REPUBBLICA ITALIANA
Tribunale Ordinario di Reggio di Calabria
Il Giudice
dott. Filippo Meneghello
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
nella causa di primo grado iscritta al n. 4764/2017 R.G. e promossa
da
( ) Parte_1 P.IVA_1
attore/opponente
con il patrocinio dell'avv. BRUGNANO ALBERTO ( , C.F._1
contro
( ) Controparte_1 P.IVA_2
convenuto/opposto
con il patrocinio dell'avv. TOZZI LUCA.
*
Conclusioni per l'attrice opponente – : Parte_1
pagina 1 di 17 “1) accogliere il presente atto di opposizione proposto dal
dichiarare che il decreto n. 971/2017 Parte_1
RGAC 4173/2017 emesso dal Tribunale di Reggio Calabria il
15/11/2017 in favore del deve essere revocato e/o Parte_2
annullato e dichiarato inefficace per carenza assoluta dei
presupposti e delle condizioni di ammissibilità legittimanti la
procedura monitoria;
revocare e dichiarare privo di ogni effetto
giuridico il decreto ingiuntivo n.971/2017 RGAC 4173/2027 emesso
dal Tribunale di Reggio Calabria il 15/11/2017, in favore del
per carenza di legittimazione passiva del Parte_2 [...]
stante la violazione dell'art. 191 del D.lgs. Parte_1
267/2000 ed il mancato riconoscimento del debito fuori bilancio
ex art. 194 D.lgs. 267/2000; nonché per carenza di legittimazione
attiva del e, in ogni caso, per erroneità e nullità Parte_2
delle fatture prodotte. Condannare la parte opposta al pagamento
di tutte le spese e competenze del presente giudizio, oltre al
rimborso del contributo unificato sostenuto per l'opposizione in
questione e della CPDEL nella misura del 23,80%”.
Conclusioni per il convenuto opposto – C.M.G. Consorzio
manutenzioni generali:
pagina 2 di 17 “in via preliminare, concedere la provvisoria esecutività del
decreto ingiuntivo oggetto di causa;
nel merito rigettare
l'opposizione del e, per l'effetto, Parte_1
confermare il decreto ingiuntivo opposto;
per l'effetto
condannare il al pagamento in favore Parte_1
del della somma di € 110.865,78 oltre interessi Parte_2
moratori ex d.lgs. 231/2002 (di cui € 90.873,60 da versarsi
direttamente al CMG mentre la restante somma pari ad € 19.992,18
a titolo di IVA doveva essere corrisposta dal Parte_1
direttamente all'erario, in virtù del regime di
[...]
scissione dei pagamenti) in uno alle spese e competenze della
fase monitoria così come già liquidate nel D.I. opposto;
in via
riconvenzionale, ove necessario, accertare e dichiarare la
esistenza, validità ed efficacia del rapporto contrattuale tra il
Consorzio CMG ed il in relazione alle Parte_1
prestazioni svolte nel periodo Febbraio -Luglio 2017; in via
riconvenzionale ed in via gradata rispetto alle precedenti
domande, accertare e dichiarare l'indebito arricchimento del
ex art. 2041 c.c. nei confronti di CMG Parte_1
e, per l'effetto, condannare il al Parte_1
pagamento in favore del CMG della somma totale e complessiva di €
110.865,78 ovvero della minor somma ritenuta di giustizia;
in
ogni caso, condannare l'amministrazione opponente al pagamento di
pagina 3 di 17 spese, onorari ed accessori di legge, da attribuirsi direttamente
in favore del sottoscritto procuratore”.
*
FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Con atto di citazione notificato in data 21.12.2017, il
[...]
avanzava opposizione avverso il decreto Parte_1
ingiuntivo n. 971/2017, con il quale gli veniva ingiunto di pagare la somma di € 110.865,78 in favore del
[...]
atteso il mancato pagamento del Parte_3
servizio di pulizia effettuate dal presso i locali di Parte_2
proprietà dell'ente comunale.
All'uopo l'opponente esponeva:
- che le fatture prodotte dalla ricorrente in sede monitoria non costituivano di per sé valida prova del credito ingiunto, tenuto conto che la causale veniva indicata nella determina di aggiudicazione della gara per il servizio di pulizia espletato nell'anno 2016 (determina dirigenziale n.
342/I del 30.5.2016), interamente saldato dall'ente comunale;

- che le fatture in questione erano prive dell'indicazione del contratto n. 37159 del 2.2.2017 di affidamento del servizio di pulizia in capo al opponente;
Parte_2
- che il era privo di legittimazione attiva attesa Parte_2
pagina 4 di 17 la cessione del ramo d'azienda avvenuta il 25.3.2017;
ed eccepiva:
- la mancanza di un impegno di spesa preventivo ovvero del formale riconoscimento del debito fuori bilancio con deliberazione del consiglio comunale (art. 191, co. 4, TUEL)
con la conseguenza che il debito ricadeva sul funzionario o dipendente comunale che ha consentito il servizio ai sensi dell'art. 191 co. 4, TUEL.
Citava avanti all'intestato Tribunale il
[...]
chiedendo la revoca del decreto Parte_3
ingiuntivo opposto.
Con comparsa di costituzione e risposta depositata il 27.3.2018
si costituiva in giudizio il il quale contestava Parte_2
gli assunti attorei e chiedeva la conferma del decreto ingiuntivo opposto.
Instaurato regolarmente il contraddittorio all'udienza del
22.2.2021, la causa veniva istruita documentalmente.
Precisate le conclusioni all'udienza del 14.10.2024, la causa passa ora in decisione sulla base delle conclusioni rassegnate in epigrafe.
*
Preliminarmente va osservato che il principio della “ragione più
liquida” permette al giudice di esaminare un motivo di merito pagina 5 di 17 suscettibile di assicurare la definizione del giudizio, anche in presenza di questioni preliminari, con la conseguenza che la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare preventivamente le altre (S.U.
9936/2014).
Tanto premesso in fatto, l'opposizione è fondata per i motivi che seguono.
*
1. Impegno di spesa
In punto di diritto vengono in rilievo le seguenti disposizioni:
- l'art. 191 del D.lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti locali), ed in particolare il co. 4, che prevede che “nel caso in cui vi è
stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione
dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto
obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e
per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma
1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore,
funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si
estende a coloro che hanno reso possibili le singole
prestazioni”;
- l'art. 194 dello stesso T.U., ed in particolare il co. 1,
pagina 6 di 17 lett. e), che prevede che “con deliberazione consiliare di
cui all'art. 193, comma 2, o con diversa periodicità
stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali
riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio
derivanti da […] e) acquisizione di beni e servizi, in
violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art.
191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed
arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di
pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
In particolare, l'art. 191 TUEL chiude un risalente percorso sviluppatosi a partire dal R.D. 3 marzo 1934, n. 383, artt. 284 e
288 (T.U. della legge comunale e provinciale) e scandito dal D.L.
2 marzo 1989, n. 66, art. 23 (conv. con modif. dalla L. 24 aprile
1989, n. 144), inserito nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali, e quindi dalla L. 8 giugno
1990, n. 142, art. 55 (ordinamento delle autonomie locali), in attuazione del principio costituzionale di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Dette previsioni - e, in ispecie, l'art. 191 TUEL, che ne riassume da ultimo la portata precettiva -, nell'imporre l'indicazione dell'ammontare delle spese e dei mezzi per farvi fronte, a pena di nullità delle relative deliberazioni adottate in violazione di legge (ex multis S.U. 12195/2005, S.U.
pagina 7 di 17 13831/2005 e successive conformi), tutelano, con tutta evidenza,
il preminente interesse pubblico all'equilibrio economico-
finanziario delle amministrazioni locali in un quadro di certezza della spesa secondo le previsioni di bilancio e di trasparenza dell'azione amministrativa.
Ed infatti, la giurisprudenza ha interpretato costantemente tali disposizioni ritenendo che in tema di spese degli enti locali effettuate senza il rispetto delle condizioni di cui all'art. 23
commi 3 e 4 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, conv. con modificazioni dalla l. 24 aprile 1989 n. 144 (e riprodotto, senza sostanziali modifiche, prima dall'art. 35 d.lgs. n. 77 del 1995 e poi dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000), l'insorgenza del rapporto obbligatorio, ai fini del corrispettivo, sorge direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione.
Si è dunque esclusa la riferibilità all'Amministrazione delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto, allo scopo di garantire il rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza della gestione, di assicurare che la volontà contrattuale sia espressa dagli organi istituzionalmente competenti, e, al tempo stesso, di contenere la spesa pubblica e prevenire il formarsi del disavanzo finanziario degli enti mediante la previsione che ad ogni obbligazione pagina 8 di 17 assunta faccia riscontro l'impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio.
A tale ultimo riguardo, è da rilevare che la giurisprudenza di legittimità ha anche di recente ribadito che la previsione della copertura di spesa con relativa attestazione di regolarità
contabile è assolutamente necessaria ai fini della validità del contratto concluso con l'ente locale, in quanto, in mancanza, il rapporto contrattuale intercorre tra il fornitore e l'amministratore che ha consentito la fornitura, e ciò
indipendentemente dall'osservanza della forma scritta, richiesta
ad substantiam per la stipulazione.
L'inderogabilità della disciplina in esame e la rilevanza esterna dalla stessa conferita alla determinazione concernente l'impegno di spesa e la relativa copertura finanziaria fanno oltretutto apparire assolutamente irrilevante l'eventuale contrarietà alla buona fede del comportamento tenuto dall'Amministrazione, che potrebbe d'altronde venire in considerazione esclusivamente ai fini della responsabilità prevista dall'art. 1338 c.c. (ex multis
Cass. 5267/2022, Cass. 7113/2020, Cass. 33768/2019, secondo cui
“L'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale
è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa
destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo
di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa
pagina 9 di 17 copertura finanziaria come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267
del 2000, diversamente discendendone la nullità tanto della
deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto
stipulato in attuazione di essa, ferma l'obbligazione a carico
dell'amministratore, funzionario o dipendente del medesimo ente
che sia responsabile della violazione”).
Ed allora, riassumendo:

1. i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta ed in virtù di un preciso impegno di spesa assunto in conformità alle relative procedure contabili, il che svolge una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa,
permettendo d'identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell'assoggettamento al controllo dell'autorità tutoria (Cass. 27910/2018, Trib. di
Reggio Calabria, n. 724/2014);

2. tale principio esclude la possibilità di ritenere ammissibile il perfezionamento dell'accordo sulla base di una manifestazione di volontà implicita o di comportamenti concludenti o meramente attuativi (cfr. Cass. n. 22994 del
2015);

3. in caso di conclusione del contratto secondo tali modalità
pagina 10 di 17 (senza, cioè, contratto in forma scritta o in assenza dell'impegno di spesa con relativo appostamento in bilancio), l'appaltatore - o colui che ha fornito il bene o servizio - non può agire nei confronti dell'ente ai sensi dell'art. 2041 c.c., in quanto, nonostante il riconoscimento dell'utilitas da parte della P.A. non sia un requisito necessario per l'esperimento della relativa azione, tale azione ha comunque carattere sussidiario, per cui non è
proponibile quando il danneggiato può esercitare un'altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito (S.U.
10798/2015) e, in particolare, qualora possa esperire un'azione diretta per ottenere il corrispettivo dell'opera prestata, nei confronti dell'amministratore o del funzionario dell'ente che hanno consentito la prestazione;

4. qualora si tratti di lavori o forniture urgenti,
l'appaltatore o il fornitore può agire contrattualmente nei confronti della P.A., purché tali lavori o forniture siano riconosciuti nei tempi previsti dalla legge come debiti fuori bilancio ai sensi dell'art. 194, d.lgs. 267/2000, e,
in mancanza di tale riconoscimento, può comunque agire per ottenere il corrispettivo dell'opera prestata nei confronti dell'amministratore o del funzionario dell'ente che hanno consentito la prestazione.
pagina 11 di 17 In applicazione di tali principi, nel caso di specie, essendo il debitore un ente locale, deve dunque ritenersi necessario, ai fini della valutazione in ordine alla validità del rapporto contrattuale insorto tra le parti, il rispetto delle norme dettate in materia di impegno di spesa dal citato art. 191 del d.lgs. 267/2000.
Ne discende che, non essendo stato prodotto alcun documento che attesti l'assunzione da parte del di un impegno di spesa Pt_1
riferibile alle prestazioni oggetto delle fatture per cui è
causa, l'eccezione sollevata da parte opponente inerente alla violazione del suddetto art. 191 è fondata e merita di essere accolta.
Va poi riscontrato, nella parte che qui interessa, che non è
sufficiente l'indicazione dell'importo complessivo del corrispettivo presente nel contratto di appalto e nel capitolato d'oneri, occorrendo comunque che esista un dettagliato impegno contabile, essendo l'ente locale che assume l'obbligazione contrattuale tenuto a verificare le compatibilità finanziarie ed a rispettare i vincoli di bilancio stabiliti dalla legge.
D'altronde, il richiamato art. 191, co. 4, d.lgs. n. 267/2000,
prescrive che nel caso in cui l'acquisizione di beni e servizi avvenga in violazione dell'obbligo indicato nel comma 1, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della pagina 12 di 17 controprestazione, tra il privato fornitore e l'amministratore,
il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura,
senza che la disposizione richiamata faccia alcuna distinzione a seconda che l'acquisizione si sia verificata o meno a seguito di apposito contratto pubblico.
Orbene, nel caso di specie non sono state prodotte le delibere comunali contenenti l'impegno di spesa né il contratto azionato reca alcun riferimento agli atti deliberativi di impegno, né
ancora le fatture prodotte in giudizio contengono le indicazioni di cui all'art. 191 TUEL in ordine alla comunicazione della copertura finanziaria.
È poi appena il caso di osservare come l'avvenuta, pacifica,
esecuzione delle prestazioni medesime non riveste alcun carattere di decisività, non essendo di per sé idonea a qualificare la vicenda negoziale, ricostruita nei suoi esatti termini, nel senso di una sua diretta impegnatività per l'ente locale.
Nel caso in esame, quindi, posto che le prestazioni relative al servizio di pulizia sono state effettuate senza la doverosa copertura contabile e finanziaria di cui all'art. 191 co. 1 cit.,
delle stesse non può rispondere il opponente. Pt_1
In altre parole, il predetto contratto è inopponibile al e Pt_1
resta valido e vincolante soltanto tra le parti contraenti, ossia tra la società privata ed il funzionario sottoscrittore (Cass.
pagina 13 di 17 33768/2019, Trib. di Reggio Calabria, n. 724/2024).
Né risulta sanata la situazione, non essendo stata emessa alcuna delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio e non potendo ipotizzarsi un riconoscimento implicito.
Sul punto deve osservarsi che non sussiste alcun obbligo dell'ente locale a riconoscere come debiti fuori bilancio le spese ordinarie disposte senza preventivo impegno di spesa e quelle d'urgenza non regolarizzate nel termine di legge, in quanto tale riconoscimento è subordinato ad una valutazione discrezionale dell'ente circa l'utilità e l'arricchimento di cui si sia giovato.
La suddetta valutazione è insindacabile da parte del Giudice, che non può certo sostituirsi all'ente nella scelta discrezionale di quali spese riconoscere come debiti fuori bilancio (Cass.
1510/2015, Trib. di Reggio Calabria, n. 264/2022).
Infine, risulta infondata anche la tesi di parte attrice per cui l'impegno contabile nel caso di specie non era necessario,
riguardando l'accordo contrattuale dei servizi essenziali, posto che alcuna norma del TUEL prevede un'eccezione per determinate tipologie di servizi.
Per tutte le ragioni esposte, l'attrice/opposta nulla può
pretendere dal non avendo fornito Parte_1
alcuna prova dell'esistenza dell'impegno di spesa.
pagina 14 di 17 *
2. Arricchimento senza causa
Va infine esaminata la domanda subordinata di ingiustificato arricchimento avanzata dalla difesa di parte attrice/opposta.
La domanda va rigettata, per difetto del requisito della sussidiarietà ex art. 2042 c.c.
Sul punto, costituisce arresto pacifico in giurisprudenza quello secondo cui in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte, come nel caso di specie, senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d.
“ad evidenza pubblica”, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario inadempiente che l'abbia consentita.
Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell'elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente locale il quale può
soltanto riconoscere “a posteriori”, D. Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 194 – nei limiti dell'utilità dell'arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio
(Cass. 2433/2022, Cass. 5665/2021).
pagina 15 di 17 È invece possibile l'azione del creditore verso il in via Pt_1
surrogatoria, qualora il patrimonio del funzionario non fornisca adeguate garanzie, ed a prescindere dall'azione esercitata verso quest'ultimo (Cass. 2433/2022, Cass. 5665/2021).
Orbene, nel caso di specie il creditore non ha esercitato l'azione di responsabilità o la domanda di corresponsione della prestazione nei confronti del funzionario che ha acconsentito la fornitura del servizio.
Sicché non è abilitato ad agire in via diretta nei confronti dell'ente locale per reclamare un ingiustificato arricchimento dei servizi ricevuti
*


3. Spese di lite
Le spese di lite del presente giudizio vanno integralmente compensate tra le parti tenuto conto, quale grave ed eccezionale ragione di compensazione, che il non ha Pt_1 Parte_1
specificatamente contestato l'esecuzione dell'attività di pulizia da parte del convenuto. Parte_2


P. Q. M.


il Tribunale di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando,
rigettata ogni diversa domanda e disattesa ogni ulteriore eccezione e deduzione:

1. accoglie l'opposizione avanzata dal Parte_1
pagina 16 di 17 ; Pt_1

2. per l'effetto revoca il decreto ingiuntivo n. 971/2017
emesso il 15.11.2017 dal Tribunale di Reggio Calabria;

3. compensa integralmente le spese di lite tra le parti.
Reggio Calabria, 8 marzo 2025
Il Giudice
dott. Filippo Meneghello
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