N. 17183/2024
TRIBUNALE DI NAPOLI
X SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale, in persona del Giudice monocratico dott.ssa Anna Maria
Pezzullo ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 17183/2024 R.G.A.C., avente ad oggetto appello a sentenza del Giudice di Pace e vertente
TRA
, (C.F. ) in persona del Presidente Parte_1 P.IVA_1 della G. R., legale rapp.te p.t., rappresentata e difesa dall'Avv. Angela
Acierno giusta procura generale ad lites per notaio Rep. n. Persona_1
33646 raccolta n. 15752 del 14/03/2018, elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia 81
APPELLANTE
E
(C.F.: ), rapp.ta e difesa dall'avv. CP_1 C.F._1
Ugo Odierna ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Napoli alla via dei Fiorentini n. 61, come da procura in atti
APPELLATA
CONCLUSIONI: come in atti da intendersi qui ripetute e trascritte.
FATTO E DIRITTO
Con sentenza n. 11833/24, il giudice di pace di Napoli ha condannato la a pagare, in favore di € 720,00 (oltre Parte_1 CP_1

interessi e spese di lite), a titolo di risarcimento del danno per non aver adempiuto agli impegni di sostegno al reddito, sviluppo dell'occupabilità e azione di sistema prescritti dalla delibera G.R.C. n. 690 del 2010, sino all'ottobre 2019. Avverso la predetta sentenza, la ha proposto appello, Parte_1 sollevando le seguenti doglianze: - difetto assoluto di giurisdizione. inesistenza di situazione soggettiva tutelabile;
- violazione norme del procedimento. difetto di giurisdizione.; - violazione norme del procedimento. incompetenza per materia del giudice di pace. competenza del tribunale di
Napoli in funzione di giudice del lavoro e della previdenza. omessa pronuncia. violazione art.112 c.p.c.; - violazione norme del procedimento. omessa pronuncia. nullità della domanda ex art. 164 n. 3 e 4 c.p.c. per totale mancanza di petitum e causa petendi;
- inesistenza elementi costitutivi del presunto illecito. violazione principi fondamentali in materia di risarcimento danni da illecito contrattuale ed extracontrattuale di cui agli artt. 2043, 1218, 1226, 2697 cc. violazione art.113 c.p.c. Ciò dedotto, la ha Parte_1 chiesto l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “1 dichiarare il difetto assoluto di giurisdizione;
2 in subordine dichiarare il difetto di giurisdizione dell'adito giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo;
3 in ulteriore subordine dichiarare l'incompetenza per materia dell'adito Giudice di Pace, trattandosi di controversia devoluta alla competenza del Tribunale di Napoli, in funzione di
Giudice del Lavoro e della Previdenza, ex artt. 409, 413, 442 e 444 c.p.c.; 4 in ogni caso rigettare la domanda proposta perché inammissibile, improcedibile e infondata in fatto e in diritto e/o dichiarare la carenza di legittimazione passiva e/o di titolarità dal lato passivo del diritto della
; 5 condannare la controparte al pagamento in favore Parte_1 della , a titolo di responsabilità ex art. 96 comma 1 c.p.c. o Parte_1 ex art. 96 comma 3 c.p.c., della somma di € 3.000,00 o della diversa somma ritenuta di giustizia;
6 con vittoria di spese, diritti e onorari del doppio grado di giudizio.” Si è costituito la chiedendo il rigetto dell'appello proposto dalla CP_1
in quanto infondato, e la conferma dell'impugnata Parte_1 sentenza.
Pur non acquisito il fascicolo di primo grado, benché richiesto, il Giudice, ritenuta la controversia di puro diritto, l'ha rinviata per la decisione ex art 352 c.p.c. all'udienza del 05.05.2025, sostituita con la trattazione scritta ex art 127 ter cpc, ove preso atto delle relative note scritte delle parti e delle note di precisazione delle conclusioni depositate dalle stesse, l'ha riservata in decisione ex art 352 comma 2 cpc.
Così riassunti i termini della controversia, va premesso che la vicenda portata all'esame di questo giudicante è stata già esaminata e decisa da questa sezione
- 2 - (v. tra le tante le sentenze di questo Tribunale n. 5044/2024, n. 5150/2024, n.
7750/2024, 6061/2024, 9143/2024), con pronunce che questo giudice condivide integralmente ed a cui si rifà perché le questioni di fatto e di diritto oggetto del presente giudizio sono esattamente le stesse di quelle risolte dalle predette sentenze. Né, l'orientamento, cui si intende dare continuità nel presente giudizio, può essere, allo stato, infirmato dalla pendenza del procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione esperito dal procuratore dell'appellata in relazione ad altra controversia, ritenuta identica a quella in esame, posto che il predetto procedimento non risulta definito, né vi è prova che esso sia effettivamente identico a quello oggetto del presente scrutinio.
Il primo motivo di appello che fa leva sul difetto assoluto di giurisdizione è ammissibile, in quanto, a seguito della proposizione di apposito motivo di gravame, non si è formato il giudicato sulla questione, che può quindi essere esaminata e decisa dal giudice di II grado. Del resto, secondo quanto previsto dall'art. 37, primo comma, c.p.c., il difetto assoluto di giurisdizione nei confronti della P.A. può essere rilevato, anche d'ufficio, in ogni stato e grado del processo (tale previsione è rimasta inalterata a seguito delle modifiche apportate all'art. 37 dal d.lgs. n. 149 del 10.10.2022; invece, a seguito di tali modifiche, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti di un giudice speciale può essere rilevato d'ufficio soltanto nel corso del I grado, mentre nei giudizi di impugnazione “può essere rilevato solo se oggetto di specifico motivo”). Il motivo, inoltre, rientra tra quelli previsti dall'art. 339, ultimo comma, c.p.c., trattandosi di violazione di una norma sul procedimento, appunto l'art. 37 c.p.c.
Nel merito, la censura è infondata.
Il difetto assoluto di giurisdizione è configurabile quando la domanda giudiziaria non è conoscibile, in astratto e non in concreto, da nessun giudice, sicché tutti i giudici sono tenuti ad arretrare, a farsi da parte rispetto ad una materia che non può formare oggetto di cognizione giurisdizionale (Cass., sez. un., 16 marzo 2022, n. 8600). Il difetto in esame è ravvisabile quando manchi nell'ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l'interesse dedotto in giudizio, sì che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere;
attiene, per contro, al merito della controversia ogni questione concernente l'idoneità di norme di diritto a tutelare il concreto interesse affermato dalla parte in giudizio (Cass., sez. un., 30 marzo 2005, n.
6635; Cass., sez. un., 31 marzo 2006, n. 7577; Cass., sez. un., 8 maggio 2007,
- 3 - n. 10375). In particolare, si ha difetto assoluto di giurisdizione nel caso in cui manchi in astratto la giustiziabilità della pretesa azionata. Nel caso in esame non si palesa nessuna delle situazioni innanzi delineate, in quanto la pretesa risarcitoria azionata dalla attiene alla violazione di norme CP_1 costituzionali, quali gli artt. 2 e 3 della Costituzione, e affonda le sue radici nell'asserita inazione amministrativa della nell'ambito Parte_1 delle politiche per il lavoro. In particolare, l'appellata lamenta la tardiva attuazione del piano d'azione, denominato “Campania al lavoro”, approvato con la deliberazione di Giunta regionale n. 690 del 08/10/2010, piano che, secondo la sua ricostruzione, avrebbe avuto concreta esecuzione soltanto nell'ottobre 2019, privandolo per 9 anni degli strumenti previsti in favore dei disoccupati di lunga durata, categoria della quale la fa parte, avendo CP_1 partecipato in passato ai progetti denominati ISOLA e BROS.
Dunque, la pretesa risarcitoria dell'appellata non è già in astratto sottratta alla giurisdizione, mentre attiene al merito della controversia la verifica dell'effettiva esistenza di una posizione giuridica lesa, sia essa di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
Con il secondo motivo di appello la eccepisce il difetto di Pt_1 giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che la controversia rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.
Si tratta di questione ammissibile ai sensi del citato art. 37 c.p.c., trattandosi di eccezione già sollevata in primo grado e oggetto di specifico motivo di gravame. Inoltre, la censura integra una violazione di norme sul procedimento e, come tale, rientra tra i motivi contemplati dall'ultimo comma dell'art. 339
c.p.c.
Il giudice di pace ha ritenuto sussistente la giurisdizione ordinaria in base alla seguente motivazione: “Va, poi affermata la giurisdizione dell'AGO, trattandosi di una mera richiesta di risarcimento danni. Secondo il costante indirizzo della Corte regolatrice (Cass., Sez. Un., 21 settembre 2021, n.
25480; Cass., Sez. Un., 30 marzo 2022, n. 10244), la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione della parte, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo
e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della causa petendi, ossia sul fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite e sul
- 4 - rapporto giuridico di cui sono espressione. Occorre, pertanto, in primo luogo stabilire se il petitum sostanziale della domanda sia relativo a un diritto soggettivo o a un interesse legittimo. E' su questa distinzione, infatti, che s'incentra il criterio fondamentale di riparto della giurisdizione, salvi i casi, stabiliti dalla legge, in cui è assegnata al giudice amministrativo una giurisdizione anche sui diritti soggettivi. In questi casi, di giurisdizione esclusiva, il cittadino può agire davanti al giudice amministrativo non solo per tutelare i suoi interessi legittimi o per ottenere il risarcimento dei danni cagionati a tali interessi, ma anche, più in generale, per tutelare i diritti soggettivi che egli vanti nei confronti dell'amministrazione. Nel caso di specie, l'parte attrice afferma che la non esecuzione di alcune delibere destinate ai disoccupati di lungo periodo, in particolare la mancanza del sostegno al reddito e lo sviluppo della occupabilità, per nove anni, aveva inciso negativamente sulla propria sfera patrimoniale. Rileva, peraltro, che a fronte del comportamento materiale di inerzia delle autorità pubbliche, rientrante nell'ordinario contributo causale volitivo del neminem laedere, la posizione giuridica del privato non assume i contorni dell'interesse legittimo.
La P.A. è tenuta ad attivarsi per far sì che quel bene, la cui tutela è di importanza primaria, non corra, nel suo nucleo essenziale, pericolo di compromissione (cfr. anche Cass. Sez. Unite n° 25052/2016, che per un verso ha escluso che la mera partecipazione del soggetto pubblico al giudizio sia sufficiente affinché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo, e dall'altro, ha evidenziato che non è sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice speciale). La giurisdizione amministrativa resta, comunque, delimitata dal collegamento con l'esercizio in concreto del potere amministrativo secondo le forme tipiche previste dall'ordinamento, sicché l'amministrazione deve essere convenuta davanti, al giudice ordinario in tutte le ipotesi in cui l'azione risarcitoria sia fondata su lesioni di diritti incomprimibili, quali quelli alla salute o integrità personale o nei casi in cui
l'azione della pubblica amministrazione che trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta deliberato nei modi e in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto e non come mera via di fatto”. Di contro, nel censurare tale statuizione, la richiama l'art. 7 del codice del processo amministrativo e sostiene Pt_1 che la posizione azionata dalla sig.ra debba essere qualificata di CP_1 interesse legittimo, atteso che la domanda risarcitoria si fonda su di un atto, il piano per il lavoro, per la cui attuazione era necessario adottare ulteriori atti amministrativi.
- 5 - Il motivo in esame è fondato.
In via preliminare, va richiamato il noto principio secondo cui la regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (in tal senso, da ultimo, Cass., sez. un., ordinanza n. 2368 del 24/01/2024). L'appellata, in tal senso, sostiene, sub specie di petitum sostanziale, che vi sia stato da parte dell'Amministrazione un'inerzia nell'adozione di provvedimenti doverosi a tutela di soggetti socialmente svantaggiati, protrattasi sino al 2019, venendo in rilievo, pertanto, una omissione colposa.
Ebbene, il ritardo in questione non può che essere un ritardo nell'adozione di provvedimenti amministrativi, perché questo è appunto il modo in cui si esprime la PA, che esercita di regola un potere discrezionale teso, ove possibile, a bilanciare l'interesse pubblico con quello privato;
a fronte di ciò il destinatario dell'azione amministrativa non può che essere titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio del potere amministrativo. In mancanza l'art. 7 c.p.a. comma 4 sancisce la risarcibilità dell'interesse legittimo violato: “Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”.
Incomprensibilmente il Giudice di primo grado non si misura in alcun modo con le doglianze mosse dalla e, in particolare, con Parte_1
l'invocata applicazione dell'art.7 del c.p.a.
Orbene, il piano per il lavoro approvato con la delibera 690/2010 prodotto dalla aveva una valenza meramente programmatica;
da Parte_1 esso, quindi, non poteva sorgere alcun diritto soggettivo, né alcun tipo di affidamento individuale in capo al . Il piano individuava, in via Pt_2 generale, una serie di azioni amministrative, per la cui attuazione era necessaria un'ulteriore attività amministrativa, attraverso la quale le varie misure di intervento ipotizzate sarebbero state via via implementate. Pertanto, quando si duole della mancata attuazione del piano per circa 9 anni,
l'appellata lamenta, in ultima istanza, il mancato esercizio dei poteri autoritativi con i quali la avrebbe dovuto dare concretezza alle Pt_1
- 6 - singole misure previste in sede programmatica. La causa petendi dell'azione intrapresa dalla non ha quindi ad oggetto la lesione di un diritto CP_1 soggettivo, bensì, contrariamente a quanto affermato, la mancata soddisfazione di un interesse legittimo pretensivo, che, secondo la sua tesi difensiva, avrebbe avuto piena soddisfazione solo laddove il programma fosse stato attuato.
Stando così le cose, la giurisdizione non può che appartenere al giudice amministrativo in base all'art. 7 comma 1 del codice del processo amministrativo, a mente del quale “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”. Sul punto va richiamato il consolidato orientamento della Corte di Cassazione, secondo cui “è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia introdotta dal privato al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'omesso esercizio, da parte della P.A., del potere autoritativo discrezionale, ai sensi dell'art.7 del d.lgs. n.104 del
2010, rispetto al quale la posizione soggettiva vantata dal privato non assume la natura di diritto soggettivo ma quella di interesse legittimo pretensivo;
in tal caso, infatti, non viene in considerazione l'incolpevole affidamento del privato su un provvedimento amministrativo ampliativo legittimamente annullato in sede di autotutela (con conseguente lesione del diritto soggettivo alla conservazione dell'integrità del patrimonio), e neppure l'affidamento, circa l'emanazione di un provvedimento ampliativo, ingenerato da un comportamento della P.A. che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, essendo, al contrario, fondata la pretesa risarcitoria esclusivamente sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria ad evitare l'insorgenza del dedotto pregiudizio (cfr. Cass., sez. un.,
12/11/2021, n. 33851; in senso conforme: Cass., sez. un., 23/11/2022 n.
34555; Cass., sez. un., 31/10/2023, n. 30175).
Ancora, la giurisdizione ordinaria non può essere ricondotta alla fuorviante affermazione dell'appellata secondo cui sarebbe stato leso il suo legittimo affidamento, perché la suddetta lesione, secondo la sua stessa ricostruzione, non discende dall'annullamento in sede di autotutela o giurisdizionale di un atto amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica, né essa discende da
- 7 - una condotta materiale della P.A., posto che nessun contatto sociale qualificato è sorto tra la e la ed è quindi palesemente Pt_1 CP_1 contraddetta dalla stessa riconduzione della pretesa risarcitoria al mancato esercizio dell'ulteriore azione amministrativa necessaria a dare attuazione agli obiettivi prefigurati nella delibera della Giunta regionale n. 690 del
08.10.2010 (approvazione del piano d'azione denominato “Campania al lavoro”).
Come in precedenza evidenziato, la fattispecie illecita alla base della domanda riguarda, invece, la mancata adozione di atti amministrativi discrezionali destinati ad attuare il piano per il lavoro, con la conseguenza che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo (vedi la giurisprudenza della Corte di cassazione in precedenza citata).
Infine, per ciò che concerne la domanda articolata dalla in Parte_1 tale sede e volta ad ottenere la condanna di parte appellata al risarcimento del danno per responsabilità aggravata ex art 96 c.p.c., essa va disattesa. Si rammenta, in proposito, che, secondo la giurisprudenza di legittimità: “La domanda di risarcimento danni per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c. può essere proposta per la prima volta nella fase di gravame solo con riferimento a comportamenti della controparte posti in atto in tale grado del giudizio” (cfr. Cass. sent. 21 aprile 2016 n. 1115). Nel caso di specie, non si ravvisa alcuno degli elementi enucleati dal menzionato indirizzo giurisprudenziale;
né, in ogni caso, ad abundantiam vi è prova dell'elemento soggettivo della colpa a carico della parte appellata, come del danno patito dalla Parte_1
In conclusione, in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza di I grado, la domanda è inammissibile in sede ordinaria, in quanto devoluta alla giurisdizione amministrativa.
Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, in mancanza di apposita nota, si liquidano come da dispositivo in base ai parametri stabiliti secondo i valori medi ridotti del 30%, attesa la serialità delle questioni trattate, dal decreto del Ministero della Giustizia n. 55 del
10.03.2014 (come modificati dal d.m. n. 147 del 2022), tenuto conto del valore della controversia (€ 900,00) e dell'attività difensiva in concreto prestata.


P.Q.M.


- 8 - Il Tribunale di Napoli, X sez. civile, in funzione di giudice di appello, definitivamente pronunciando, disattesa ogni diversa istanza ed eccezione, così provvede:
a) in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza del giudice di pace di Napoli n. 11833/2024 dichiara l'inammissibilità della domanda proposta da nei confronti della per difetto di CP_1 Parte_1 giurisdizione del giudice ordinario ed assegna alle parti il termine di mesi tre dal passaggio in giudicato della presente sentenza per la riassunzione della causa dinanzi al giudice amministrativo;

b) condanna al rimborso delle spese di lite affrontate dalla CP_1 nel corso del I grado del giudizio, spese liquidate in € Parte_1
242,20 per compenso del difensore (di cui € 68,00 per la fase di studio, € 68,00 per la fase introduttiva, € 68,00 per la fase di trattazione/istruttoria, €
142,00 per la fase decisoria, il tutto ridotto del 30%), oltre rimborso spese generali in misura pari al 15% del compenso e accessori di legge se dovuti;

c) condanna al rimborso delle spese di lite affrontate dalla CP_1 con riferimento al presente grado del giudizio, spese Parte_1 liquidate in € 64,50 esborsi ed € 463,40 per compenso del difensore (di cui € 131,00 per la fase di studio, € 131,00 per la fase introduttiva, € 200,00 per la fase di trattazione/istruttoria, € 200,00 per la fase decisoria), oltre rimborso spese generali in misura pari al 15% del compenso e accessori di legge se dovuti.
Così deciso in Napoli il 12.5.2025
Il Giudice
Dott.ssa Anna Maria Pezzullo
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