REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Tribunale di Agrigento Sezione Civile La Dott.ssa Barbara Cordaro, in funzione di Giudice Onorario presso il Tribunale di Agrigento,
Sezione Civile, ha emesso e pubblicato, ai sensi dell'art. 429 c.p.c., dopo essere uscita alle ore
16:29 dalla camera di consiglio in cui si è ritirata alla pubblica udienza del 30 Settembre 2025, dando lettura della presente motivazione, la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 472 del Ruolo Generale degli affari contenziosi civili dell'anno
2021, promossa
DA
il signor , nato il [...] ad [...] e ivi residente, nella via Manzoni Parte_1
n. 72, C.F. , in proprio e in qualità di titolare dell'impresa individuale CodiceFiscale_1
Bar Gallo, con sede ad Agrigento, nella via Manzoni n. 116, elettivamente domiciliato, ai fini del presente giudizio, a Roma, nella via Vincenzo Bellini n. 24, presso lo studio dell'Avv.
Antonella Terranova (Studio Legale De Berti Jacchia Franchini Forlani), che lo rappresenta e difende giuste procure notarili allegate agli atti di lite,
- ricorrente/opponente -
CONTRO
l Controparte_1
, con sede ad Agrigento, nel Piazzale
[...]
Fratelli Rosselli n. 7, in persona del direttore pro tempore, che la rappresenta e difende ai sensi dell'art. 6, IX comma, del D. Lgs. n. 150 dell'1/09/2011,
- resistente/opposta -
1 Oggetto: Opposizione a ordinanza ingiunzione.
Conclusioni per il ricorrente/opponente: come all'udienza di discussione ex art. 429 c.p.c. del 30 Settembre 2025, riportandosi a quelle formulate in seno al ricorso in opposizione ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge 24 Novembre
1981, n. 689 e alle note difensive depositati, rispettivamente, il 17 Febbraio 2021 e il 10 Giugno
2024, cui interamente si rinvia.
Conclusioni per l'ente resistente/opposto: come all'udienza di discussione ex art. 429 c.p.c. del 30 Settembre 2025, riportandosi a quelle formulate nella comparsa costitutiva e nelle note conclusive depositate, rispettivamente, il 15
Giugno 2021 e il 6 Giugno 2024, alle quali integralmente si rimanda.
Ragioni in fatto e in diritto della decisione
1.- In fatto. Con ricorso depositato il 17 Febbraio 2021, notificato a cura della competente cancelleria in uno al decreto di fissazione dell'udienza di comparizione delle parti sia a mezzo pec, che a mani il 12 e il 22 Marzo 2021, il signor , in proprio e alla stregua di Parte_1 titolare dell'impresa individuale Bar Gallo, con sede ad Agrigento, nella via Manzoni n. 116, proponeva opposizione avanti l'intestato Tribunale avverso l'ordinanza ingiunzione prot. n. 60 del 5 Gennaio 2021, notificata per posta il 20 Gennaio 2021. Esponendo che, con tale provvedimento il responsabile del procedimento e il direttore della Sezione Distaccata di
Agrigento dell'AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI - DT VIII - Sicilia - Ufficio dei Monopoli, gli aveva ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria dell'importo di € 17.000,00, oltre € 8,75 per spese di notifica. Ciò in quanto, all'esito dell'ispezione compiuta il 14 Novembre 2018 all'interno della sede del citato esercizio commerciale da agenti di P.G. in servizio presso la Questura di Agrigento
[...]
, era stato accertato che esso istante, nella Controparte_2 spiegata qualità, aveva, fra l'altro, consentito la raccolta di gioco per eventi non inseriti nel palinsesto, anche complementare, reso disponibile nel sito internet istituzionale della prefata agenzia, in violazione dell'art. 1, comma 644, lett. b), della legge n. 190/2014, ribadita dall'art. 1, comma 926, della legge n. 208/2015. Condotta, questa, sanzionata a norma del suddetto art. 1, comma 644, lett. h), n.

1. All'uopo l'opponente premetteva di avere stipulato con la società
LE un contratto di ricevitoria, con il quale si era impegnato a svolgere per conto della stessa, presso i locali commerciali siti ad Agrigento, in via Manzoni n. 116, l'attività di centro trasmissione dati (per brevità, CTD) inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi.
2 Riferendo che, a seguito di apposita istanza presentata il 22 Agosto 2012, la Questura di
Agrigento con provvedimento del 9 Dicembre 2012 gli aveva comunicato il mancato rilascio della licenza di p.s. ex art. 88 del R.D. n. 773/1931, c.d. per l'espletamento della Parte_2 cennata attività di trasmissione dati concernenti proposte negoziali di scommessa per conto del menzionato allibratore straniero, in quanto inammissibile per incompletezza della documentazione fornita e per carenza dei presupposti legali sotto il profilo formale e sostanziale. Esponeva che, il 14 Novembre 2018 il proprio esercizio commerciale era stato sottoposto alla verifica di cui sopra, all'esito della quale era stato avviato il procedimento per la contestazione dell'infrazione dell'enunciata norma, sfociato nell'adozione dell'ordinanza ingiunzione impugnata. Sul piano del diritto obiettava sia la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 24 e 97 della costituzione, nonché la violazione degli artt. 1, 2 e
3 della legge n. 241/1990; sia la violazione dell'art. 18, II comma, della legge n. 689/1981 e il difetto di motivazione e di istruttoria del nominato provvedimento sanzionatorio. Denunciando, in particolare, che l'obbligo di indicare la condotta fattuale, presupposto della sanzione, era stato ottemperato da controparte attraverso il mero richiamo al contenuto della disposizione legislativa violata, senza indicare gli elementi di fatto del caso di specie, omettendo, dunque, di corredare la contestazione dell'illecito amministrativo con una, sia pur minima, descrizione dei fatti che ne costituivano il fondamento. Il ricorrente eccepiva, poi, innanzitutto, la violazione non solo degli artt. 49 e 56 del TFUE, così come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'Unione
Europea con le sentenze IC (cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04), e Per_1
FO (cause riunite C-72/10 e C-77/10) e (C-375/2014), e dell'art. 8 della Direttiva Per_2
98/34/CE; ma, altresì, del principio di non autoincriminazione ex art. 24, II comma, della costituzione, oltre che ex artt. 6 CEDU (anche in relazione all'art. 6 TUE) e 47 della Carta dei
Diritti Fondamentali dell'Unione. In secondo luogo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 56 del TFUE e del principio dell'effetto utile, nonché dei principi di certezza del diritto, di trasparenza, di libera concorrenza, di ragionevolezza e di proporzionalità.
Evidenziando, in sostanza, che l'assenza dell'autorizzazione di cui all'art. 88 del T.U.L.P.S. non avrebbe potuto, comunque, comportare l'irrogazione della ricordata sanzione amministrativa poiché, a seguito di diverse pronunce della C.G.U.E. e con richiamo alle citate sentenze e Laezza, non potevano essere applicate sanzioni per l'esercizio di Persona_3 un'attività organizzata di raccolta di scommesse senza concessione o senza autorizzazione di polizia nei confronti di persone (……) legate a un operatore, come la LE, che era stato
3 escluso dalle gare precedenti in violazione del diritto dell'Unione. Al riguardo faceva riferimento alla giurisprudenza nazionale che si era formata nel solco della predetta sentenza
Laezza e che, all'esito degli specifici test di proporzionalità ivi prescritti (atteso che detta misura ablatoria costituiva un provvedimento penalizzante con prevedibili e consistenti implicazioni economiche, con effetti sul piano della convenienza dell'accesso alla gara), aveva confermato, pure in occasione della procedura le condizioni di gara che avevano illegittimamente CP_3 impedito a LE l'ottenimento del titolo concessorio nazionale. Rilevando che, per l'effetto, il vizio a monte del denegato accesso al sistema concessorio nazionale poteva ripercuotersi sulle vicende a valle del rilascio della cennata autorizzazione di polizia. Ciò in quanto, la carenza del titolo di cui all'art. 88 del T.U.L.P.S., presupposto dall'azione sanzionatoria promossa nei rispettivi confronti, era la conseguenza indiretta delle pregresse misure legislative, regolamentari, amministrative discriminatorie poste in essere dallo Stato italiano a danno della prefata LE. Il medesimo denunciava, inoltre, che il mancato ottenimento della licenza di cui al menzionato art. 88 del T.U.L.P.S. da parte dei CTD AN
e, quindi, a opera sua, era l'effetto del contrasto, direttamente azionabile dinanzi all'autorità giudiziaria interna, tra la normativa italiana in materia di scommesse e gli artt. 49 e 56 del
TFUE. Di guisa che, l'autorità amministrativa non poteva applicare sanzioni ai centri
LE perché sprovvisti della enunciata licenza, sempreché questi si erano sottoposti ai controlli previsti dal T.U.L.P.S. con la presentazione della relativa istanza alla Questura competente. Il signor richiamava, a tal fine, le pronunce di giudizi nazionali Parte_1 che, in ossequio al principio espresso dalla CGUE per cui “in ogni caso, in assenza di una procedura di attribuzione di concessioni aperta agli operatori che erano stati illegittimamente esclusi dalla possibilità di beneficiare di una concessione nell'ultimo bando di gara, la mancanza di concessione non può costituire oggetto di sanzioni nei confronti di tali operatori”
(sentenza IC, punto 63), avevano disapplicato le norme nazionali nei confronti dei titolari delle ricevitorie LE (segnatamente, l'art. 4 della legge n. 401/1989 e l'art. 650
c.p.), pronunciando la loro assoluzione con la formula pienamente liberatoria “perché il fatto non sussiste”. Pertanto, con il ricorso in limine indicato chiedeva all'adita autorità giudiziaria, in primis, la sospensione, da un lato, dell'esecuzione dell'ordinanza ingiunzione opposta;
dall'altro, in via pregiudiziale, del procedimento de quo in attesa della definizione di quello pendente avanti al TAR Lazio, sede di Roma, avente N. R.G. 3471/2015. Nel merito, in linea
4 principale, di annullare l'enunciato provvedimento sanzionatorio previa, ove occorrente, la disapplicazione dell'art. 1, commi 643 e 644, della Legge di Stabilità 2015, essendo incompatibili con il diritto dell'Unione Europea. In subordine, di disporre la sospensione della vertenza processuale con rimessione della causa alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea ai sensi dell'art. 267, penultimo comma, del TFUE, e la proposizione a quest'ultima di questioni pregiudiziali opportunamente formulate sull'interpretazione del diritto dell'Unione rilevante in tema di diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi, nonché dei principi di certezza del diritto, ragionevolezza, trasparenza, uguaglianza e non autoincriminazione, per conoscere se l'ordinanza ingiunzione in questione e le norme interne presupposte erano compatibili con esso;
e/o con rimessione della causa alla Corte Costituzionale, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la sollevata questione di legittimità costituzionale dei nominati commi 643 e 644 dell'art. 1 della Legge di Stabilità 2015, per contrasto con gli artt. 3, 24, 117.1,
117.2, lett. e), della costituzione in relazione ai motivi su illustrati.
L Controparte_1
, in persona del direttore pro tempore, si costituiva
[...] nel presente giudizio depositando il 15 Giugno 2021 il proprio fascicolo con la comparsa di risposta. In tale scritto difensivo prendeva posizione in ordine alle argomentazioni dedotte dall'opponente per giustificarne la instaurazione. In forza delle ragioni ivi spiegate domandava al Tribunale di Agrigento di rigettare, innanzitutto, l'istanza di sospensione sia dell'esecuzione del ricordato provvedimento sanzionatorio, poiché carente dei presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora;
sia del procedimento de quo, essendosi la CGEU già pronunciata sui quesiti formulati dal ricorrente in data 26 Febbraio 2020. In secondo luogo, la richiesta dell'istante di sospensione della contesa con rimessione della stessa alla CGEU a norma del penultimo comma dell'art. 267 del TFEU. In terz'ordine, quella, spiegata sempre da controparte, di rimessione della causa alla Corte Costituzionale, perché la questione di legittimità costituzionale sopra prospettata era manifestamente infondata, immotivata e inconsistente. Nel merito, chiedeva il rigetto del citato ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto.
Con provvedimento emesso il 13 Luglio 2021 il Giudice Onorario designato alla trattazione della lite sospendeva non solo l'efficacia esecutiva dell'ordinanza ingiunzione in dibattito;
ma, anche, il procedimento de quo in attesa della decisione del TAR del Lazio, sede di Roma, nel giudizio distinto dal N. R.G. 3471/2015, nonché degli esiti dei due giudizi all'epoca pendenti
5 innanzi alla CGUE, afferenti alla legittimità eurocomunitaria dei commi 643 e 644 dell'art. 1 della legge n. 190/2014.
Il successivo 3 Febbraio 2023 il signor depositava ricorso per la Parte_1 prosecuzione della causa ex art. 297 c.p.c., dando atto che mediante ordinanza del 10 Gennaio
2022 la CGUE aveva dichiarato irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale avanzata dal
Tribunale di Parma, senza entrare nel merito delle questioni sollevate. Mentre, con le sentenze n. 15085/2022 e n. 15089/2022, pronunciate il 12 Ottobre 2022 e depositate il 16 Novembre
2022, il TAR del Lazio, sede di Roma, aveva definito i procedimenti iscritti ai N. R.G.
3471/2015 e 3472/2015. Con decreto emesso il 7 Febbraio 2023 l'adita autorità giudiziaria fissava l'udienza per la prosecuzione della contesa, assegnando all'opponente termine per notificarlo all'ente resistente, insieme all'anzidetto scritto. Il che veniva da egli compiuto a mezzo pec inviata il 15 Febbraio 2023.
La controversia veniva istruita sulla base della documentazione allegata dalle parti nei rispettivi fascicoli. Indi, all'odierna udienza del 30 Settembre 2025 il procuratore dell'istante e il funzionario rappresentante l'agenzia opposta discutono la causa come in epigrafe, il Giudice
l'assume in decisione e, ritiratosi in camera di consiglio, emette in pari data la relativa sentenza ai sensi dell'art. 429 c.p.c., della quale dà lettura in pubblica udienza in loro assenza.
2.- In diritto. L'opposizione contro l'ordinanza ingiunzione prot. n. 60, emessa il 5
Gennaio 2021, notificata per posta il 20 Gennaio 2021 su istanza del responsabile del procedimento e del direttore della Sezione Distaccata di Agrigento dell'AGENZIA DELLE
DOGANE E DEI MONOPOLI - DT VIII - Sicilia - Ufficio dei Monopoli, proposta dal ricorrente non è giuridicamente legittima e fondata con riguardo ai vari motivi sviluppati per supportarla. Sicché, merita di essere rigettata per quanto di ragione.
L'esame del merito della vertenza processuale che ci occupa deve essere preceduto da un necessario chiarimento. Nello specifico, codesto Giudice è chiamato a decidere sulla legittimità,
o meno del cennato provvedimento sanzionatorio. Or dunque, il procedimento di opposizione a ordinanza ingiunzione, quale è quello qui considerato, è disciplinato dall'art 6 del D. Lgs n.
150/2011, cui rinvia il parzialmente abrogato art. 22 della legge n. 689 del 24 Novembre 1981.
Il nuovo impianto normativo, in ordine alla ripartizione dell'onere probatorio, pone a carico dell'amministrazione l'onere di fornire la prova degli elementi di fatto posti a fondamento della sanzione applicata. Ciò significa che, quest'ultima, pur essendo dal punto di vista formale convenuta, assume sostanzialmente la veste di attrice. Pertanto, spetta ad essa, in ossequio al
6 principio sancito dall'art. 2697 c.c., dimostrare la sussistenza degli elementi di fatto costituenti l'illecito contestato, potendo, tra l'altro, avvalersi anche della prova presuntiva, nonché la loro riferibilità all'intimato.
3.- Ciò posto, in ordine al merito della vicenda per valutare l'infondatezza, e/o l'illegittimità della sanzione amministrativa irrogata a carico del signor dalla Parte_1
Sezione Distaccata di Agrigento dell'AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI - DT
VIII - Sicilia - Ufficio dei Monopoli, è opportuno prendere le mosse dall'analisi del verbale di ispezione ed accertamento di esercizio pubblico ex art. 13 legge n. 689 del 24/11/1981 e contestuale constatazione e/o contestazione, versato agli atti di lite. Tale documento è stato redatto il 14 Novembre 2018 dai due agenti di P.G. appartenenti alla Questura di Agrigento -
Divisione Polizia Amministrativa e Sociale - Squadra Amministrativa, che in tale giorno hanno compiuto una verifica presso l'esercizio commerciale sito nel Comune di Agrigento, nella via
Manzoni n. 72, denominato Bar Gallo, di cui all'epoca l'opponente era titolare, avente annesso pure un centro raccolta scommesse LE AL IM. Nel corso del menzionato accesso ispettivo i verbalizzanti hanno appurato, in primis, che tale attività veniva espletata senza il possesso da parte del ricorrente, nella spiegata qualità, della licenza di P.S. di cui all'art. 88 del
T.U.L.P.S e in mancanza della concessione all'esercizio delle scommesse rilasciata dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. In secondo luogo che, all'interno dell'enunciato bar veniva compiuta la raccolta per eventi non inseriti nel palinsesto, anche complementare, reso disponibile nel sito internet istituzionale della prefata agenzia. Ragion per cui, i nominati ufficiali di P.G. hanno contestato all'odierno istante, quale titolare della ricordata impresa individuale, la violazione dell'art. 1, comma, 644, lett. b), della legge n. 190/2014, sanzionata ai sensi del disposto della successiva lettera h).
Ebbene, privo dei requisiti della validità, della conducenza e dell'ammissibilità si palesa il primo motivo articolato dal signor per contrastare l'ordinanza ingiunzione Parte_1 opposta. Per il suo tramite eccepisce, in estrema sintesi, sia la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 24 e 97 della costituzione, nonché la violazione degli artt. 1,
2 e 3 della legge n. 241/1990; sia la violazione dell'art. 18, II comma, della legge n. 689/1981
e il difetto di motivazione e di istruttoria del richiamato provvedimento sanzionatorio. Invero, come correttamente evidenziato dall'ente resistente nella rispettiva comparsa costitutiva, il presupposto che ha legittimato l'emissione dell'ordinanza ingiunzione oggetto del contendere
è stato individuato nell'assenza in capo all'opponente della prescritta licenza di cui all'art. 88
7 del T.U.L.P.S., per il tramite del bookmaker LE AL IM privo di concessione in
Italia. Il che emerge in maniera pacifica, oltre che dal richiamato processo verbale, pure dalla lettura del provvedimento Cat. 11.E.2013/Div. P.A.S.I. adottato il 20 Novembre 2013, notificato a mani il 9 Dicembre 2013, con cui il Questore di Agrigento ha rigettato la richiesta di rilascio della licenza di P.S. per l'esercizio dell'attività di trasmissione dati inerenti a proposte negoziali di scommessa per conto della citata società straniera, presentata dal ricorrente, diffidandolo a cessarla qualora già avviata. Fra le ragioni poste a fondamento di tale decisione viene indicata, tra l'altro, la carenza dei requisiti legali sotto il profilo formale e sostanziale. In proposito deve rilevarsi che, l'art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014 prevede le sanzioni per i soggetti che non aderiscono alla regolamentazione. Esso stabilisce che: “Nei riguardi dei soggetti di cui al comma 643 (ossia, i “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli) che non aderiscono al regime di regolarizzazione di cui al medesimo comma 643, ovvero nei riguardi dei soggetti che, pur avendo aderito a tale regime, ne sono decaduti, ferma restando l'applicazione di quanto previsto dall'articolo 4, comma 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, e successive modificazioni, trovano applicazione, per esigenze di ordine pubblico e sicurezza, nonché di tutela dei minori di età e delle fasce sociali più deboli,
i seguenti obblighi e divieti:
a) (……);
b) è vietata la raccolta per eventi non inseriti nel palinsesto, anche complementare, reso disponibile nel sito internet istituzionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli;
(……)”.
A ben guardare, l'ordinanza ingiunzione impugnata, richiamata la normativa di riferimento e il suddetto verbale di ispezione ed accertamento di esercizio pubblico ex art. 13 legge n. 689 del 24/11/1981 e contestuale constatazione e/o contestazione redatto il 14 Novembre 2018, ha espressamente individuato al suo interno la disposizione legislativa violata e la condotta a essa non conforme posta in essere dall'istante. Quest'ultima consiste nell'avere raccolto scommesse di gioco su rete fisica mediante affiliazione alla società LE AL IM in assenza della licenza di P.S. disciplinata dall'art. 88 del T.U.L.P.S., nonché in mancanza della concessione all'esercizio delle scommesse rilasciata dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli alla prima. Inoltre, nell'ambito del provvedimento sanzionatorio in discorso viene ascritta a
, nella spiegata qualità, l'infrazione dell'art. 1, comma 644, lett. b), della Parte_1
8 menzionata legge n. 190/2014, per aver esercitato la raccolta per eventi non inseriti nel palinsesto, anche complementare, reso disponibile nel sito internet istituzionale della enunciata agenzia, applicandogli la sanzione amministrativa prevista dalla successiva lett. h) di tale norma, che aggiunge una serie di obblighi e divieti nei confronti dei soggetti di cui al nominato comma 643, che non hanno aderito al regime di regolarizzazione. E' necessario specificare che, il palinsesto, pure complementare, è reso disponibile nel sito istituzionale dell'Agenzia delle
Dogane e dei Monopoli. Pertanto, l'opponente, alla stregua di soggetto non collegato al totalizzatore nazionale, ben poteva svolgere l'attività di raccolta di scommesse nel rispetto del ricordato palinsesto. Sotto questo profilo, il divieto imposto dall'art. 1, comma 644, lett. b), della legge n. 190/2014, violato nella fattispecie, è del tutto chiaro. Ragion per cui, non si pone neppure la questione, prospettata dal ricorrente, di incertezza della normativa. In ogni caso, allorquando un'ordinanza ingiunzione reca la dettagliata indicazione sia delle disposizioni legislative violate e della condotta contestata;
sia degli estremi del verbale di accertamento di illecito amministrativo presupposto, regolarmente notificato, deve ritenersi soddisfatto l'obbligo di motivazione sancito al II comma dell'art. 18 della legge 689/1981. In tale ipotesi si è in presenza di una motivazione c.d. “per relationem”, pienamente legittima ai sensi dell'art. 3, III comma, della legge n. 241/1990, dove le ragioni alla base della determinazione amministrativa vengono esplicitate mediante il riferimento ad altri atti espressamente richiamati ed entrati nella sfera di conoscibilità legale dell'interessato e, dunque, nella sua disponibilità.
Al riguardo bisogna ricordare che, l'ormai pacifica e consolidata giurisprudenza di legittimità ritiene che i provvedimenti amministrativi inflittivi di sanzioni, strutturati secondo un richiamo ad atti del procedimento, siano incontestabilmente legittimi, atteso che contengono elementi che consentono al privato di opporsi alla sanzione ed esercitare il diritto di difesa ed al giudice di effettuare il controllo giurisdizionale (cfr., così: Cass., 21/09/1998 n. 9433; Cass., 30/05/2000
n. 7186; Cass., n. 6901/2009; Cass., n. 24127/2010; Cass., ordinanza n. 6805 del 7/04/2016).
Sulla scorta delle considerazioni che precedono il motivo di opposizione sottoposto a disamina va rigettato.
4.- A una analoga valutazione di inaccoglibilità vanno incontro le argomentazioni formulate dall'istante al II punto del ricorso che ha incoato il giudizio per prendere posizione avverso il provvedimento sanzionatorio in discussione. Tenuto conto della notevole lunghezza delle ragioni dedotte in merito, per conoscerne il contenuto si rimanda alla lettura del citato scritto e della sintesi esposta al riguardo nella parte in fatto della presente sentenza. Allo scopo
9 di corroborare la decisione di considerarle non conducenti e inammissibili si rivela opportuno puntualizzare alcuni significativi aspetti. Per svolgere un'attività di raccolta scommesse in Italia
è necessario ottenere, dopo tutta una serie di adempimenti, la concessione dell'Agenzia delle
Dogane e dei Monopoli alla raccolta dei giochi pubblici per tramite di un soggetto autorizzato e, contestualmente, il possesso di un'autorizzazione di Polizia ex art. 88 del R.D. n. 773 del 18
Giugno 1931, integrante il T.U.L.P.S. Tale norma recita, testualmente: “La licenza per
l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”. Il testo dell'art. 88 del T.U.L.P.S. rende evidente la necessità, per il legittimo svolgimento, nei locali dell'esercente, dell'attività di scommessa, dell'ulteriore titolo abilitativo costituito dall'autorizzazione di polizia, rilasciata dalla Questura competente, in ragione della maggior pericolosità intrinsecamente correlata, appunto, allo svolgimento della medesima. E' assolutamente evidente che, la concessione dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che mira a selezionare operatori economici in possesso dei requisiti soggettivi, professionali ed economici volti ad assicurare un corretto svolgimento dell'attività di scommesse, e la licenza di cui sopra, che è volta ad accertare l'insussistenza di motivi ostativi di ordine pubblico e che rappresenta il vero titolo abilitativo per l'esercizio di tale attività, operano su piani diversi.
Pertanto, anche a volere ritenere che, il provvedimento con il quale è stato negato il rilascio della licenza di P.S. da parte della Questura di Agrigento al signor per Parte_1
l'esercizio dell'attività di servizi transfrontalieri di trasmissione dati inerenti a proposte negoziali di scommessa per conto del bookmaker LE AL IM, da svolgersi presso il bar di cui è titolare, sia illegittimo. Tuttavia, il citato decreto di diniego avrebbe dovuto essere impugnato innanzi al competente giudice amministrativo, come, peraltro, espressamente specificato in seno alla sua quarta pagina. Di sicuro, l'opponente non poteva svolgere l'attività di raccolta delle scommesse in parola in assenza della prescritta licenza. A questa osservazione deve aggiungersi una ulteriore emblematica considerazione. Segnatamente, la tesi del ricorrente, secondo la quale la legittimità del CTD, pur in assenza della predetta licenza, comunque richiesta, come appena rilevato, deriverebbe da una generale ed assoluta incompatibilità del sistema concessorio/autorizzatorio italiano con il diritto comunitario, nonché dall'avvenuta sua armonizzazione in materia di scommesse, non merita accoglimento.
10 Le sentenze della CGUE non consentono di pervenire a queste conclusioni, essendosi limitate, per un verso, a dichiarare la non applicabilità delle sanzioni penali per l'esercizio abusivo del gioco nei confronti di titolari di CTD collegati ad allibratori illegittimamente esclusi dalle precedenti gare a causa di specifiche norme dei relativi bandi, ritenute, esse sole, contrarie ai principi del Trattato UE;
per un altro, demandando al giudice del rinvio concrete valutazioni in punto di fatto, oltre a verificare se le restrizioni previste nei bandi di gara siano rispettose del criterio di proporzionalità. Infatti, sebbene ha affermato la possibilità che una discriminazione possa sussistere, la CGUE ha rimesso qualsiasi concreta valutazione al riguardo al giudice del rinvio, senza affermare alcuna presunzione alla luce della quale operare il necessario giudizio.
La sentenza Laezza, richiamata dall'odierno istante, ha valutato la compatibilità con il diritto dell'Unione Europea dell'obbligo di cessione a titolo non oneroso. Però, non può essere interpretata come diretta a porre in discussione, nel suo complesso, il sistema di concessioni istituito in Italia nel 2012 nel settore dei giochi d'azzardo, né ad asserire discriminazioni ai danni di LE. Tale società, fra l'altro, non ha partecipato alla gara disposta con il c.d. bando Monti, precludendosi in questo modo la facoltà stessa di contestarne nelle sedi opportune la conformità alla legge, nell'ottica dell'adeguatezza rispetto ai principi comunitari. In materia di bandi di gara la giurisprudenza amministrativa ha elaborato un insegnamento, divenuto nel tempo costante, in forza del quale la legittimazione a ricorrere richiede, quale condizione, la partecipazione alla gara. Pure la Corte di Giustizia Europea, poi, nella sentenza del 22 gennaio
2015, resa nella causa C-463/13, si è espressa nel senso della compatibilità del sistema concessorio italiano con i principi comunitari, in ragione del “carattere peculiare della disciplina dei giochi d'azzardo, che rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale”, con la conseguenza che “In assenza di un'armonizzazione in materia a livello dell'Unione europea, spetta al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi coinvolti comporta”. La medesima ha, altresì, chiarito che “Per tale ragione, in questo specifico settore, le autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quali siano le esigenze che la tutela del consumatore e dell'ordine sociale comporta
e, a condizione che siano inoltre rispettati i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno
11 rigorose” (punti 51 e 52 della cennata decisione). Un'ulteriore conferma della legittimità del sistema normativo italiano di concessione e autorizzazione di pubblica sicurezza si rinviene in successive pronunce della CGUE e, precipuamente, nelle sentenze del 19 Dicembre 2018 nella causa C-375/17 e del 26 Febbraio 2020 nella causa C-788/18. In tali decisioni si afferma come
“la Corte abbia approvato nel settore dei giochi d'azzardo il ricorso al sistema delle concessioni, ritenendo che quest'ultimo possa costituire un meccanismo efficace che consente di controllare gli operatori attivi in questo settore, allo scopo di prevenire l'esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2013, Per_4
e a., C-660/11 e C-8/12, EU:C:2013:550, punto 24 nonché la giurisprudenza ivi citata)”, peraltro precisando che essa, “pur avendo constatato l'incompatibilità con il diritto dell'Unione di alcune disposizioni delle gare avviate per l'attribuzione di contratti di concessione di servizi connessi ai giochi d'azzardo, non si è pronunciata sulla legittimità della gestione delle attività connesse a giochi d'azzardo in regime di libera prestazione per il tramite dei CTD in quanto tale”. Da queste motivazioni discende, conseguentemente, la compatibilità del sistema regolatorio italiano con le libertà fondamentali asseritamente incise, nonché con i principi di ordine pubblico e di contrasto alla criminalità organizzata, rispetto ai quali ogni Stato membro resta libero di adottare le norme e le misure necessarie a preservarli (cfr., così, TAR Lazio n.
04261/2018). Nel rispetto di tale indirizzo con la sentenza n. 15085/2022 REG.PROV.COLL., pubblicata il 16 Novembre 2022, con cui ha deciso il procedimento n. 3471/2015 REG. RIC., in attesa della cui emissione codesto Giudice ha sospeso, dietro richiesta del signor
[...]
, il presente giudizio, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Pt_1
Seconda, ha ricostruito il significato delle norme contenute nei commi 643 e 644 dell'art. 1 della legge n. 190/2014 (integrante la legge di stabilità 2015). All'uopo spiegando che sono
“frutto di una precisa iniziativa di governo volta, (……), a rendere effettivo il preesistente quadro dei divieti nei riguardi di una pratica (quella della raccolta in Italia ed in rete fisica di scommesse in assenza dei titoli concessori previsti a tal fine dalla legislazione vigente) idonea
a potersi tradurre in una forma di concorrenza diretta rispetto alla rete fisica dei concessionari di Stato legittimati alla raccolta di tali scommesse, attraverso l'“emersione dei soggetti che offrono scommesse con vincite in denaro senza essere collegati al totalizzatore nazionale”.
Nella sentenza in commento, poi, si afferma espressamente che: “l'essere stata AN - per come riconosciuto dalla C.G.U.E. - illegittimamente esclusa dalle procedure di affidamento delle concessioni di gioco del 1999 e del 2006 non faccia sì che la stessa abbia acquisito la
12 titolarità di una speciale posizione rispetto alla generalità degli esercenti, che le consenta di affrancarsi dal quadro regolatorio vigente in Italia. La portata degli invocati arresti della
C.G.U.E. riverbera effetti, quanto alla posizione di AN rispetto all'ordinamento italiano, solo con riferimento alla non suscettibilità di applicazione delle sanzioni penali per l'esercizio del gioco da parte di propri esponenti aziendali o titolari dei CTD, in quanto illegittimamente esclusa dalle precedenti gare in virtù di una disciplina contraria ai principi del Trattato, senza che il sistema concessorio italiano - espressamente ritenuto ammissibile in quanto giustificato da scopi di interesse generale e, di per sé, proporzionato al perseguimento degli stessi (in tal senso, le pronunce della C.G.U.E. richiamate al successivo § 13) - ne sia per l'effetto in tal modo scalfito”.
5.- Nella ipotesi in esame si manifesta meritevole di rigetto pure la domanda formulata in via subordinata nel ricorso introduttivo del procedimento de quo. Per il suo tramite l'opponente chiede all'adita autorità giudiziaria la sospensione del giudizio con rimessione della causa alla
CGUE, ex art. 267 del TFUE (rinvio pregiudiziale), e/o alla Corte Costituzionale, ritenendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dei commi
643 e 644 dell'art. 1 della menzionata legge n. 190/2014, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 117,
I e II comma, lett. e), della costituzione. Ebbene, a sostegno della valutazione testé anticipata depone una peculiare e dirimente circostanza. Nello specifico che, esiste già una nutrita giurisprudenza, europea e nazionale, intervenuta sulle enunciate questioni, sufficientemente chiara e precisa, che ha provveduto sia a esplicitare la corretta interpretazione delle norme europee in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, oltre che delle disposizioni legislative italiane in materia di gestione statale del “sistema scommesse”, della loro ratio e compatibilità con il diritto europeo;
sia a chiarire il meccanismo dei c.d. CTD operanti in Italia, che accettano di vendere scommesse per conto di allibratori esteri privi di concessione nel nostro paese.
Sulla base delle argomentazioni e delle osservazioni superiormente illustrate, atteso che nel caso di specie profili di colpa sono ascrivibili in capo al ricorrente in ordine alla violazione contestata, il provvedimento sanzionatorio opposto deve essere confermato anche in relazione al proprio ammontare.
6.- Infine, in considerazione, da un lato, dell'esistenza in materia di un quadro giurisprudenziale non conforme;
dall'altro, che la difesa tecnica dell'ente resistente è stata
13 affidata a un proprio funzionario, sembra giusto ed equo compensare interamente e integralmente fra le parti in lite le spese del presente giudizio.


P.Q.M.

la Dott.ssa Barbara Cordaro, in funzione di Giudice Onorario presso il Tribunale di Agrigento, uditi i procuratori delle parti, ogni contraria istanza, eccezione e difesa disattesa, definitivamente pronunciando ai sensi dell'art. 429 c.p.c.:
- rigetta, per le ragioni meglio esposte in parte motiva, il ricorso proposto dal signor
[...]
, in proprio e in qualità di titolare dell'impresa individuale Bar Gallo, in opposizione Pt_1 all'ordinanza ingiunzione prot. n. 60, emessa il 5 Gennaio 2021 dalla Sezione Distaccata di
Agrigento dell'AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI - DT VIII - Sicilia - Ufficio dei Monopoli, notificata per posta il 20 Gennaio 2021;
- infine, compensa interamente e integralmente fra le parti in lite le spese del presente giudizio.
Così deciso in Agrigento in data 30 Settembre 2025.
Il Giudice
Barbara Cordaro
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