REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, quattordicesima sezione civile, in composizione monocratica, nella persona della dott.ssa Manuela Granata, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 14740/2024 del ruolo generale degli affari contenziosi
TRA
), in persona del legale Parte_1 P.IVA_1 rappresentante p.t., rappresentata e difesa, giusta procura in atti, dall'avv. Carlo La Forza, presso il cui studio in Napoli al Viale Farnese n.41 elettivamente domicilia;

Appellante
CONTRO
), rappresentato e difeso, giusta Controparte_1 C.F._1 procura in atti, dall'avv. Francesco Ascione, presso il cui studio in Napoli al Vico Tutti i
Santi n. 3 elettivamente domicilia;

Appellato
E
), in persona del p.t., rappresentato e NT P.IVA_2 CP_3 difeso, giusta procura in atti, dall'avv. Davide Diani, elettivamente domiciliato in Napoli presso la Casa Comunale sita in Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

Appellato
NONCHE'
- CP_4 CP_5
CP_4 [...]
Controparte_6
Appellati contumaci
CONCLUSIONI: Come in atti.
1 RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE proponeva, innanzi al Giudice di Pace di Napoli, opposizione ex art. Controparte_1
615 c.p.c. avverso l'estratto di ruolo rilasciato dall' , Controparte_7 avente ad oggetto le cartelle di pagamento n. 071/2019/0109999078/000, n.
071/2019/0114758153/000, n. 071/2021/0071632807/000, n. 071/2021/0011081618/000
e n. 071/2021/0025468617/000, dell'importo complessivo di euro 5.673,61, emesse a fronte del mancato pagamento di verbali di accertamento di violazioni al Codice della
Strada elevati rispettivamente da , Controparte_8 Controparte_9 CP_2
e tra gli anni 2015 e 2019.
[...] Controparte_6
Chiedeva l'annullamento della pretesa creditoria per intervenuta prescrizione/decadenza successiva dei titoli esecutivi.
Si costituiva l' , eccependo l'inammissibilità della Controparte_7 opposizione avverso l'estratto di ruolo per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.
Nel merito, eccepiva l'infondatezza della domanda, chiedendone il rigetto, tenuto conto dell'intervenuta notifica della cartella di pagamento di cui all'estratto di ruolo impugnato, con esclusione del maturarsi della prescrizione.
Con sentenza n. 3852/2024, pubblicata in data 6.2.2024, il Giudice di Pace di Napoli dichiarava, preliminarmente, l'ammissibilità dell'opposizione avverso il contenuto dell'estratto ruolo, ritenendo sussistente l'interesse ad agire dell'opponente, ex art. 100
c.p.c., che aveva agito al fine di far valere fatti modificativi/estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo.
Nel merito, accoglieva l'opposizione e annullava le cartelle esattoriali n.
071/2019/0109999078/000, n. 071/2019/0114758153/000, n. 071/2021/0071632807/000,
n. 071/2021/0011081618/000 e n. 071/2021/0025468617/000, attesa l'assenza di prove in ordine alla regolare notificazione dei presupposti verbali di accertamento, e condannava, in solido tra loro, e al Controparte_9 NT Controparte_6 pagamento delle spese di lite con attribuzione al procuratore dell'opponente dichiaratosi antistatario.
L , nell'appellare la predetta sentenza, ha reiterato le Controparte_7 medesime contestazioni già sollevate in primo grado, eccependo in particolare,
l'inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.
Al riguardo, ha richiamato le intervenute disposizioni normative di cui al Decreto n.
146/2021 che ha introdotto il comma 4bis dell'articolo 12 del Dpr n. 602/1973, che ha limitato la proponibilità delle azioni di impugnazione dell'estratto di ruolo, in relazione alla sussistenza dell'interesse ad agire, alle sole ipotesi previste dalla legge, in combinato
2 disposto con la successiva sentenza con la quale le Sezioni Unite della Corte di
Cassazione hanno stabilito che il predetto decreto sia da ritenere applicabile anche ai giudizi pendenti (Cass. SS.UU. n. 26283/22).
Ha, quindi, dedotto che il Giudice di Pace avrebbe dovuto dichiarare l'inammissibilità dell'opposizione avverso un mero accertamento negativo del credito per carenza di interesse ad agire. E ciò anche considerato, da un lato, che l' non Controparte_10 aveva posto in essere alcuna minaccia esecutiva concreta ed attuale in danno del contribuente, tale da giustificarne l'impugnazione diretta, e dall'altro, che l'appellata non aveva provato di aver subito alcuno specifico pregiudizio che lo potesse legittimare ad impugnare l'estratto di ruolo.
L'appellante ha, dunque, concluso chiedendo l'accoglimento dell'appello e di dichiarare l'inammissibilità della opposizione proposta in primo grado.
Il tutto con vittoria delle spese di lite.
Si è costituito l'appellato, eccependo la nullità della procura Controparte_1 conferita al difensore costituito per il Concessionario nel presente giudizio, in quanto l' avrebbe dovuto costituirsi in giudizio a mezzo del Controparte_7 proprio personale interno o, in alternativa, per tramite dell'Avvocatura dello Stato, e non con avvocati del libero foro, richiamando sul punto le disposizioni contenute nell'art. 11 del D.lgs. 546/92.
Ha, altresì, eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del capo di impugnazione relativo all'annullamento della cartella “n. 07120190114775815/000”, poichè inesistente e non essendo la stessa oggetto dell'azione di accertamento negativo instaurata dal ricorrente in primo grado né della pronuncia impugnata, oltre l'improcedibilità dell'atto di appello per violazione dell'art. 339, comma 3, c.p.c., nonchè l'inammissibilità dello stesso ai sensi degli artt. 342 e 348 c.p.c.
Nel merito, ha chiesto il rigetto dell'appello, con vittoria delle spese di lite, con attribuzione.
Si è costituito il aderendo sostanzialmente all'appello proposto da NT
. CP_11
Regolarmente instaurato il contraddittorio, gli appellati , Controparte_8 CP_9
e non si sono costituiti in giudizio e, pertanto, deve esserne
[...] Controparte_6 dichiarata la contumacia.
All'udienza del 16.9.2025, la causa è stata rimessa in decisione.
Va preliminarmente rigettata l'eccezione di parte appellata in ordine al difetto di rappresentanza processuale dell' , costituitasi a mezzo Controparte_7 di avvocati del libero foro e non a mezzo dell'Avvocatura dello Stato.
3 La questione della difesa in giudizio dell' è stata, Controparte_7 invero, già affrontata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (S.U. 31241 del
29/11/2019; Cass. n. 31241 del 29/11/2019) che hanno enunciato, nell'interesse della legge e per risolvere la devoluta questione di massima di particolare importanza, i seguenti principi di diritto: "(a) impregiudicata la generale facoltà di avvalersi di propri dipendenti delegati davanti al tribunale e al giudice di pace, per la rappresentanza e la difesa in giudizio, l' si avvale: 1) dell'Avvocatura Parte_1 dello Stato nei casi previsti come ad essa riservati dalla Convenzione con questa intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell'art. 43, comma 4, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all'organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici;
2) ovvero, in alternativa e senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dal richiamato art. 43, comma 4, r.d. cit., di avvocati del libero foro - nel rispetto degli art. 4 e 17 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del comma 5 del medesimo art. 1 del d.l. n.
193 del 2016 - in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all'Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio;
(b) quando la scelta tra il patrocinio dell'Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra
l' e l'Avvocatura o di indisponibilità di questa di assumere il patrocinio, la CP_7 costituzione dell a mezzo dell'una o dell'altro postula necessariamente e CP_7 implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità"(Cass. S.U., sent.
n. 30008, Ud. 22.10.2019 - P.U. - Pubbl. 19/11/2019 - Racc. Gen. 30008/2019).
Sul punto, il comma 8 dell'art. 1 del d.l. n.193/2016, conv. dalla legge n. 225/2016, dispone che: “L'ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ai sensi dell'articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello
Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente;
in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l'Avvocatura dello
4 Stato, sentito l'ente, può assumere direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l'articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546”.
Con la recentissima Sentenza 28 febbraio 2023, n. 6058, la Suprema Corte di Cassazione ha stabilito che: “Detta soluzione interpretativa pare conforme al Protocollo d'intesa del
22.6.2017, stipulato tra l'Avvocatura dello Stato e proprio in forza del disposto CP_11 dell'art. 1, comma 8, cit., secondo cui, in subiecta materia, «L'Ente sta in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro, iscritti nel proprio Elenco avvocati, nelle controversie relative a: - liti innanzi al Giudice di Pace
(compresa la fase di appello); - liti innanzi alle Sezioni Lavoro di Tribunale e Corte
d'Appello; - liti innanzi alle Commissioni Tributarie». Sul punto, le Sezioni Unite, con la sentenza sopra citata hanno chiarito che "a) se la convenzione riserva all'Avvocatura di
Stato la difesa e rappresentanza in giudizio, l' può evitarla solo in caso di CP_7 conflitto, oppure alle condizioni dell'art. 43, co. 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè adottando la delibera motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove
l'Avvocatura erariale si renda indisponibile;
b) se, invece, la convenzione non riserva all'Avvocatura erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l'adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al quinto comma e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici); c) in tutti i casi è in facoltà dell di avvalersi e farsi CP_7 rappresentare anche da propri dipendenti delegati pure se davanti ai giudici di pace e ai tribunali, per di più nulla essendo innovato quanto alle già raggiunte conclusioni per ogni altro tipo di contenzioso" (Cass. S.U. sent. n. 30008/2019, in motivazione, par. 26).
Così, allo stesso modo, la Corte Suprema di Cassazione Sezione Tributaria ha avuto modo di chiarire, ancora una volta, che: “In tema di difesa e rappresentanza in giudizio,
l' e l' si avvalgono Parte_1 Parte_1 dell'Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle convenzioni con quest'ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, quali le condizioni di cui art. 43, comma 4, del R.d. n.
1611 del 1933 oppure l'indisponibilità dell'Avvocatura; ne consegue che non è richiesta
l'adozione di apposita delibera o alcun'altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all'Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario, per il quale la convenzione esime le predette Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria, prevedendola espressamente, invece, per quello di legittimità, rispetto al quale, dunque, in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o
5 apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità, con conseguente inammissibilità del ricorso” (Cass. Sez. 5, 31/10/2024, n.
28199, Rv. 672626 - 01).
Va, allo stesso modo, rigettata l'eccezione di inammissibilità dell'appello, ai sensi dell'art. 339 c.p.c., sollevata sul presupposto che avendo l'opposizione a cartella esattoriale valore inferiore ad € 1.100,00 sarebbe stata decisa secondo equità ex art. 113
c.p.c. e, pertanto, sarebbe appellabile solo per violazione delle norme del procedimento, di norme costituzionali o comunitarie, ovvero per i principi regolatori della materia.
Al riguardo, occorre considerare che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, comma 10, esclude espressamente che nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa davanti al giudice di pace trovi applicazione l'art. 113, secondo comma, del Codice di procedura civile. Tale disposizione, che è di contenuto identico a quella già esistente nella L. 24 novembre 1981, art. 23, comma 11, si applica pacificamente anche nei casi di opposizione a cartella esattoriale cd. recuperatoria, ovvero, allorché il ricorrente lamenti la mancata preventiva notificazione del verbale di accertamento della violazione del codice della strada (cfr. Cass. 30 aprile 2015, n. 8806, Cass. 30 aprile 2014, n. 9557,
Cass. 5 maggio 2016, n. 8961, e Cass. 14 ottobre 2016, n. 20734).
Quanto all'estensione della citata disciplina nell'ipotesi di opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. avverso una cartella esattoriale relativa a sanzioni amministrative, la giurisprudenza si è recentemente espressa in senso favorevole, rilevando come l'art. 7, comma 10 e l'art. 6, comma 10, D.Lgs. n. 150 del 2011, mirino a sottrarre la materia delle sanzioni amministrative al giudizio di equità in quanto esplicazione di un potere pubblico (cfr. Cass, n. 17212 del 12.7.2017), ed inoltre argomentando dal fatto che la competenza del Giudice di Pace nell'opposizione ex art 615, comma 1, c.p.c. avverso cartella esattoriale relativa a sanzione al codice della strada non discende "ratione valore”, ex art. 113 c.p.c., ma è una competenza speciale attribuita dalla legge "ratione materiae” (cfr. Cass. sez. II, 22/10/2018, n. 26613).
In altri termini, la competenza del Giudice di Pace, ex art. 615, comma 1, c.p.c., in caso di opposizione a cartella esattoriale relativa a sanzione amministrativa ex art. 7 D.l.vo
150 del 2011 è una competenza per materia, sicché la valutazione del Giudice di Pace non è compiuta secondo equità, in quanto il giudizio di equità, ex art. 113, comma 2,
c.p.c. è ammesso solo nel caso in cui la competenza del Giudice di Pace sia una competenza di mero valore e la causa abbia in concreto un valore non superiore ai mille euro.
In ordine alla qualificazione della competenza del giudice di Pace per l'opposizione a cartella esattoriale relativa a sanzione per violazione del codice della Strada come
6 competenza per materia si consideri la recente pronuncia della Suprema Corte secondo cui “Per le opposizioni alla ordinanza ingiunzione emessa dal Prefetto ai sensi dell'art.
204 d.lgs. n. 285/1992, in materia di violazioni del codice della strada, il criterio di riparto della competenza è fondato sul valore della lite per cui sono attribuite al tribunale le cause di opposizione ad "ordinanza-ingiunzione" in cui è stata applicata una norma sanzionatoria che preveda una sanzione edittale nel massimo di importo superiore ad euro 15.493,00, ovvero, le cause in cui la norma sanzionatoria applicata non prevede un massimo edittale, ma sia stata irrogata in concreto una sanzione pecuniaria superiore all'importo indicato, mentre avuto riguardo alle "opposizioni a verbale di accertamento di violazioni del codice della strada" di cui agli artt. 204 bis
D.Lgs. n. 285/1992 e 7 d.lgs. n. 150/2011, esse rimangono attribuite alla competenza esclusiva per materia - senza alcun limite di valore né di natura accessoria della sanzione - del giudice di pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (art. 7, comma 2, D.Lgs. n. 150/2011)” (cfr. Cassazione civile sez. VI, 23/02/2018, n.4425).
Del resto, come più di recente chiarito dalla Suprema Corte di Cassazione, “La sentenza che definisce il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, compresa quella del giudice di pace, è, infatti, soggetta ad appello che, pur se si tratta di cause di valore non superiore ad € 1.100,00, non è sottoposto alle limitazioni di cui all'art. 339, comma 3°,
c.p.c. poiché, per espressa disposizione dell'art. 6, comma 12, del d.lgs. n. 150 del 2011, non è applicabile l'art. 113, comma 2°, c.p.c. e non è, quindi, possibile una pronuncia secondo equità” (Cass. n. 922/2022).
Oltretutto, nel caso di specie, dalla consultazione dell'estratto di ruolo allegato agli atti, si rileva che il valore complessivo delle cartelle di pagamento impugnate raggiunge l'importo economico di euro 5.673,61, di gran lunga superiore rispetto al limite previsto dall'art. 113, comma 2°, c.p.c., e che non è stata, quindi, possibile una pronuncia secondo equità.
Quanto alla invocata inammissibilità ed infondatezza del capo di impugnazione relativo all'annullamento della cartella “n. 07120190114775815000”, si rileva la pretestuosità della censura mossa dall'appellato, dal momento che risulta evidente il mero errore materiale commesso dal che ha erroneamente riportato (sin dalla CP_12 costituzione in primo grado) la stringa identificativa della impugnata cartella di pagamento n. 071/2019/0114758153/000. Il che esclude qualunque apprezzabile dubbio sulla riferibilità ad altra e diversa cartella di pagamento.
Nel merito, l'appello è fondato e, pertanto, deve essere accolto per inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire, ex art. 100
c.p.c.
7 Invero, sull'autonoma impugnabilità del ruolo si sono pronunciate le Sezioni Unite della
Cassazione con la sentenza n. 19704/2015, affermando il principio secondo il quale “è ammissibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Nella medesima pronuncia i giudici di legittimità compiono un evidente sforzo chiarificatore dal punto di vista terminologico e concettuale partendo dall'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, che indica espressamente “il ruolo e la cartella di pagamento” quali atti direttamente impugnabili, mentre l'art. 21, dello stesso decreto dispone al comma 1 che “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”.
A tal proposito, va ricordato che la disciplina della riscossione mediante ruolo, di cui al d.P.R. n. 602/1973, presenta la rilevante peculiarità per cui il titolo in forza del quale si procede all'esecuzione nei confronti del debitore è, per così dire, “auto-formato” dal soggetto creditore: tale titolo è costituito per l'appunto dal ruolo, che è il documento
(completamente informatizzato) consacrante la pretesa nei confronti del soggetto debitore.
Peraltro, il ruolo è a tutti gli effetti un titolo esecutivo, come si desume in particolare dall'art. 49, co. 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, disposizione a tenore della quale “per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo…”.
In altri termini, nel sistema speciale dell'esecuzione c.d. esattoriale, il ruolo assume la valenza del titolo legittimante l'esecuzione forzata in conformità alla previsione generale dell'art. 474 c.p.c., laddove la cartella di pagamento (di cui agli artt. 25 e 26 del d.P.R. n.
602/1973) assume una funzione analoga a quella che – nel sistema ordinario
8 dell'esecuzione forzata – riveste la notificazione del titolo esecutivo (di cui all'art. 479
c.p.c.) e del precetto (di cui all'art. 480 c.p.c.).
L'estratto del ruolo, precisa la Corte, è – “e resta sempre” – un mero “elaborato informatico” che contiene gli elementi del ruolo e della cartella.
Esso viene formato dall'agente per la riscossione su richiesta del debitore, non è previsto da alcuna disposizione di legge e, quindi, può costituire soltanto il mezzo attraverso il quale il debitore viene spontaneamente a conoscenza dell'esistenza del ruolo e della cartella di pagamento in assenza della rituale notifica di quest'ultima.
In ordine a tale circostanza, i giudici di legittimità hanno individuato il bisogno di una tutela immediata (e facoltativa) per il debitore – avverso il ruolo e/o la cartella emergenti dall'estratto – nella necessità di evitare che il danno derivante dall'avanzare del procedimento, attraverso la notifica di un atto successivo, diventi non più reversibile se non in termini risarcitori.
Quella Corte riteneva, infatti, sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, specie in materia tributaria, nel caso in cui si fosse arrivati in fase esecutiva nonostante l'invalidità
o l'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento.
In definitiva, secondo questo orientamento: se la pretesa del concessionario è esternata precedentemente da una valida notifica della cartella, il destinatario di essa non può impugnarla sulla base del mero estratto del ruolo usufruendo della cd. tutela immediata e, allo stesso tempo, anche indebitamente recuperatoria;
viceversa, se la notifica della cartella non vi è mai stata o è viziata, presa cognizione della esistenza del ruolo e della cartella in base all'estratto di ruolo, il destinatario della pretesa è ben legittimato a contestarla immediatamente, senza attendere la valida notifica di un atto successivo.
Orbene, va sottolineato che a tale sentenza è seguito il proliferare di azioni giudiziarie disomogenee avverso l'estratto del ruolo che ha condotto, da un lato, la giurisprudenza di merito a configurare variamente l'interesse ad agire del debitore, talvolta negandone la sussistenza anche in assenza di valida notifica della cartella e, dall'altro, la giurisprudenza di legittimità a pronunciarsi sulla stessa questione senza soluzione di continuità.
Sono ben noti, d'altronde, i contrasti giurisprudenziali in tema di ammissibilità dell'azione diretta a contestare la pretesa consacrata nel ruolo esattoriale sul presupposto dell'omessa notificazione della cartella di pagamento, che andrebbe sempre qualificata non già quale opposizione all'esecuzione, come talvolta sostenuto, bensì quale azione di accertamento negativo del credito, atteso che mancherebbe finanche la minaccia dell'esecuzione tramite la notificazione del precetto, laddove tale adempimento non è comunque da considerarsi elemento costitutivo del ruolo e della cartella di pagamento,
9 bensì mero requisito di efficacia di tali atti (v. Cass. 3990/2020 e Cass. 26310/21; conf.
Cass. S.U. 26283/22).
In questo quadro di incertezza è intervenuto il legislatore con la previsione dell'art. 3bis del D.L. 21.10.2021, n. 146, che ha introdotto il comma 4bis all'art. 12 del d.P.R.
20.9.1973, n. 602, e, successivamente, sostituito dall'art. 12, comma 1 del D.Lgs. 29 luglio 2024, n. 110, secondo il quale: “L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione
a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera
a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto;
c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione;
d) nell'ambito delle procedure previste dal codice della crisi d'impresa
e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati;
f) nell'ambito della cessione dell'azienda, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472”.
La nuova norma si pone, quindi, in parziale discontinuità con l'orientamento espresso dalle Sezioni Unite nel 2015.
Il legislatore, in sostanza, si è posto nel solco del rilievo dell'interesse ad agire già tracciato da giurisprudenza successiva alla citata pronuncia ed in base al quale l'accesso alla tutela giurisdizionale è legittimo a condizione che l'attore/ricorrente vanti un interesse “personale”, dovendo il risultato positivo del contenzioso riguardare esattamente il ricorrente;
“diretto” o “concreto”, dovendo l'effetto lesivo derivare direttamente dal provvedimento impugnato;
“attuale”, dovendo sussistere al momento del ricorso e persistere per tutta la durata del giudizio.
Tale orientamento, già in precedenza condiviso da questo giudice e già conforme ad alcune pronunce della Suprema Corte (cfr. Cass. n. 20618/16, Cass. n. 22946/16 e Cass. ord. 5446/19), viene definitivamente avvalorato dalla recentissima sentenza della
Cassazione a Sezioni Unite del 6.9.2022 n. 26283.
Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sulla portata del comma 4bis, dell'art. 12
d.P.R. 602/1973, considerano superato il “principio della tutela immediata” espresso dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015 e condizionano l'ammissibilità della domanda
10 alla sussistenza di un interesse ad agire normativamente qualificato di cui l'istante deve fornire prova.
Va rilevato, anzi, che il legislatore ha individuato un vero e proprio interesse qualificato all'impugnazione cd. immediata, tramite l'estratto, del ruolo e/o della cartella di pagamento invalidamente notificata: essa è ammessa solamente in ipotesi circostanziate, ancorché il concetto di “perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità.
Ne discende che l'istante non può limitarsi ad affermare l'acquisita conoscenza della pretesa creditoria tramite l'estratto di ruolo, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga il pregiudizio – normativamente qualificato – che sorregge, sostanziando il suo interesse ad agire, l'azione di accertamento negativo del credito.
La novella legislativa non ha previsto alcuna disciplina transitoria e con ordinanza n.
4526/2022, emessa in data 11.02.2022, la sezione tributaria della Suprema Corte ha rimesso gli atti alle Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi in merito all'applicabilità o meno dell'art. 4bis d.P.R. cit. ai giudizi pendenti.
Sul punto, la sentenza Cass. S.U.

6.9.2022 n. 26283 ha espresso il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art.

3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, con il quale novellando
l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata
a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata: sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.
Stante la risoluzione delle questioni di legittimità poste in ordine alla suddetta norma e la precisazione che essa riguarda tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie (v. par.
13.1 sent. cit.), la richiamata pronuncia assume anche il pregio di ricomporre un quadro giurisprudenziale complesso, attraverso il superamento del principio della cd. tutela immediata affermato dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015.
L'esigenza di tale tutela, infatti, scaturiva dalle peculiari limitazioni del giudizio tributario, poiché “per un verso si escludeva che si potesse adire il giudice tributario per
l'impugnazione di un atto esecutivo come il pignoramento, in quanto tale estraneo ai confini della giurisdizione tributaria, come delineati dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/92
(Cass., sez. un, n. 21690/16); per altro verso, la possibilità di proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., inizialmente esclusa dall'art. 54 del d.P.R. n. 602/73, nel regime antecedente alla novella dovuta al d.lgs. 46/99 (Cass., sez. un. 212/99; sez. un.
11 2090/2002; n. 25855/13), è stata poi limitata, nel regime successivo, in base all'art. 57 del d.P.R. n. 602/73, alla deduzione dell'impignorabilità dei beni;
laddove non è consentita, quanto alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo, ossia, appunto, alla regolarità del ruolo e alla notificazione della cartella l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.” (Cass. S.U. n. 26283/2022).
Le Sezioni Unite hanno puntualmente precisato che quelle limitazioni non sono più attuali, né può configurarsi una compressione del diritto di difesa nell'ambito di procedimenti che tributari non sono, poiché “pure a fronte dell'invalida o dell'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento c'è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente che impugni l'atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all'esecuzione”.
Nell'ambito dei giudizi non tributari, infatti, in caso di omessa o invalida notificazione della cartella o intimazione di pagamento, il debitore può sempre impugnare l'iscrizione ipotecaria, il fermo di beni mobili registrati o il relativo preavviso per far accertare l'insussistenza della pretesa;
può proporre opposizione all'esecuzione qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata mediante atto equipollente alla cartella o comunque prodromico all'esecuzione; e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell'atto successivo.
In definitiva, la Corte ha chiaramente sostenuto l'orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile un'azione di accertamento negativo del credito “pura” fondata sull'estratto del ruolo, valorizzando l'intento deflattivo del legislatore a fronte di “azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione”.
Il neo-introdotto comma 4bis dell'art. 12 d.P.R. 602/1973, quindi, “nel regolare specifici casi di azione "diretta", stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenuto conto dell'incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire”. In quest'ottica le Sezioni Unite escludono un restringimento di tutela per il debitore, poiché se l'impugnazione immediata del ruolo e/o della cartella – fondata sull'estratto del ruolo
– non è generalmente ammissibile per carenza di interesse ex art. 100 c.p.c., l'art. 12, co.

4-bis d.P.R. 602/1973 non fa altro che ampliare, in via eccezionale, la tutela ordinariamente esperibile a fronte di un pregiudizio normativamente qualificato (cfr.
Cass. S.U. n. 26283/2022).
12 Va precisato che sul tema è intervenuta di recente anche la Corte Costituzionale con la pronuncia n. 190/2023, dichiarando inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione. La Consulta ha ritenuto necessario un intervento multidirezionale, volto tanto ad estendere il perimetro di tutela “anticipata” a fattispecie ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla norma in esame, quanto ad agire direttamente sulle criticità del sistema italiano della riscossione, “dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore”.
Questa prospettiva è stata condivisa anche dalla sentenza n. 12459/2024 delle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione, con cui si è ribadito che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti di cui al comma 4-bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 non generano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una tutela più ampia in fase esecutiva e tenuto conto della necessità di un intervento normativo di sistema.
Il legislatore, così sollecitato, è dunque intervenuto con il D.lgs. n. 110/2024 introducendo tre ulteriori ipotesi di impugnazione diretta della cartella di pagamento.
L'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo è stata ritenuta ammissibile ove il debitore dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio “d) nell'ambito delle procedure previste dal codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati;
f) nell'ambito della cessione dell'azienda, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472”.
In ordine a tale recente riforma, si è nuovamente pronunciata la Suprema Corte di
Cassazione, con un recentissimo arresto (ord. n. 6269/2025), sancendo un principio analogo a quello affermato dalle Sezioni Unite con la sent. n. 26283/2022: “come per la tipizzazione degli interessi alla tutela giurisdizionale introdotta dall'art. 12 del d.l. n.
146/2021, con la recente normativa – art. 10 D.Lgs. n. 110/2024 - che ha ampliato il perimetro dell'interesse alla tutela giurisdizionale – il legislatore nel regolare ulteriori specifici casi di azione “diretta”, ha stabilito le fattispecie in cui l'invalida notificazione della cartella ingenera di per sè bisogno di tutela giurisdizionale, in guisa che anche
l'intervento normativo ampliativo delle ipotesi di interesse alla tutela giurisdizionale si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza), che è ancora da compiere. L'innovazione introdotta dal menzionato
13 d.lgs. n. 110/2024 è immediatamente operativa con la sua pubblicazione, già a valere dai giudizi in corso”.
Infine, anche all'indomani della riforma normativa passata in rassegna, la Suprema Corte di Cassazione ha ribadito che l'interesse ad agire nei termini su esposti “non può scorgersi - diversamente da quanto opinato dal ricorrente - nella formulazione di un'eccezione di prescrizione del credito verificatasi dopo la cartella opposta. Come questa Corte ha già reiteratamente chiarito, ben prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l'impugnazione della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall'amministrazione (in tal senso, Cass. 07/03/2022, n. 7353; Cass.
13/09/2019, n. 22925; Cass. 07/03/2019, n. 6723; Cass. 10/11/2016, n. 22946; Cass.
13/10/2016, n. 20618)” (vd. Cass. civ., sent. n. n. 27605/2023; Cass. civ., sent. n.
24552/2024).
Orbene, nel caso di specie, l'appellato non ha provato il pregiudizio derivatogli dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale, come prescritto dall'art. 12, co. 4bis, d.P.R. n. 602/1973 e, pertanto, in riforma della sentenza appellata, l'opposizione deve essere dichiarata inammissibile.
L'evoluzione legislativa – e giurisprudenziale – che ha riguardato la materia de qua giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado del giudizio, sussistendo le gravi ed eccezionali ragioni di cui all'art. 92, co. 2 c.p.c.


P.Q.M.


Il Tribunale, sull'appello proposto da nei confronti Parte_1 di , e Controparte_1 Controparte_8 Controparte_9 NT
avverso la sentenza del Giudice di Pace di Napoli n. 3852/2024, così Controparte_6 provvede:
a) dichiara la contumacia di , e Controparte_8 Controparte_9 CP_6
[...]
b) accoglie l'appello e, in riforma della sentenza del Giudice di Pace di Napoli n.
3852/2024, dichiara inammissibile l'opposizione promossa da Controparte_1 avverso le cartelle di pagamento n. 071/2019/0109999078/000, n.
071/2019/0114758153/000, n. 071/2021/0071632807/000, n.
071/2021/0011081618/000 e n. 071/2021/0025468617/000;
14 c) compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Così deciso in Napoli, lì 19.9.2025
Il giudice dott.ssa Manuela Granata
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