N. R.G. 4988/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti Magistrati: dott. Nicola Saracino Presidente dott. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere dott. Marco Genna Consigliere relatore ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile in grado d'appello, iscritta al n. 4988 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127ter c.p.c. del 19.06.2024 e vertente
T R A in sigla Parte_1
(C.F. ), con sede legale in Napoli (NA) Via Duomo, n. Parte_2 P.IVA_1
326, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'Avv.
Gianluca Alfano
APPELLANTE – APPELLATO INCIDENTALE
E
, già Controparte_1 [...]
, in persona del rappresentato e difeso ex lege Controparte_2 CP_3
dall'Avvocatura Generale dello Stato
APPELLATO – APPELLANTE INCIDENTALE
CONCLUSIONI
Per l'appellante principale:
r.g. n. 4988/2019 1 “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello adita, contrariis reiectis, anche in merito ai gravi motivi descritti in istanza di sospensione, in accoglimento dei motivi del presente appello ed in riforma della sentenza impugnata:
1) IN VIA PREGIUDIZIALE E CAUTELARE, sospendere e/o revocare la provvisoria esecutorietà della sentenza Tribunale di Roma n. 12869/2019, pubblicata in data
18/06/2019 e notificata per i motivi tutti meglio dedotti nel presente atto;

2) NEL MERITO, accogliere per i motivi tutti dedotti in narrativa il proposto appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza n. 12869/2019 emessa dal Tribunale di Roma,
Sezione Seconda Civile, Giudice Dott. Alfredo Matteo Sacco, nell'ambito del giudizio
N.R.G. 53885/2015, accogliere le seguenti conclusioni:
- accertare l'esistenza del vincolo archeologico e monumentale sul sito di intervento, i ritardi dovuti alla lentezza endemica dei procedimenti amministrativi, la quantità delle opere realizzate e/o delle spese sostenute, accertare e dichiarare l'adempimento di buona fede della parte attrice, l'impossibilità di ultimare l'opera finanziata entro il 31.12.2013,
l'inesistenza dell'inadempimento eccepito dal e Controparte_2
comunque l'irrilevanza e l'inapplicabilità della clausola di revoca/risoluzione totale al caso di specie e per gli effetti:
- in via principale, condannare il all'adempimento Controparte_2
del contratto di programma, anche accordando e concedendo – ora per allora, se ritenuto opportuno –un termine più congruo per l'ultimazione dei lavori per l'erogazione dell'intera somma finanziata (pari a euro 6.683.917,00) e per gli effetti al versamento della ulteriore somma di euro 3.341.959,00 (in aggiunta a quella già versata di euro
3.341.958,50)
- in via subordinata, accertata la realizzazione delle opere in misura superiore al 75% dell'intervento previsto e pari al 92% al momento del decreto di revoca n. 3790 del
25/9/2014, condannare il all'adempimento del Controparte_2
contratto di programma (art.

9.1.2 casi di revoca parziale) all'erogazione della somma corrispondente al 92% dei contributi accordati (pari a euro 6.149.203,64) e per gli effetti della ulteriore somma di euro 2.807.245,14, ovvero ad altra ritenuta più congrua in aggiunta a quanto già versato;

- in ogni caso accertatane e dichiaratane l'illiceità, l'illegittimità e quindi la nullità, disapplicare il decreto di revoca delle agevolazioni n. 3790 del 25/9/2014 ed ogni altro atto connesso coordinato precedente e successivo a mezzo del quale il Ministero dello
r.g. n. 4988/2019 2 Divisione IX - Controparte_4
ha disposto la risoluzione del contratto e la restituzione delle agevolazioni erogate con il
Contratto di programma stipulato in data 24 settembre 2009.
Con vittoria di spese e compensi oltre il rimborso forfettario per spese generali oltre IVA
e CPA come per legge relativi ad entrambi i gradi di giudizio”.

Per l'appellato – appellante incidentale:
“Per tutte le ragioni sopra esposte l'atto di appello appare infondato e, pertanto, si chiede:
a. in via pregiudiziale, previo accoglimento dell'appello incidentale, la declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione del Tribunale Ordinario in favore del G.A;
b. nel merito, il rigetto integrale dell'appello.
Spese come per legge”.
MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO
La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.
La controversia ha ad oggetto la revoca totale delle agevolazioni concesse per l'importo di € 6.683,917,00 (a fronte di un investimento di € 19.265.706,42), di cui
€ 3.341.958,50 erogati, interamente a carico dello Stato, a valere sui fondi del
“POIn Attrattori culturali, naturali e turismo 2007-2013”, che era stata disposta dal con Decreto direttoriale n. 3790 del Controparte_2
25.09.2014. Dette agevolazioni erano state accordate in forza del Contratto di
Programma stipulato il 24.09.2009 tra , Controparte_2
Società per lo Sviluppo del Sistema Turistico Culturale del Golfo di Napoli Soc.
Cons. e le quattro imprese consorziate, tra le quali che CP_5 Parte_2
prevedeva la realizzazione di strutture turistico-ricettive nei Comuni di Napoli,
Pompei (NA) e Pozzuoli (NA) e perseguiva l'obiettivo di un incremento occupazionale non inferiore a complessive n. 249 unità lavorative annue
(limitatamente a n. 75 nuove unità lavorative). La in Pt_2 Parte_2
particolare, si era inizialmente impegnata all'esecuzione di un programma di investimenti, finalizzato alla creazione di un nuovo complesso alberghiero termale nel Comune di Pompei, ma poi, a causa di sopraggiunti problemi con i soggetti proprietari degli immobili oggetto dell'intervento, aveva chiesto ed r.g. n. 4988/2019 3 ottenuto di poter delocalizzare l'iniziativa dal al Controparte_6 CP_7
[...]
La impugnava il provvedimento di revoca delle agevolazioni dinanzi Pt_2
al TAR Lazio, che dichiarava poi la propria incompetenza territoriale in favore del TAR Campania, dinanzi al quale il giudizio veniva riassunto (è appena il caso di rilevare che il Consiglio di Stato, adito da , a seguito del rigetto Pt_2
della domanda da parte del TAR Campania, ha con sentenza del 17.10.2024 annullato il decreto di revoca delle agevolazioni impugnato, facendo “salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione che dovrà rideterminarsi previo accertamento dell'effettivo stato di avanzamento dei lavori” e rilevando nel contempo come “non sussistono i presupposti per lo scrutinio della domanda risarcitoria, che non potrà che essere esaminata all'esito delle rideterminazioni dell'amministrazione che consentiranno di valutare la sussistenza o meno di un danno ristorabile”), ed agiva contemporaneamente dinanzi al Tribunale Ordinario di Roma, chiedendo la declaratoria di illiceità e/o di illegittimità del decreto di revoca delle agevolazioni e la condanna del al Controparte_2
risarcimento del danno per inadempimento contrattuale e per la conseguente forzata inattività dell'impresa.
Si costituiva il , che eccepiva in via Controparte_2
pregiudiziale il difetto di giurisdizione del Tribunale adito e nel merito richiedeva il rigetto della domanda perché infondata.
Il Tribunale di Roma, dopo aver esperito l'istruttoria anche per il tramite di
CTU, con sentenza n. 12869/2019, depositata il 18.06.2019 e non notificata, respingeva l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal CP_2
convenuto sul rilievo che sono riservate alla giurisdizione amministrativa le questioni afferenti il procedimento per il riconoscimento e la concessione delle agevolazioni mentre rientrano nella cognizione del giudice ordinario le controversie in materia di revoca e di recupero del concesso e dell'erogato, osservando come fosse pacifica e incontestata la mancata ultimazione delle opere e delle lavorazioni previste entro il termine finale, pure prorogato, e come ciò legittimasse la revoca totale, e non parziale, delle agevolazioni concesse, atteso che le stesse erano finalizzate non tanto alla costruzione di impianti produttivi quanto al sostegno e alla promozione dell'occupazione, tant'è che il r.g. n. 4988/2019 4 Contratto di Programma già menzionato prevedeva l'assunzione di 249 lavoratori, sicché non essendo le opere previste state completate e non essendosi proceduto all'assunzione dei lavoratori gli obiettivi avuti di mira non potevano dirsi raggiunti.
Avverso l'indicata sentenza, notificata il 20.06.2019, ha interposto tempestivamente appello la che ha richiesto l'accoglimento delle Parte_2
conclusioni riportate in epigrafe articolando i seguenti motivi di gravame.
Con il primo motivo ha contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui non aveva considerato che l'esistenza di un vincolo archeologico e di un vincolo monumentale sull'area oggetto dell'intervento era emersa solo nel corso dell'esecuzione dei lavori ed aveva comportato, oltre al sostenimento di ulteriori oneri, ritardi nel completamento dell'opera, che erano stati erroneamente imputati a , mentre erano riferibili a caso fortuito o forza Pt_2
maggiore.
Con il secondo motivo ha censurato la sentenza appellata per non avere fatto applicazione delle norme contrattuali (articoli 9.1.1 e 9.1.2), rilevando come un complesso realizzato al 75% o al 91-92%, come risulta dalle due relazioni tecniche esaminate dal CTU, ben poteva iniziare la propria attività e raggiungere gli scopi occupazionali del Contratto di Programma.
Con il terzo motivo ha evidenziato l'errore in cui sarebbe incorso il Giudice di prime cure che aveva indicato l'obiettivo occupazionale dell'intero Contratto di Programma (l'assunzione di 249 lavoratori) che coinvolgeva quattro imprese beneficiarie, tra cui , senza considerare che la struttura turistico – Pt_2
alberghiera era stata realizzata, risultava funzionante ed aveva proceduto all'assunzione di 17 lavoratori, oltre a quelli dell'indotto, sicché l'obiettivo di incremento occupazionale poteva dirsi rispettato.
Con il quarto motivo ha contestato la sentenza appellata nella parte in cui aveva ritenuto legittima la revoca totale delle agevolazioni, non aveva fatto applicazione delle clausole del Contratto di Programma (articolo 9.1.2), che prevedevano, in conformità con il Regolamento (art. 8) e la relativa Circolare esplicativa (punto 9), la revoca parziale in caso di mancata ultimazione dell'investimento entro i termini previsti, pure prorogati, e non aveva r.g. n. 4988/2019 5 considerato gli ingenti danni patrimoniali patiti da in conseguenza della CP_8
disposta revoca totale, quantificabili in oltre 15 milioni di Euro.
Con il quinto e ultimo motivo ha censurato la regolamentazione delle spese della sentenza di primo grado, che non aveva tenuto conto della soccombenza del convenuto sulla questione di giurisdizione. CP_2
In data 11.12.2019 si è costituito il , che Controparte_2
ha proposto appello incidentale chiedendo la riforma della sentenza appellata nella parte in cui aveva respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione da esso sollevata, osservando come le controversie in materia di formazione, CP_2
conclusione ed esecuzione degli accordi di cui all'art. 11 legge n. 241/1990, cui è riconducibile il Contratto di Programma di cui si discute, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 comma
1 lettera a) del Codice del processo amministrativo (D.L.vo n. 104/2010), ed ha richiesto il rigetto dell'appello principale stante la sua infondatezza.
L'appello incidentale, che per la sua pregiudizialità va esaminato prima dell'appello principale, è fondato.
Risulta, infatti, che l'agevolazione di cui si controverte è stata concessa dal in attuazione del Contratto di Programma Controparte_2
stipulato il 24.09.2009 tra il predetto , il CP_2 [...]
e le Controparte_9
quattro imprese consorziate, tra le quali per l'appunto Parte_2
Il contratto di programma, che è il contratto stipulato tra l'Amministrazione statale competente e grandi imprese o, come nel caso di specie, consorzi di piccole e medie imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata (art. 2 comma
203 legge n. 662/1996), costituisce per l'appunto uno degli strumenti attraverso le quali sono raggiunte le finalità della “programmazione negoziata”, espressione con la quale deve intendersi la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra soggetto pubblico e soggetto privato per l'attuazione di interventi diversi riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza.
Il Contratto di Programma in esame contiene una disciplina completa degli obblighi assunti dai patiscenti. L'articolo 2, rubricato “Piano di investimenti”,
r.g. n. 4988/2019 6 stabilisce l'articolazione anche temporale del piano di investimenti, con il termine di avvio e quello di ultimazione, e indica nel dettaglio le voci di spesa ammessa per ogni singola impresa beneficiaria. L'articolo 3, rubricato
“Incremento occupazionale generato dai programmi di investimenti”, sancisce l'obbligo per le imprese consorziate beneficiarie di realizzare un incremento occupazionale di cui sono indicate sia la misura complessiva sia quella relativa a ciascuna impresa. L'articolo 4, rubricato “Agevolazioni concedibili ed imputazione finanziaria”, stabilisce l'ammontare delle agevolazioni calcolato in via provvisoria per ogni singolo soggetto beneficiario. L'articolo 6, rubricato
“Erogazione delle agevolazioni”, prevede innanzitutto che le agevolazioni siano rese disponibili dall'amministrazione in n. 2 quote annuali di pari importo, distingue tra concessione provvisoria e concessione definitiva (Art. 6.4.1) delle agevolazioni, che ha luogo una volta ricevute le positive relazioni finali di spesa della Banca incaricata e i verbali di accertamento della Commissione ministeriale, preposta a verificare la realizzazione del programma di investimento. Ed, infine, l'articolo 9, rubricato “Revoca delle agevolazioni”, prevede i termini e i casi di revoca, totale o parziale, delle agevolazioni e le modalità di recupero delle agevolazioni erogate.
Ora, appare evidente che fanno parte della disciplina del Contratto di
Programma tutte le attività concernenti la concessione delle agevolazioni, sicché tutte le vicende relative all'attuazione del piano di investimenti di cui al
Contratto attengono all'esecuzione di quest'ultimo, in ordine alla quale il nostro ordinamento ha previsto una riserva di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il Contratto di Programma in esame, disciplinato dalla legge n. 662/1996, rientra, infatti, al pari dei Patti territoriali e dei Contratti d'Area, nella più ampia categoria degli accordi integrativi o sostitutivi dei provvedimenti amministrativi di cui all'art. 11 legge n. 241/1990 (v. Cons. Stato, n. 7180/2004,
Cons. Stato n. 1317/2019), per i quali l'art. 133 comma 1 del Codice del processo amministrativo (D.L.vo n. 104/2010), vigente al momento dell'introduzione del presente giudizio (31.07.2015), prevede che: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: a) le controversie in materia di: (…) 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi
r.g. n. 4988/2019 7 integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”. E' appena il caso di rilevare che la riserva di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia era precedentemente sancita dall'ultimo comma dell'art. 11 legge n. 241/1990.
Orbene, trattandosi di controversia attinente all'esecuzione del contratto di programma sub specie di revoca delle agevolazioni concesse, risultano inapplicabili gli ordinari criteri di riparto della giurisdizione in materia di contributi pubblici fondati sulla natura della situazione soggettiva incisa, richiamati nella sentenza appellata e a più riprese da parte appellante, in quanto per l'appunto la materia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come hanno statuito non solo il Consiglio di Stato (v. sentenza n. 1713/2009 già cit., relativa ad un caso identico a quello in esame) ma anche la
Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che, pronunciandosi sull'analogo istituto di programmazione negoziata del "patto territoriale”, ha affermato che lo stesso si traduce in un accordo che, avendo coinvolto parti pubbliche e private, assomma in sé le diverse ipotesi di cui agli artt. 11 e 15 della legge n. 241/1990, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Suprema
Corte ha, ad esempio, ritenuto che rientrino nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione della controversia relativa all'impugnazione di un provvedimento di revoca di un beneficio finanziario accordato in sede di approvazione di un patto territoriale (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2008, n. 18630) e le controversie relative ai finanziamenti concessi nell'ambito di un patto territoriale ex art. 2, commi 203 e ss., della legge n.
662/1996 (Cass. civ., sez. un., 23 marzo 2009, n. 6960, Cass. civ., sez. un., 12 aprile 2019, n. 10377; cfr. pure Cass. civ., sez. un., 21 gennaio 2014, n. 1132; Cass. civ., sez. un., 27 ottobre 2014, n. 22747).
Deve, pertanto, dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, che, peraltro, come detto, si è già pronunciato. Il parallelo giudizio amministrativo incardinato da si è, Pt_2
infatti, di recente definito con l'accoglimento della domanda principale avanzata dall'impresa beneficiaria e l'annullamento del Decreto direttoriale di revoca delle agevolazioni emesso dal il Controparte_2
25.09.2014. In quella sede, come già anticipato, il Consiglio di Stato ha fatto salvi r.g. n. 4988/2019 8 i provvedimenti che l'amministrazione dovrà adottare previo accertamento dell'effettivo stato di avanzamento dei lavori e valutando l'impatto del ritardo sul raggiungimento degli obiettivi prefissati ed ha altresì statuito che la domanda risarcitoria proposta da potrà essere scrutinata solo all'esito Pt_2
delle rideterminazioni del che consentiranno di valutare l'esistenza o CP_2
meno di un danno ristorabile.
La regolamentazione delle spese di lite del presente giudizio e del precedente grado di giudizio segue la soccombenza.
Sussistono, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/2002, i presupposti per il versamento da parte dell'appellante principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, in accoglimento dell'appello incidentale e in totale riforma della sentenza appellata, così provvede:
1) Annulla la sentenza appellata e dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo;

2) Condanna parte appellante a rifondere al appellato le spese di CP_2
lite da questo sostenute, che liquida in Euro 28.000,00 oltre accessori di legge per il giudizio di primo grado e in Euro 20.000,00 oltre accessori di legge per il giudizio di appello e pone definitivamente a carico dell'odierna appellante le spese della CTU espletata nel giudizio di primo grado.
Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater
D.P.R. n. 115/2002 i presupposti per il versamento da parte dell'appellante principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile della
Corte d'Appello, il 17.02.2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Dott. Marco Genna Dott. Nicola Saracino
r.g. n. 4988/2019 9