Pubblicato il 10/02/2026

N. 01063/2026REG.PROV.COLL.

N. 07970/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7970 del 2024, proposto da
LL TA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Bellante e Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Parma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie, n. 1;

e con l'intervento di

ND TR S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, n. 190/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Parma e di ND TR S.p.A.;

Visto l’appello incidentale di ND TR S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. OV ON e uditi per le parti gli avvocati Marco Bellante, Giuseppe Sartorio e Anna Rossi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso n. R.G. 55 del 2021, notificato il e depositato il 5 marzo 2021, LL TA S.p.A. ha impugnato dinanzi il T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma:

- il provvedimento di diniego del Comune di Parma - Settore Sportello Attività Produttive e Edilizia trasmesso con nota SUAP prot. n. 212661 del 30/12/2020, recante oggetto “Istanza finalizzata al rilascio dell'autorizzazione unica per l'installazione di un nuovo impianto di telefonia mobile ai sensi dell'art. 87 del d.lgs n. 259/2003 - Realizzazione nuove infrastrutture e strutture di proprietà della società LL TA PA (Codice sito IT - PR - 012008) ed installazione di una nuova SRB di proprietà della società ND TR PA (Codice sito PR173 BIXIO) ubicate in Parma, via Umberto Benassi n. 5 - Provvedimento di rigetto dell'istanza”;

- il parere negativo reso dal Comune di Parma - S.O. Verifica Conformità Urbanistico Edilizia Produttiva prot. n. 151702 del 24/9/2020;

- il parere negativo reso dal Comune di Parma - S.O. Ambiente prot. n. 155948 del 1/10/2020;

-la nota di conferma del Comune di Parma - S.O. Verifica Conformità Urbanistico Edilizia Produttiva prot. n. 208551 del 21/12/2020;

- la nota di conferma del Comune di Parma - S.O. Ambiente prot. n. 209686 del 23/12/2020;

- l'Allegato alle NTA del R.U.E. del Comune di Parma approvato con delibera C.C. n. 71 del 20/7/2010 “R8 – Regolamento per l'installazione e l'esercizio degli impianti per Telecomunicazioni, per Telefonia Mobile e per Televisione mobile”, con particolare riferimento all'art. 3;

- il “Regolamento per l'installazione e l'esercizio degli impianti per telecomunicazioni, per telefonia mobile e per televisione mobile” approvato con delibera C.C. n. 220/38 del 15/12/2006 e modificato con delibera C.C. n. 87/21 del 15/7/2009, con particolare riferimento all'art. 5;

- l'Allegato alle NTA del R.U.E. del Comune di Parma approvato con delibera C.C. n. 71 del 20/7/2010 “A2 – Disciplina particolareggiata per il Centro Storico”, con particolare riferimento all’art.11;

- ogni altro atto presupposto, connesso e/o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto, nonché ogni altra eventuale norma regolamentare dedotta a fondamento del diniego impugnato, pur se in esso non esplicitata.

A sostegno del ricorso introduttivo, unitamente all’istanza cautelare, LL TA S.p.A. ha dedotto un’unica censura così rubricata:

1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 86 e 87 d.lvo. 259/2003 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 6, l. 36/2001 – eccesso di potere – carenza di istruttoria .

2. Nelle date dell’11 marzo 2021 e 17 marzo 2021 si sono costituititi in giudizio rispettivamente il Comune di Parma e ND TR S.p.A.

3. Con ordinanza cautelare n. 46 del 26 marzo 2021 il T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma ha respinto l’istanza cautelare formulata da Cellinex TA S.p.A. rilevando che “ad una sommaria delibazione, propria della presente fase cautelare del giudizio, l’insussistenza del fumus boni iuris del gravame, atteso che:

- le regole fissate dal Comune di Parma per l’installazione delle Stazioni Radio Base nel proprio territorio non pongono limiti generalizzati all’installazione degli stessi nel Centro Storico ma prevedono, per tale zona, la possibile installazione di impianti con particolari modalità, al fine di salvaguardare e tutelare il patrimonio ambientale e paesaggistico della città, come attestato dal RUE del predetto Comune che prevede la possibilità di installazioni nel Centro Storico «con soluzioni tecnologiche innovative (ad esempio: microcelle, picocelle, microstazioni,etc)»;

- con riferimento alla asserita necessità di aumentare il livello del segnale nel predetto Centro Storico, parte ricorrente non specifica quali siano gli ostacoli all’installazione di due o più antenne più piccole, compatibili col regolamento comunale sopra richiamato che garantiscano bassi impatti radioelettrici ed il minimo impatto visivo-paesaggistico-ambientale”.

3.1 Con ordinanza n. 3964 del 16 luglio 2021 questo Consiglio ha respinto l’appello cautelare proposto avverso l’ordinanza n. 46 del 26 marzo 2021 del T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma.

In particolare questa Sezione ha osservato che “i motivi di appello, ad un giudizio sommario proprio della presente fase cautelare, non appaio idonei a superate la valutazione del giudice di primo grado, specie nella parte in cui ha evidenziato la possibilità per la società di avvalersi di differenti soluzioni tecnologiche compatibili con il regolamento comunale e di minor impatto ambientale”.

4. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato l’8 febbraio 2024, LL TA S.p.A. ha impugnato l’art. 5 del “Regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e a servizio di nuove tecnologie strumentali”, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 20/04/2022, con particolare riferimento ai commi 1, 2 e 5 (pedissequamente riproduttive di quelle già contenute nel precedente Regolamento comunale approvato con delibera C.C. n. 220/2006, fatta eccezione per la previsione, meramente esplicativa del divieto generale, secondo cui “compatibilmente con la tenuta statica della struttura, le infrastrutture di sostegno dovranno essere tali da limitare al minimo l’impatto visivo; sono 8 pertanto vietati i tralicci e da evitare, quando possibile, stralli e tiranti” - art. 5, comma 5, ultima parte).

A sostegno del ricorso per motivi aggiunti, LL TA S.p.A. ha dedotto un’unica censura così rubricata:

1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 86 e 87 d.lvo. 259/2003 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 6, l. 36/2001 – eccesso di potere – carenza di istruttoria .

5. Ad esito del giudizio di primo grado, dopo aver dichiarato l’inammissibilità dell’intervento di ND TR S.p.a., con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso come integrato da motivi aggiunti.

6. Ora, con ricorso notificato e depositato il 24 ottobre 2024, LL TA S.p.A. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma previa sospensione dell’efficacia.

6.1 Ha affidato il gravame ad un unico motivo così rubricato:

1) Error in iudicando. violazione e/o falsa applicazione degli artt. 86 e 87 d.lvo. 259/2003 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 6, l. 36/2001 – eccesso di potere – carenza di istruttoria .

7. In data 18 novembre 2024 il Comune di Parma ha depositato memoria di costituzione.

8. Con ricorso notificato il 15 novembre 2024 e depositato il 18 novembre 2024 ND TR S.p.a. ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità del proprio atto di costituzione in primo grado e nella parte in cui non ha accolto gli originari motivi di censura mossi da LL.

8.1 Con tale atto di gravame è stato dedotto un unico motivo così rubricato:

1) Appello incidentale c.d. improprio - error in procedendo – possibilità per il cointeressato di costituirsi nel giudizio instaurato da altro destinatario di atti ad effetti inscindibili – violazione del diritto di difesa – omesso rilievo del mancato ampliamento del thema decidendum da parte di wind tre – condivisione della posizione assunta da cellnex nell’appello principale .

9. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 21 novembre 2024 questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 4402 del 2024, “preso preliminarmente atto che, con dichiarazione resa a verbale nel corso dell’udienza di discussione, l’appellante in via incidentale ND TR S.p.A. ha espressamente rinunciato alla propria domanda cautelare; ritenuto che le ragioni di parte appellante in via principale siano tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, sede della quale potrà essere più approfonditamente valutata anche la necessità di disporre una verificazione in ordine ai fatti di causa” ha accolto ai soli fini dell’art. 55, comma 10 c.p.a., l’istanza cautelare proposta da parte appellante in via principale, ferma l’esecutività della sentenza di primo grado.

10. Nelle date del 27 e 28 marzo 2025 le appellanti in via principale ed incidentale ed il Comune di Parma hanno depositato memorie difensive.

Le prime hanno, in particolare, insistito nel chiedere un approfondimento istruttorio a mezzo di verificazione.

11. L’8 aprile 2025 le appellanti in via principale ed incidentale hanno depositato memorie in replica.

12. Ad esito dell’udienza pubblica del 29 aprile 2025 questa Sezione, ritenendo la causa non ancora matura per la decisione, con ordinanza collegiale n. 3935 dell’8 maggio 2025, ha disposto ex art 66 c.p.a. una verificazione al fine di rispondere al seguente quesito:

1) “accerti il Verificatore, consultata la documentazione in atti (ivi comprese le relazioni tecniche di parte) ed acquisito ogni altro elemento utile, se risultino praticabili soluzioni tecniche alternative a quella proposta dalle appellanti (quali, ad esempio, l’impiego di microcelle, picocelle o microstazioni, il co-hosting ovvero l’installazione di impianti nelle aree esterne al centro storico) compatibili con la disciplina regolamentare del Comune di Parma (art. 5, commi 1, 2 5, del «Regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e a servizio di nuove tecnologie strumentali», nella versione approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 20/04/2022) ed in grado di assicurare la copertura dell’area di che trattasi in maniera equivalente a quanto accadrebbe con la realizzazione dell’impianto di telefonia mobile oggetto dell’istanza di autorizzazione. In caso positivo, specifichi il Verificatore quali siano tali soluzioni tecniche alternative indicandone caratteristiche e costi stimati anche nel confronto con la soluzione progettuale proposta dalle parti appellanti”.

13. Con ordinanza collegiale n. 5475 del 24 giugno 2025 questa Sezione ha accolto in parte l’istanza di modifica della ordinanza collegiale n. 3935 del 2025 formulata in data 13 maggio 2025 dal Comune di Parma così statuendo:

“ritenuto che la predetta istanza meriti accoglimento solo in parte e che, in particolare, vada integrato il quesito posto al verificatore con il richiamo espresso anche al comma 3 dell’art. 5 del «Regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e a servizio di nuove tecnologie strumentali» del Comune di Parma nonché con un riferimento espresso alla praticabilità di soluzioni tecniche complesse che prevedano anche la combinazione ed integrazione di diverse tecnologie o accorgimenti;

ritenuto che la predetta istanza è, per il resto, da disattendere, specie con riguardo alla richiesta di estendere la portata della verificazione all’accertamento delle effettive esigenze di implementazione di copertura, trattandosi di profilo estraneo al giudizio e che, ove approfondito, condurrebbe questo giudice a sindacare in concreto, in maniera inammissibile, la sussistenza di un interesse dei proponenti al potenziamento della propria rete;

ritenuto, poi, a precisazione di quanto stabilito nella medesima ordinanza collegiale n. 3935 del 2025, che l’inciso “copertura dell’area di che trattasi” contenuto nel quesito ivi posto è da intendere come l’area che la stazione radio base di cui è causa (cod. sito PR173 BIXIO) dovrebbe coprire una volta realizzata ed attivata (come da relazione di copertura presentata dall’istante in sede amministrativa);

ritenuto, pertanto, di modificare l’ordinanza collegiale di questa Sezione n. 3935 del 2025 indicando al verificatore il seguente quesito: «accerti il Verificatore, consultata la documentazione in atti (ivi comprese le relazioni tecniche di parte) ed acquisito ogni altro elemento utile, se risultino praticabili soluzioni tecniche alternative a quella proposta dalle appellanti (quali, ad esempio, l’impiego di microcelle, picocelle o microstazioni, il co-siting o l’installazione di impianti nelle aree esterne al centro storico ovvero l’integrazione tra le diverse soluzioni alternative ammissibili) compatibili con la disciplina regolamentare del Comune di Parma (art. 5, commi 1, 2, 3 e 5, del “Regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e a servizio di nuove tecnologie strumentali”, nella versione approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 20/04/2022) ed in grado di assicurare la copertura dell’area di che trattasi in maniera equivalente a quanto accadrebbe con la realizzazione dell’impianto di telefonia mobile oggetto dell’istanza di autorizzazione. In caso positivo, specifichi il Verificatore quali siano tali soluzioni tecniche alternative indicandone caratteristiche e costi stimati anche nel confronto con la soluzione progettuale proposta dalle parti appellanti.»”.

13.1 Con successiva ordinanza collegiale n. 7676 del 1° ottobre 2025, in accoglimento dell’istanza formulata dal verificatore nominato, è stata concessa la proroga del termine per il definitivo deposito della relazione finale di verificazione fino al 22 ottobre 2025.

14. In data 28 novembre 2025, dopo aver sottoposto la bozza alle osservazioni delle parti, il verificatore nominato ha depositato la relazione finale di verificazione.

Questi ha successivamente formulato, in data 23 dicembre 2025, richiesta di liquidazione del proprio compenso professionale.

15. Nelle date del 12 e del 23 dicembre 2025 il Comune di Parma, ND e LL hanno depositato memorie difensive anche in replica.

16. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Per ragioni di priorità logico giuridica occorre muovere dall’esame dell’appello incidentale proposto da ND TR S.p.a..

2. Con il primo (ed unico) motivo di appello incidentale, ND TR S.p.a. censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto l’eccezione sollevata dalla difesa comunale in prime cure e ha dichiarato l’inammissibilità del proprio atto di costituzione in primo grado in quanto la società, essendo cofirmataria dell’istanza autorizzatoria e destinataria insieme a LL del relativo diniego, avrebbe dovuto necessariamente promuovere ricorso autonomo.

Si deduce, in particolare, che il T.A.R. avrebbe errato nel ritenere inammissibile l’intervento, genericamente inteso, del cointeressato, senza considerare l’ipotesi del cointeressato che, evocato in giudizio, si sia limitato ad una mera conferma della tesi svolta dalla ricorrente principale circa l’illegittimità dell’atto ad effetti inscindibili, senza aggiungere nuove censure rispetto alla ricorrente, ma semplicemente sostenendo la posizione processuale della stessa.

A sostegno della tesi per la quale l’intervento di ND TR S.p.a. sarebbe da qualificare come meramente adesivo, l’appellante incidentale si richiama alla relazione tecnica di copertura dalla stessa depositata in giudizio. Dal contenuto del documento emergerebbe che non vi sarebbe stato un ampliamento del thema decidendum in quanto la relazione avrebbe avuto il mero scopo di rafforzare la posizione processuale di LL.

Conclude parte appellante nell’osservare che il T.A.R. avrebbe potuto ritenere semplicemente non producibile la suddetta relazione invece di dichiarare inammissibile la costituzione di ND TR.

2.1 Con le ulteriori censure, parte appellante incidentale ritiene non condivisibili le statuizioni con le quali sono stati rigettati, nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti promossi da LL.

3. L’appello incidentale proposto da ND TR S.p.a. è infondato.

Il T.A.R. ha correttamente dichiarato l’inammissibilità dell’atto di costituzione della ND TR S.p.a. in primo grado.

Sul punto, è sufficiente fare applicazione del principio di diritto da ultimo ribadito anche dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (n. 15 del 29 ottobre 2024) secondo cui “l'art. 28, comma 2, c.p.a. va interpretato nel senso che - nel giudizio proposto da altri avverso un atto generale o ad effetti inscindibili per una pluralità di destinatari - è inammissibile l'intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo” con la conseguenza che il cointeressato decaduto dall'esercizio dell'azione non può spiegare né l'intervento litisconsortile né quello adesivo-dipendente.

Ne discende che, nel caso di specie, ND TR S.p.a., diretta destinataria del provvedimento gravato in prime cure da LL S.p.a. (essendo firmataria dell’istanza congiunta respinta con tale diniego), avrebbe dovuto ricorrere avverso quest’ultimo nel termine di decadenza di sessanta giorni ex art. 29 c.p.a. e che il suo successivo intervento in giudizio, ancorché adesivo-dipendente, è inammissibile nella misura in cui è avvenuto, con atto non notificato alle altre parti, il 17 marzo 2021 quando era ormai decorso il termine di impugnazione ( id est quando erano decorsi 60 giorni decorrenti dal 30 dicembre 2020, data di comunicazione a mezzo mail del diniego definitivo).

3.1 La conferma della statuizione di inammissibilità resa dal giudice di prime cure esonera dallo scrutinio delle doglianze svolte nel merito con l’appello incidentale avverso la sentenza impugnata ed importa l’espunzione delle produzioni difensive effettuate da ND TR S.p.a. nel corso dei due gradi di giudizio (ivi comprese le relazioni tecniche).

4. È ora possibile procedere allo scrutinio dell’appello principale.

Con l’unico, articolato, motivo di appello si censurano, sotto plurimi profili le statuizioni con le quali sono stati rigettati, nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti promossi da LL.

4.1 Sotto un primo profilo si ritiene la sentenza errata laddove, nel rigettare il primo motivo del ricorso, statuisce che “le disposizioni regolamentari del Comune di Parma non impongono un divieto generalizzato di installazione degli impianti di telefonia mobile, né in astratto né in concreto” dal momento che, accanto alle modalità indicate come vietate, esse in realtà consentono l’installazione di S.R.B. nel centro storico comunale, purché ciò avvenga “con soluzioni tecnologiche innovative (ad esempio: microcelle, picocelle, microstazioni, etc.), [che] garantiscano bassi impatti radioelettrici ed il minimo impatto visivo-paesaggistico ambientale”.

Secondo parte appellante, la relazione tecnica depositata da LL dimostrerebbe che disposizioni regolamentari come quella gravata in primo grado, che impongono su una intera area di territorio solo la realizzazione di microimpianti, sarebbero illegittime per contrasto con l’art. 8, comma 6, della l. n. 36 del 2001, in quanto non solo si tradurrebbero in un divieto generalizzato ma imporrebbero un numero di microcelle che si aggira intorno al centinaio e comunque insufficiente a garantire un segnale equivalente a quello che si otterrebbe con l’impianto PR173 proposto dalle società richiedenti.

4.1.1 Errerebbe ulteriormente il T.A.R. laddove richiama al criterio dell’equivalenza tecnico-economico, evocando il ricorso a soluzioni alternative.

Secondo le appellanti, invece, ciò non sarebbe sostenibile in quanto postulerebbe interventi abnormi sia dal punto di vista tecnologico sia dal punto di vista economico, così come dimostrato dalla relazione tecnica depositata dalla ricorrente in primo grado e dalla quale si evidenzierebbe che la soluzione tecnica imposta dal Comune di Parma imporrebbe un’azione economicamente insostenibile.

In particolare, si mettono in rilievo i costi relativi al canone di locazione, i costi di ricerca e contrattualizzazione della singola area di installazione, i costi di progettazione e per l’iter autorizzativo, ai costi di fornitura e connettività.

4.1.2 La sentenza si censura anche laddove ritiene che la relazione prodotta da LL omette di considerare soluzioni ulteriori come il co-hosting o l’installazione di impianti nelle aree esterne al centro storico in grado di garantire una copertura.

Osservano le appellanti che il T.A.R. farebbe riferimento a circostanze estranee al thema decidendum e comunque contrarie alla consolidata giurisprudenza in tema di illegittimità degli atti regolamentari o panificatori che impongono la co-ubicazione o la condivisione di infrastrutture di telecomunicazioni in mancanza di adeguata consultazione pubblica in grado di coinvolgere le parti interessate.

4.1.3 Infine si ritiene erronea la sentenza laddove ha negato il ricorso alla verificazione o all’espletamento di una consulenza tecnica ex artt. 66 ss. c.p.a.

Il T.A.R. infatti non avrebbe correttamente valutato la relazione tecnica depositata dalla ricorrente LL quale rispondente al principio che vuole che la parte che vanta una pretesa deve fornire una prova a supporto di questa, fornendo un quadro completo degli elementi idonei a confutare le indicazioni pervenute dal Comune di Parma.

4.2 Sotto un secondo profilo si censura la sentenza nella parte in cui ha rigettato la censura di illegittimità per assoluta genericità e carenza di istruttoria e motivazione del provvedimento di diniego nella parte in cui recepisce il parere negativo prot. n.151702 del 24.9.2020 con cui il S.O. Verifica Conformità Urbanistico Edilizia Produttiva ha ritenuto il progetto “in contrasto con l’art. 3, comma 2, dell’allegato R8 del RUE vigente poiché l’installazione non garantirebbe il minimo impatto visivo paesaggistico-ambientale”.

Ritiene parte appellante che dal menzionato parere non si desumerebbe né quando tale impatto visivo-paesaggistico-ambientale possa qualificarsi come “minimo”, né perché tale condizione non possa dirsi soddisfatta nel caso di specie, avuto riguardo allo stato dei luoghi.

5. In limine va disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di LL TA S.p.A. sollevata dalla difesa comunale atteso che quest’ultima è destinataria degli effetti del provvedimento gravato in prime cure ed ha presentato, insieme con ND, la richiesta di autorizzazione unica all’installazione della stazione radio base di che trattasi.

5.1 Nel merito, le suddette doglianze, anche alla luce degli esiti della disposta verificazione, non colgono, tuttavia, nel segno.

5.2 Quanto al primo profilo di censura giova anzitutto rammentare che l’art. 5 del “Regolamento per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telecomunicazioni per telefonia mobile e a servizio di nuove tecnologie strumentali” del Comune di Parma, nella versione attualmente vigente, stabilisce che:

“ 1. L'ambito territoriale individuato come zona di centro storico nella Disciplina Particolareggiata costituisce oggetto di particolare tutela e salvaguardia in considerazione delle sue caratteristiche storiche, architettoniche ed urbanistiche. Nel centro storico non potranno dunque essere installati nuovi impianti, fatto salvo quanto previsto al successivo comma 2.

2. Nel centro storico sono ammesse le installazioni che, con soluzioni tecnologiche innovative (ad esempio: microcelle, picocelle, microstazioni, etc.), garantiscano bassi impatti radioelettrici ed il minimo impatto visivo-paesaggistico-ambientale, comunque nel rispetto di quanto previsto dalla Disciplina Particolareggiata per il centro storico.

3. Nel centro storico è inoltre ammessa la riconfigurazione delle installazioni esistenti su edifici con eventuale potenziamento finalizzato alla co-locazione (co-siting) coi concessionari attualmente esclusi, purchè l’operazione venga eseguita con la revisione delle strutture in stretta relazione con il contesto in cui sono inserite e le cui variazioni dimensionali siano contenute entro le limitazioni di cui all’art. 46 del D.Lgs. n. 259/03 e s.m.i.

4. Tutti gli interventi ammessi nel centro storico dovranno essere inseriti dai concessionari nella loro proposta di Programma annuale, ove dovuto, sia esso congiunto sia esso presentato singolarmente, e seguiranno le procedure e le modalità previste per l'approvazione del Piano annuale delle installazioni.

5. Nel centro storico non sono in ogni caso ammessi vani tecnici e apparati tecnologici su coperture e terrazzi. Non è permessa la creazione di superfetazioni architettoniche per il mascheramento degli impianti e delle strutture accessorie ancorché provvisorie o temporanee. Compatibilmente con la tenuta statica della struttura, le infrastrutture di sostegno dovranno essere tali da limitare al minimo l’impatto visivo; sono pertanto vietati i tralicci e da evitare, quando possibile, stralli e tiranti. ”.

Ebbene, come condivisibilmente affermato dal primo giudice, la disciplina soprarichiamata non viola il disposto dell’art. 8 della l. n. 36 del 2001 in quanto non introduce né in via diretta né in via indiretta o surrettizia un divieto generalizzato ed assoluto di localizzazione.

5.2.1 In primo luogo, non può trascurarsi che essa si applica al solo centro storico della città di Parma e, quindi, ad una porzione del territorio comunale invero spazialmente molto limitata (pari a 3 kmq e, cioè, all’1,1% del suo totale) e che ospita una frazione contenuta della popolazione complessiva del comune (21.800 abitanti a fronte di circa 195.000 totali).

5.2.2 In secondo luogo, il combinato disposto delle disposizioni prima citate non preclude in radice la localizzazione degli impianti nella suddetta area ma lo consente seppur nel rispetto di prescrizioni tecniche ed installative alquanto stringenti volte, in maniera ragionevole, a mitigarne l’impatto (specie visivo).

5.2.3 In terzo luogo, la disciplina regolamentare in parola non si traduce neppure in via indiretta in un divieto di localizzazione in quanto l’osservanza delle prefate prescrizioni non risulta oggettivamente impossibile dal punto di vista tecnico ovvero eccessivamente oneroso per gli operatori.

5.2.4 Su quest’ultimo aspetto sono di conforto le risultanze della disposta verificazione.

Anzitutto, si è appurata la praticabilità di una pluralità di soluzioni tecniche alternative tra loro diversificate (che prevedono congiuntamente, o meno, l’installazione di nuova stazione radio base a ridosso del centro storico, il co-sharing di antenna o di sito con altro operatore, il potenziamento di stazioni radio base ind già autorizzate, l’installazione di microcelle) tutte equivalenti in termini di copertura e qualità a PR173 ( id est il progetto di che trattasi).

La metodologia seguita dal verificatore appare, peraltro, corretta e si pone in linea con il quesito posto da questa Sezione.

Questi ha effettuato le proprie valutazioni in concreto guardando alle soluzioni effettivamente praticabili pur scontando la sua ricostruzione un minimo (ed inevitabile) quoziente di astrazione dovuto al fatto che taluni elementi risultano valutabili compiutamente solo all’atto dell’installazione.

Del resto, non va obliterato che si deve in questa sede pur sempre valutare la legittimità di una disciplina regolamentare a carattere normativo che reca previsioni per loro natura generali ed astratte e che hanno come destinatari non solo parte appellante in via principale ma tutti gli operatori del settore indistintamente. Resta, pertanto, irrilevante che il verificatore abbia deciso di utilizzare strumenti e modelli di propagazione differenti da quelli adottati da ND nella progettazione delle proprie stazioni radio base.

Deve aggiungersi che, come pure messo condivisibilmente in evidenza dalla difesa comunale, il quesito posto da questo giudice non consisteva (né avrebbe invero potuto consistere) nell’elaborazione di un progetto esecutivo alternativo a quello proposto nel caso di specie (completo, ad esempio, della verifica della disponibilità dei siti, di stabilità dei diversi immobili sui quali installare l’eventuale nuova stazione) in quanto ciò avrebbe determinato l’indebita sostituzione del giudice (invero chiamato ad un sindacato estrinseco di legittimità di una normativa regolamentare e del correlato diniego) alle parti.

Inoltre, proprio il numero cospicuo di alternative individuate dal verificatore lascia presumere, sul piano logico-razionale, che vi sia tra queste una soluzione tecnica equivalente attuabile in concreto. Le controdeduzioni svolte da parte appellante in via principale da ultimo nelle memorie di replica si sostanziano, peraltro, in generiche critiche al metodo seguito ovvero nella segnalazione di altrettanto generiche criticità (come la presenza di rete di trasporto ovvero la disponibilità di siti per il co-siting ) e non in prese di posizioni specifiche su ciascuna delle specifiche soluzioni tecniche individuate dal verificatore. Da par suo, questi ha risposto puntualmente a tutte le osservazioni, delle quali ha analiticamente tenuto conto e sulla base delle quali, qualora condivise, ha modificato la relazione implementando i sistemi alternativi, dapprima elaborati come mere simulazioni, poi con antenne esistenti in commercio. Inoltre, sul piano più squisitamente metodologico, ha chiarito che “I modelli usati sono conformi allo standard 3GPP, che è lo standard globale per i sistemi radiomobili e vengono usati in sede internazionale per validare simulazioni e test. In questo ambito sono stati scelti, nella prima fase, per evitare il problema della scelta tra tanti modelli commerciali ed evidenziare la potenzialità dei siti, incluso la PR173, che dipende primariamente dalla loro posizione. La scelta di antenne risalenti a un disegno comune ha permesso di effettuare in modo più veloce una comparazione tra molti siti e variazioni. Nella nuova Sez. 5 della relazione finale, abbiamo usato le antenne commerciali indicate nelle schede radiotecniche solo per il gruppo selezionato di sistemi selezionati per la comparazione finale” (APPENDICE F).

Preme, ancora, rilevare che il verificatore, nell’elaborare tali soluzioni alternative, ha anche prospettato il posizionamento delle microcelle sull’arredo urbano (segnaletica stradale, totem per parcheggi, illuminazione, etc.). Tale soluzione, oltre a risultare certamente compatibile con il dettato del comma 5 dell’art. 5 del Regolamento (che pone un divieto di posizionare apparati tecnologici solo su “coperture e terrazzi”), risulta, come evidenziato dalla stessa difesa comunale, agevolmente praticabile atteso che riduce di molto la complessità (ed onerosità) dell’ iter autorizzatorio da seguire dovendo l’operatore interfacciarsi unicamente con il Comune e non con plurimi singoli proprietari.

E tanto anche a voler tacere, come pure segnalato dal verificatore, che eventuali criticità nella realizzazione delle soluzioni tecniche alternative individuate potrebbero essere anche superate traverso forme di “cooperazione tra stazioni”.

In altri termini, da quanto sin qui osservato, non solo appaiono smentite le deduzioni iniziali di parte appellante in via principale ( id est che, alla luce del quadro regolamentare, l’unica soluzione praticabile fosse quella dell’installazione di un numero di microcelle che si aggira intorno al centinaio), ma è altresì da escludere che la disciplina gravata in prime cure determini de facto un’impossibilità assoluta per gli operatori di assicurare una copertura soddisfacente dei servizi di comunicazione.

5.2.4 Il verificatore, in ossequio al quesito posto dal Collegio, si è anche fatto carico di stimare i presumibili costi di realizzazione di tali soluzioni tecniche alternative.

In particolare, come ricavabile dalla Tabella 5.1 a pag. 90 della relazione, detti costi sono stati stimati in una misura che varia, a seconda delle soluzioni, tra le 3 ( rectius tra le tre e quattro) e le 8 volte maggiori di quelli indicati per il progetto per cui è causa.

Ebbene essi, anche se sensibilmente maggiori, non sono abnormi e, comunque, non in grado di tradursi in via di fatto in un ostacolo assoluto di natura oggettiva all’installazione di nuovi impianti.

Del resto, sotto un primo aspetto, è naturale che soluzioni tecniche alternative diverse impongano costi differenti. Inoltre, non si può tacere che, come riconosciuto dal verificatore, la stima è stata operata in via cautelativa per eccesso anche evidenziando che:

- che “non tutte le SBS devono allocare tutti i canali ma, partendo da numero massimo di installazioni, alle altre frequenze si installeranno RF aggiuntive per ogni banda” e “il numero di microcelle è stato infine aumentato del 5% per tenere conto di coperture insufficienti in altezza nei casi di S3-upr e S4” (p. 88);

- “Il numero di SBS è sovrastimato per via dell’analisi condotta senza tenere conto dell’interferenza dai siti adiacenti ma supponendo una strategia di massimizzazione del segnale e collaborazione tra i siti per evitare l’interferenza reciproca. In presenza di interferenza, i livelli di qualità della copertura (misurati in termini di SNR e non RSS) diminuiranno, e quindi anche il numero di SBS necessario diminuirà” (pag. 88);

- “in questo studio le microcelle sono determinate non tanto dalla copertura (ovvero un livello sufficiente di segnale da raggiungere), ma dalla qualità, ovvero dal livello medio […] del segnale da raggiungere (sempre rispetto alla PR173). In un’implementazione reale non verrebbero realizzate tutte le microcelle indicate” (p. 129);

- “in questo studio risulta che le microcelle sono determinate non tanto dalla copertura (ovvero un livello sufficiente di segnale da raggiungere) ma dalla qualità, ovvero dal livello medio (e la sua distribuzione) del segnale da raggiungere (sempre rispetto alla PR173). In una implementazione reale non verrebbero realizzate tutte le micro-celle indicate. Tuttavia non potrei dichiarare l’equivalenza con la PR173 che, ai fini di questa verificazione, viene richiesta. Anche per rispondere ad altri commenti, si è aggiunto nelle conclusioni che il numero di micro-celle è sovrastimato per una ragione più tecnica: il fatto che l’analisi è stata necessariamente fatta senza interferenza ma con un approccio di miglior copertura potenziale” (pag. 129 e 130):

- “Siccome la stima indicativa dei costi è stata condotta cercando di “comparare sistemi diversi con modalità uniformi”, si ritengono sovrastimati i costi relativi agli interventi sulle antenne Solari e Condo Mille1(2), i quali non dovrebbero costare più di quanto è stata stimata PR173, avente le stesse caratteristiche di installazione su struttura esistente (edificio o torre piezometrica), senza la necessità di un nuovo palo di sostegno da terra” (pag. 130);

- “Per quanto riguarda l’interferenza da sistemi adiacenti, come già notato, l’analisi è effettuata necessariamente senza considerare l’interferenza proveniente o indotta da sistemi NDTR adiacenti a quelli analizzati. Peraltro, questa ipotesi favorisce la posizione di NDTR nella verificazione in quanto sovrastima il numero di microcelle (essendo la zona di copertura più ampia e la qualità di segnale più elevata senza interferenza)” (pag. 146);

- “Per l’interferenza, si ribadisce che per tutti i sistemi, inclusa la PR173, è stata scelta la strategia di copertura massima, che favorisce alla fine PR173 in quanto allarga l’area e sovrastima il numero di microcelle” (pag. 149).

Va, poi, rammentato, nella valutazione della complessiva sostenibilità economica delle soluzioni alternative, che la disciplina regolamentare in esame interessa comunque una porzione limitata del territorio comunale con la conseguenza che gli operatori non incontrano analoghi maggiori costi fuori di tale zona.

Infine, in punto di stretto diritto, non può tralasciarsi che il fattore “costo” non assume rilievo diretto della disciplina del d.lgs. n. 259/2003 sicché esso può essere considerato in via di fatto un ostacolo alla localizzazione solo a fronte di casi-limite (quale non appare, per tutte le ragioni esposte, quello di specie).

5.3 Parimenti infondato è il secondo profilo di censura.

In proposito, deve osservarsi che l’effettivo impatto visivo dell’impianto di che trattasi è immediatamente apprezzabile dagli atti del procedimento e non necessitava, pertanto di ulteriore specificazione da parte del Comune in sede di motivazione del diniego gravato in prime cure.

Il progetto allegato all’istanza di autorizzazione della stazione radio base mostra, infatti, un impianto a vista di significative dimensioni, con una palina che si innalza per circa 15 metri sopra il lastrico solare dell’edificio di via Benassi, al quale risultano ancorati quattro gruppi di antenne.

Va aggiunto che, per contro, le foto riprodotte nel ricorso in appello e nella memoria del 12 dicembre 2025 di LL a pag. 24 e 25 (“simulazione visiva ante e post operam”) risultano scattate da posizione angolata e a distanza notevole dal fabbricato destinato ad ospitare l’impianto e non sono in grado di rendere in maniera attendibile ed oggettiva il reale impatto visivo della stazione.

6. In conclusione, per le ragioni esposte sono infondati e vanno respinti sia l’appello incidentale proposto da ND TR S.p.a. che l’appello principale proposto da LL TA S.p.a..

7. Sussistono nondimeno, anche in ragione della complessità in fatto degli accertamenti compiuti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, ad eccezione di quelle di verificazione.

7.1 Quest’ultime, liquidate come da dispositivo sulla base di quanto indicato dal verificatore, sono invece da porre, in misura della metà per ciascuno, a carico di ND TR S.p.a. e LL TA S.p.a. che, con le loro censure, hanno reso necessario l’espletamento di tale approfondimento istruttorio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- respinge l’appello incidentale proposto da ND TR S.p.a.;

- respinge l’appello principale proposto da LL TA S.p.a..

Spese del doppio grado compensate ad eccezione delle spese di verificazione che vanno poste, in misura della metà per ciascuno, a carico di ND TR S.p.a. e LL TA S.p.a..

Liquida in favore del verificatore nominato dott. Luca Reggiani, a titolo di compenso per l’attività espletata, la somma di € 2.100,00 (duemilacento/00) oltre accessori di legge (se dovuti) e rimborso delle spese documentate, ponendo le stesse, in misura della metà per ciascuno, a carico di ND TR S.p.a. e LL TA S.p.a.

Si comunichi anche al verificatore nominato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AD IM, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

OV ON, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV ON	AD IM

IL SEGRETARIO