2) Il gravame proposto dall' non può essere accolto. CP_1 Sostiene l'appellante che diversamente dalle ipotesi esaminate dai precedenti giurisprudenziali citati dal primo giudice, nel caso in esame non si tratterebbe di “somme corrisposte al netto delle imposte da un'Amministrazione, che, quale sostituto di imposta, può procedere alla richiesta di rimborso delle tasse pagate e non più dovute all'Erario” ma di “importi sottratti indebitamente dal dipendente, mediante un contegno contrario ai propri doveri di ufficio e che, pertanto, devono essere restituiti nella misura integrale”. Che, in altri termini, come chiarito dalla Corte dei Conti (sent n.13/2021) si appalesa “dirimente rispetto ad altre fattispecie …. il profilo rappresentato dal fatto che il soggetto erogante il compenso è soggetto diverso da quello al quale viceversa questi compensi devono essere riversati. Diversamente dal caso in cui, infatti, il rapporto è bilaterale tra i due soggetti, per cui chi liquida è anche il sostituto d'imposta per il compenso erogato, per cui il riversamento consente anche il recupero della quota che l'amministrazione ha versato al fisco in luogo del dipendente al quale spetterà poi di poter regolare autonomamente la propria posizione fiscale, nel caso di specie i soggetti interessati sono comunque tre, nel senso che l'amministrazione o il privato, a favore del quale l'incarico è stato svolto e che ha liquidato il compenso al dipendente percettore - ed è stato anche il sostituto di imposta per quell'importo – è un soggetto diverso dall'amministrazione alla quale, se si realizza la violazione voluta dalla norma, il compenso deve essere riversato dal dipendente stesso o dall'amministrazione pubblica o privata che ha pagato l'incarico svolto”. Orbene, pur consapevole dei contrasti giurisprudenziali in materia, questa Corte ritiene di aderire, conformemente ai propri precedenti dai quali non vede ragione di discostarsi (cfr. sentenze nn. 1034/2024, 954/2024, 533/2024, 725/2024 e 730/2024), all'orientamento - maggiormente condivisibile – secondo cui “in base ai principi generali, per quel che concerne il calcolo delle somme che l'Amministrazione ha il diritto di richiedere – in relazione allo svolgimento di incarichi esterni senza autorizzazione – queste devono essere versate al netto delle imposte già corrisposte e così anche la richiesta di restituzione dei compensi illegittimamente percepiti non può che avere a oggetto le somme ricevute in eccesso (e cioè, effettivamente entrate nella sfera patrimoniale del dipendente medesimo), non potendosi pretendere la ripetizione di somme al lordo delle ritenute fiscali (vedi, per tutte: Corte dei Conti, sezione giur. Lombardia sent. n.198 del 2020; TAR Lazio, sez I bis 24 marzo 2016 n.9182; TAR Lombardia, Milano, sez IV n.614/2013)” (Cass n.24377/2022), e ciò anche in ragione di una “lettura testuale e logica dell'art.53 co.7 del D.Lgs. n.165 del 2011” per cui tale norma va “intesa nel senso che il datore-creditore della somma può reclamarla dall'erogatore esterno soltanto qualora la stessa non sia stata ancora versata al lavoratore autore di prestazione non autorizzata, oppure da quest'ultimo se la somma sia stata corrisposta”, come nel caso di specie, e che “tale sanzione è testualmente quantificata in una misura pari al “compenso dovuto per la prestazione svolta, ovvero a ciò che il dipendente ha materialmente introitato come dovuto, ergo quello netto liquidatogli dall'erogante (Corte dei Conti sezione giurisdizionale Lombardia, sent n.198 del 2020 cit.). La Suprema Corte ha, in particolare, evidenziato che “il recupero ai sensi dell'art.53, co.7, cit. assume tratti sanzionatori, nel senso genericissimo per cui esso regola gli effetti della violazione dell'obbligo di preventiva autorizzazione rispetto all'attività svolta al di fuori della P.A. di appartenenza e dell'avere il lavoratore introitato le somme spettanti ex lege in tal caso al datore di lavoro pubblico;
…. l'anzidetta normativa è volta a garantire l'obbligo di esclusività che ha primario
Pag.2 rilievo nel rapporto di impiego pubblico in quanto trova il proprio fondamento costituzionale nell'art.98 con il quale i nostri Costituenti nel prevedere che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” hanno voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all'art.97 Cost., sottraendo tutti coloro che svolgono un'attività lavorativa “alle dipendenze” – in senso lato – delle Pubbliche Amministrazioni dai condizionamenti che potrebbero derivare dall'esercizio di altre attività (Cass. SU 11 novembre 2020, n. 25369; Cass. n. 12626 del 2020; n. 11949 del 2019; n. 3467 del 2019; n. 427 del 2019; n. 20880 del 2018; n. 28975 del 2017; n. 28797 del 2017; n. 8722 del 2017)”. Tale carattere “sanzionatorio”, già di per sé caratterizzato da una certa rigidità, siccome commisurato ai compensi di volta in volta illegittimamente percepiti, rinviene la sua compatibilità costituzionale, oltre che nelle ragioni poste a suo fondamento (artt. 97 e 98 Cost.), altresì nella ritenuta ripetibilità al netto delle imposte, il che contribuisce ad attribuire alla sanzione carattere di ragionevolezza e proporzionalità. A tale orientamento va senz'altro data continuità, non avendo l'amministrazione appellata fornito convincenti argomenti di segno contrario.
3) Passando all'esame dell'appello interposto dal si osserva quanto Parte_1 segue. Il predetto, rileva come la circolare regionale 9/2009 delimiti espressamente il proprio ambito soggettivo di applicazione circoscrivendolo ai dirigenti in servizio presso l'Amministrazione regionale, inquadrati nel Ruolo Unico della Dirigenza della
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cui sono attribuiti incarichi in ragione del loro ufficio o comunque c CP_1 dall'amministrazione di appartenenza presso cui prestano servizio o su designazione della stessa;
ritiene che l'incarico in questione non era stato conferito dall'amministrazione di appartenenza e che lo stesso non aveva connessione con il suo incarico di Dirigente dell' Sotto altro profilo deduce di aver percepito in buona fede le somme Pt_2 controverse. Trattasi di doglianza infondate. Gli incarichi aggiuntivi in relazione ai quali il ha percepito i compensi di Parte_1 che trattasi sono stati allo stesso conferiti, per c ifico tra le parti, in virtù dell'OPCM n. 3815 del 2009 emessa ai sensi dell'art. 5 della L. 225/1992 (legge istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile). Giova ricordare che tale normativa, al verificarsi di una situazione qualificata ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera c) della legge stessa, prevede la deliberazione, da parte del Consiglio dei Ministri, dello stato di emergenza, con determinazione della sua durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi, e stabilisce altresì, per l'attuazione degli interventi necessari a fronteggiare la rilevata situazione emergenziale, la possibilità dell'emissione di ordinanze extra ordinem da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri “in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico”. Precisa, ancora, il comma 5 dell'art. 5 della legge succitata che “Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. In ordine alla natura di tali ordinanze – e di ogni altra tipologia di ordinanza che, in determinate situazioni, la legge prevede possa derogare a norme vigenti - l'opinione del tutto maggioritaria è nel senso di qualificarle alla stregua di provvedimenti amministrativi: esse vengono infatti emanate dalla pubblica amministrazione nello svolgimento e per lo svolgimento dei compiti attribuiti alla stessa, devono avere il carattere della concretezza, in quanto strettamente collegate ad una situazione determinata relativa ad un fatto contingente ed eccezionale ed, infine, presentano un'efficacia innovativa o derogatoria – sulla base di una specifica riserva di legge - delimitata nel tempo, ossia circoscritta al
Pag.3 periodo di tempo entro cui persiste la situazione di emergenza che l'ordinanza è chiamata a disciplinare. Alla luce di tali caratteristiche, è stato precisato, esse non possono possedere la stessa efficacia degli atti con forza di legge, ossia quella di innovare l'ordinamento giuridico, né possono abrogare le leggi anteriori o gli atti equiparati alle leggi. In tal senso si è diverse volte pronunciata la Corte costituzionale, che ripetutamente ha affermato come tale categoria di ordinanze “non possano essere ricomprese tra le fonti dell'ordinamento giuridico, non innovano al diritto oggettivo;
né, tanto meno, sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga alla legge. Sia che si rivolgano a destinatari determinati, prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia che dispongano per una generalità di soggetti e per una serie di casi possibili, ma sempre entro i limiti, anche temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare, sono provvedimenti amministrativi, soggetti, come ogni altro, ai controlli giurisdizionali esperibili nei confronti di tutti gli atti amministrativi” (sent. n. 4 del 1977). Con particolare riferimento, poi, alle ordinanze adottabili ex art. 5 L. n. 225/1992, la Corte Costituzionale ne ha specificamente sottolineato il carattere eccezionale ed ha precisato “trattarsi di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti (sentt. 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (sent. n. 418 del 1992)” . Di qui il necessario corollario secondo cui “il potere di ordinanza non può dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione”, con l'ulteriore conseguenza che “Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già richiamati”. (v. sent. n. 127/1995). Alla luce di tale autorevole interpretazione della normativa speciale in discorso discende che la deroga deve essere indicata con precisione e motivata, non essendo ammissibile un riferimento solo generico o approssimativo a settori dell'ordinamento giuridico in tesi derogati. Ebbene, nel caso di specie, deve escludersi che fosse operante una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti e delle norme che tale principio veicolano in quanto la disposizione che, in forza dell'autorizzazione contenuta all'art. 5 L. n. 225/1992, avrebbe introdotto una deroga alle fonti primarie si rinviene all'art. 5 dell'OPCM n. 3815 del 2009 (ordinanza, si ripete, con cui si sono dettate disposizioni per i “primi interventi urgenti di protezione civile per fronteggiare la grave situazione di emergenza determinatasi a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009 nel territorio della provincia di Messina”) in cui, però, non vi è alcun riferimento né alla L.R. n. 10/2000 né al d.lgs. n. 165/2001. Né contrarsi argomenti (come già affermato da questa Corte in altro precedente caso analogo – cfr. sent. n.730/2024) possono trarsi dalla successiva OPCM n. 3825 del 27.11.2009 - integrativa della n. 3815, in quanto tale disposizione, oltre a porsi in evidente contrasto con specifiche norme di rango primario, non espressamente derogate, e principi dell'ordinamento giuridico (di cui quelle norme costituiscono codificazione), non si giustifica neppure alla stregua del nesso di strumentalità tra l'eventuale deroga normativa e gli interventi di somma urgenza richiesti dalla situazione emergenziale, quali – stando al contenuto della stessa OPCM, e senza pretesa di esaustività - la ricostruzione degli immobili distrutti o danneggiati, la rimozione delle situazioni di rischio idrogeologico, la concessione di contributi alla popolazione danneggiata, ecc..
Pag.4 L'indispensabilità della deroga va valutata in vista della sua stretta funzionalità alla necessità di eliminare (o prevenire) quanto prima le situazioni di pericolo o di danno derivanti da un determinato evento o situazione emergenziale e di approntare all'uopo i mezzi e le risorse necessarie senza incorrere nei ritardi che i limiti ordinari del potere amministrativo e l'obbligo dell'osservanza di modelli procedurali secundum legem potrebbe comportare. Appare, dunque, di tutta evidenza come la disposizione di cui all'art. 4, comma 5 dell'OPCM n.3285/2009 (e quelle conseguenziali contenute nelle determinazioni commissariali di liquidazione dei compensi), con cui si riconosceva la spettanza di compensi aggiuntivi ai soggetti impegnati nella realizzazione del piano emergenziale – nel caso di specie, ai componenti dell'Ufficio Commissariale – non possa ritenersi sorretta da siffatta ratio emergenziale, in quanto inidonea a rimuovere alcun ostacolo a che tali soggetti ponessero comunque in essere, con la necessaria sollecitudine, le attività loro affidate. Né, ancora, può ritenersi che l'incarico al non fosse stato conferito Parte_1 dall'amministrazione di appartenenza. Sebbene la fonte legittimante la costituzione dell'Ufficio Commissariale sia rappresentata, a monte, dall'OPCM n. 3815/2009, la concreta individuazione dei soggetti chiamati a comporre detto Ufficio e l'attribuzione delle specifiche competenze scaturisce dalla disposizione n. 1 del 20.10.2009 (pubblicata sulla GURS n.51 del 6.11.2009) adottata dal Presidente della Regione in qualità di Commissario Delegato dal Governo;
si verte, dunque, in un caso in cui, sebbene in forza di compiti delegati dall'amministrazione centrale, gli incarichi di che trattasi sono stati pur sempre veicolati da provvedimenti adottati dall'amministrazione regionale, ossia sono stati conferiti “su designazione della stessa” In definitiva, nessuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione si rinviene nella disciplina speciale in esame. Quanto, infine, alla buona fede si osserva quanto segue. Come già affermato da questa Corte in precedente caso analogo (cfr. sent. n.725/2024), “la circostanza che i suddetti compensi parevano trarre fonte da un provvedimento promanante dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – autorità sul cui operato potevasi riporre legittimo affidamento - e che la loro liquidazione era stata disposta dal Commissario Delegato all'esito di parere favorevole reso dal Dipartimento Nazionale della Protezione civile (v. documentazione in atti)” non può indurre (anche alla luce di quanto affermato dalla Corte EDU, sezione 1,
c. Italia, 11.2.2021 e dalla Corte Costituzionale con sentenza n.8/2023) a ritenere Pt_3 decisivo lo stato soggettivo del ciò perché “nel caso di specie, fa difetto … il Parte_1 requisito della grave sproporzione risp azione patrimoniale del percettore. Sotto tale profilo deve anzitutto rilevarsi che il” “ha fruito di detti compensi per l'espletamento di prestazioni Parte_1 occasionali, determinate da sit genziali di carattere eccezionale e ben circoscritte nel tempo, dunque non afferenti alla sua ordinaria attività lavorativa;
la straordinarietà di tali emolumenti che, per un verso, affievolisce il grado di affidamento in ordine alla loro effettiva debenza (certamente più elevato in caso di trattamenti economici percepiti in via ordinaria e continuativa), sotto altro aspetto induce a ritenere che la loro percezione non abbia influenzato in modo determinante lo stile di vita del percettore o la gestione del suo patrimonio, non trattandosi di risorse percepite con continuità e sulle quale potesse fare stabile affidamento”. Il “non ha, inoltre, evidenziato di versare in situazioni Parte_1 finanziarie tali da rendere particolarmente gravoso l'obbligo restitutorio e tale da incidere negativamente sulle proprie esigenza di vita …”. Sulla scorta di quanto sopra esposto, disattesi entrambi gli appelli autonomi proposti dal e dall' , la sentenza di primo grado deve essere Parte_1 CP_1 confermata.
Pag.5 4) L'esito del giudizio rende conforme a giustizia l'integrale compensazione tra le parti delle spese di questo grado. Infine, deve darsi atto della sussistenza a carico di dei Parte_1 presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 11 ento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione a norma dell'art. 13, comma 1 bis, D.P.R. n. 115/02.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, conferma la sentenza n.1658/2023 emessa dal Tribunale G.L. di Palermo. Compensa tra le parti le spese di questo grado di giudizio. Dà atto della sussistenza a carico di dei presupposti di cui all'art. 13, Parte_1 comma 1 quater, D.P.R. n. 115/02 dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione a norma dell'art. 13, comma 1 bis, D.P.R. n. 115/02. Palermo, 30 ottobre 2025
il Consigliere estensore Carmelo Ioppolo Il Presidente Maria G. Di Marco

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