REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE LAVORO composta dai Magistrati:
- dott. Gennaro Iacone Presidente
- dott.ssa Carmen Lombardi Giudice rel.
- dott.ssa Milena Cortigiano Giudice ha pronunciato, all'esito della trattazione scritta disposta ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c. e della camera di consiglio tenuta il 30.9.2025 la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1437/2021 R.G.
TRA
Parte_1
- rappresentato e difeso

[...] dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli
APPELLANTE
E
, rappresentati e difesi dall'avv. Angelo Controparte_1 Controparte_2
EA EN
APPELLATO
IN FATTO E IN DIRITTO
1.- Con ricorso dell'11.4.2017 al Tribunale di Torre Annunziata, CP_1
in proprio e quale legale rappresentante di proponeva
[...] Controparte_2 opposizione al decreto del Controparte_3
– n. 10285/A del 16.3.2017, notificato il 17.3.2017, con
[...] il quale era stato ingiunto ai ricorrenti, in solido, il pagamento della somma di € 31.583,00
a titolo di sanzione amministrativa e spese per violazione dell'art. 49, comma 5, del d.lgs.
231/2007, per aver trasferito la somma € 315.827,70 a mezzo assegno bancario privo della clausola di non trasferibilità. A sostegno dell'opposizione, deduceva la violazione del termine quinquennale per la conclusione del procedimento di accertamento della contestazione e conseguente emissione della sanzione, individuato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione – in mancanza di esplicita previsione da parte della l. n. 689/1981 – in cinque anni dal giorno della commissione della violazione, in analogia con il termine di prescrizione previsto dall'art. 28 della stessa l. n. 689/1981, essendo stato emesso l'assegno in data 12.12.2011.
Rilevava, in ogni caso, che il termine quinquennale era inutilmente spirato anche se si voleva considerare come dies a quo il 14.12.2011, data in cui il funzionario bancario effettuava il primo accertamento della regolarità formale del titolo posto all'incasso, ovvero il 5.1.2012, data di accertamento della violazione da parte della Pubblica
Amministrazione risultante dal decreto opposto.
Nel merito, deduceva che la clausola di non trasferibilità era stata regolarmente apposta mediante timbro a inchiostro, che però non risultava facilmente leggibile a causa di una non corretta presa dell'inchiostro utilizzato sul titolo bancario, data la forte colorazione e la particolare qualità della carta;
rappresentava, infine, che l'assegno era stato emesso in pagamento di specifiche fatture di un proprio abituale fornitore.
In estremo subordine, chiedeva la riduzione della sanzione al minimo edittale.
Il si costituiva in giudizio opponendosi alla domanda. Parte_1
Con sentenza n. 1523/2020, il Tribunale accoglieva l'opposizione per intervenuta scadenza del termine di prescrizione quinquennale per la conclusione del procedimento amministrativo, rigettando le deduzioni del sul presunto atto interruttivo Parte_1 costituito dall'atto di contestazione della violazione notificato il 19.3.2012, in quanto detto atto, che non conteneva neanche l'importo preciso da pagare, rappresentava solo l'inizio del procedimento amministrativo e non era idoneo a produrre l'effetto di interrompere la prescrizione.
Con ricorso a questa Corte del 31.3.2021, il ha proposto appello censurando la Parte_1 sentenza di primo grado nella parte in cui negava che l'atto di contestazione ed invito ex art. 18 l. 689/1981 fosse idoneo ad interrompere la prescrizione;
a tali fini, richiama la consolidata giurisprudenza di legittimità che proprio con riferimento a tale atto ha affermato che esso è idoneo in ogni caso ad interrompere il termine prescrizionale;
rileva, inoltre, che nel corpo dell'atto veniva specificamente indicata la volontà dell'Amministrazione di interrompere la prescrizione.
Le parti appellate si sono costituite resistendo al gravame. 2.- L'appello è infondato, pur dovendosi correggere la motivazione della sentenza impugnata.
Correttamente, il Tribunale richiama il precedente di Cass., SS.UU., n. 9591/2006, che si
è pronunciata sul contrasto giurisprudenziale formatosi in ordine all'applicabilità del termine stabilito dalla l. n. 241/1990, art. 2, comma 3, per la conclusione dei procedimenti amministrativi, all'emissione delle ordinanze ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative.
Giova, anche qui, ricordare che la Suprema Corte prendeva le mosse dal principio di specialità, che prescinde dalla successione cronologica delle norme, secondo il quale quelle posteriori non comportano la caducazione delle precedenti che disciplinano diversamente la stessa materia in un campo particolare;
in questo rapporto si pongono, appunto, la l. n. 241/1990 e la l. n. 689/1981, riguardanti l'una i procedimenti amministrativi in genere, l'altra in ispecie quelli finalizzati all'irrogazione delle sanzioni amministrative, caratterizzati da questa loro funzione del tutto peculiare, che richiede una distinta disciplina.
Osservava, al riguardo, che l'organico e compiuto sistema introdotto dalla l. n. 689/1981 delinea un procedimento di carattere sostanzialmente contenzioso, scandito in fasi i cui tempi sono regolati, nell'interesse dell'incolpato, in modo da non consentire il rispetto di termini più brevi da parte dell'amministrazione: la contestazione, se non è stata effettuata immediatamente, può avvenire fino a novanta giorni dall'accertamento per i residenti in
Italia e fino a trecentosessanta per i residenti all'estero (art. 14); se ne viene fatta richiesta entro ulteriori quindici giorni, deve poi provvedersi alla revisione delle analisi eventualmente compiute (art. 15); nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (art. 16); se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all'autorità competente (art. 17); ad essa gli interessati possono far pervenire scritti difensivi e documenti, nonché prospettare argomenti, dei quali si deve tenere conto nel provvedere
(art. 18).
Quindi, precisava che resta salva, in ogni caso, la necessità che la pretesa sanzionatoria venga fatta valere entro il termine di prescrizione di cinque anni dalla commissione della violazione, stabilito dalla l. 24 novembre 1981, n. 689, art. 28: termine che non ha tuttavia natura procedimentale, ma sostanziale, poiché il suo inutile decorso comporta l'estinzione del diritto alla riscossione.
3.- Il ragionamento della Suprema Corte merita, ad avviso di questo Collegio, di essere posto a fondamento della presente decisione, alla luce delle argomentazioni espresse dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 151/2021, che, pur dichiarando inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 della l. n. 689/1981 nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio, ha formulato alcune decisive osservazioni, che si seguito si richiamano.
Ha ricordato il Giudice delle leggi, in primo luogo, che il procedimento sanzionatorio regolato dalla richiamata legge n. 689 del 1981, recante la disciplina generale sulle violazioni amministrative, si articola in due fasi distinte, la prima delle quali, affidata agli organi di vigilanza, è deputata all'acquisizione di elementi istruttori, e la seconda, avente natura lato sensu contenziosa e decisoria, è preordinata all'adozione, da parte dell'autorità titolare della potestà sanzionatoria, di un atto complesso, l'ordinanza-ingiunzione, di applicazione della sanzione pecuniaria e di ingiunzione del relativo pagamento, ovvero dell'ordinanza di archiviazione. L'elemento di raccordo tra gli indicati snodi procedimentali è costituito dalla contestazione dell'illecito, la quale, a norma dell'art. 14 della legge n. 689 del 1981, se non è effettuata nell'immediatezza dell'accertamento, deve essere notificata “agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento”. Il superamento di tale termine – che decorre dal momento in cui si è compiuta o si sarebbe dovuta compiere l'attività amministrativa necessaria a verificare l'esistenza dell'infrazione – è espressamente sanzionato con l'estinzione dell'obbligazione pecuniaria.
Analogo termine non è, invece, contemplato per la conclusione della fase decisoria, in quanto l'art. 18, al primo comma, dispone che, “[e]ntro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'art. 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità”, e al secondo comma che “[l]'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente;
altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto”. L'unico termine assegnato all'autorità decidente è, dunque, quello di prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall'art. 28 della citata legge n. 689 del 1981.
Osserva quindi la Corte Costituzionale che nel procedimento sanzionatorio, riconducibile nel paradigma dell'agere della pubblica amministrazione, ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, l'esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall'esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell'interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione.
Infatti, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti, ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell'esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale.
Inoltre, la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall'art. 24
Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della PA di cui all'art. 97 Cost.
Alla peculiare finalità del termine per la formazione del provvedimento nel modello procedimentale sanzionatorio corrisponde una particolare connotazione funzionale del termine stesso, giacché, mentre nel procedimento amministrativo il superamento del limite cronologico prefissato dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990 per l'esercizio da parte della pubblica amministrazione delle proprie attribuzioni non incide ex se, in difetto di espressa previsione, sul potere, la predefinizione legislativa di un limite temporale per la emissione della ordinanza-ingiunzione il cui inutile decorso produca la consumazione del potere stesso risulta coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali sopra richiamati.
Sulla base di tali premesse, la Corte Costituzionale ha ritenuto inadeguata la sola previsione di un termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall'art. 28 della legge n. 689 del 1981, precisando però – ed è questo il punto decisivo, ai fini che qui interessano - che detto termine, in ogni caso, identifica il margine temporale massimo dell'inerzia dell'amministrazione, superato il quale l'ordinamento presume il venir meno dell'interesse pubblico a dare attuazione alla pretesa punitiva.
In altri termini, la Corte Costituzionale, pur consapevole della ineludibilità di una espressa previsione normativa contenente l'imposizione di un termine decadenziale ragionevolmente breve per l'adozione del provvedimento sanzionatorio, e pur ritenendo doveroso, a fronte di tanto, operare un espresso invito al legislatore a provvedervi, ha chiaramente ribadito – come già le Sezioni Unite della Suprema Corte - che, in mancanza di una norma che preveda un più breve termine decadenziale, il potere sanzionatorio non può, in nessun caso, essere esercitato dopo il decorso del termine quinquennale di prescrizione del diritto a riscuotere la sanzione, decorrente dalla commissione della violazione.
4.- Alla luce di tutto quanto esposto, ritiene il Collegio, in armonia con le indicazioni offerte sia dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione che dalla
Corte Costituzionale, che nella fattispecie in disamina, in cui la sanzione è stata ingiustificatamente irrogata oltre cinque anni dopo la commissione della violazione, il potere sanzionatorio sia venuto meno per l'inutile decorso di quel “margine temporale massimo dell'inerzia dell'amministrazione”, esplicitamente ritenuto insuperabile anche dal Giudice delle leggi, con conseguente definitiva estinzione del diritto alla riscossione.
La conclusione che precede reca con sé, necessariamente, il corollario della irrilevanza della dedotta interruzione del termine ad opera della notificazione dell'atto di contestazione della violazione, compiuta dal in data 13/19.3.2012. Parte_1
Deve ribadirsi, infatti, che non si discute, nel presente giudizio, di estinzione per prescrizione della sanzione, mai formalmente adottata nel corso del quinquennio;
bensì,
a monte, dell'estinzione per decadenza del potere sanzionatorio, non tempestivamente esercitato, in relazione al quale nessun effetto può produrre l'atto interruttivo del termine di prescrizione della sanzione, il cui presupposto è l'avvenuto esercizio di quel potere
(cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 1081/2022). Per l'insieme delle ragioni che precedono, assorbenti rispetto a tutte le altre questioni dedotte dalle parti, l'appello del va rigettato e la sentenza impugnata va Parte_1 confermata, sia pure con la diversa motivazione esposta.
Le spese del grado, tuttavia, restano integralmente compensate tra le parti in ragione della necessità di integrare e in parte correggere la pronuncia impugnata.


P.Q.M.


La Corte così decide:
1) rigetta l'appello;
2) compensa le spese del grado.
Così deciso in Napoli, il 30.9.2025
L'Estensore Il Presidente dott.ssa Carmen Lombardi dott. Gennaro Iacone