Pubblicato il 04/05/2026

N. 08188/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14681/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14681 del 2022, proposto da EN AZ, rappresentato e difeso dall'avvocato Siliana Laurenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ambasciata d'Italia Islamabad, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 e domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consolato Italiano Ad Islamabad, non costituito in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento di diniego del visto di ingresso per motivi di studio N. 20220006052, notificato in data 26.09.2022

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e dell’Ambasciata d'Italia ad Islamabad;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa CA Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

PREMESSO CHE:

- il ricorrente ha impugnato con ricorso ritualmente notificato il provvedimento di diniego del visto d’ingresso in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia;

- si è costituita la difesa erariale eccependo l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, in quanto rilasciata all’estero e priva delle formalità prescritte dalle disposizioni in materia e comunque chiedendo il rigetto del ricorso;

- alla udienza pubblica del 29 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione previo avviso alle parti ai sensi dell’art. art. 73 c.p.a., per un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per nullità della procura;

CONSIDERATO CHE:

- ai sensi dell'art. 12 della L. 31 maggio 1995, n. 218, “ Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana ” e, dunque, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana;

- nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. g), il ricorso, per quanto qui interessa, deve essere sottoscritto dal difensore munito di “ procura speciale ”;

- la procura speciale alle liti, ai sensi dell’art. 83 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, deve essere conferita “ con atto pubblico o con scrittura privata autenticata ”;

- in materia, l’articolo 2703 c.c. prevede, in particolare, che “ l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive ”;

-il rilascio della procura all’estero può inoltre avvenire mediante atto con sottoscrizione legalizzata dalle rappresentanze diplomatiche o consolari ivi esistenti (ai sensi dell’art. 33 D.P.R. 445/2000) ovvero, per gli Stati aderenti alla Convenzione dell’Aja del 5.10.1961 (resa esecutiva in Italia con legge 1253/1966), mediante atto con sottoscrizione autenticata dal notaio e munito della formalità della cd. apostille, da apporre sull’atto stesso o su di un suo prolungamento utilizzando il modello regolato in calce alla Convenzione stessa;

RILEVATO, tuttavia, che, nella fattispecie, dalla documentazione depositata non risulta che il Pubblico Ufficiale incaricato di raccogliere la firma della procura abbia previamente accertato l’identità della persona che la ha sottoscritta, che la sottoscrizione sia avvenuta in sua presenza e che la procura estera sia munita dell’apostille;

RILEVATO, infatti, che la procura in atti consiste in un testo in duplice lingua (italiano/inglese) che sarebbe stato sottoscritto da parte ricorrente e da altro soggetto con timbro recante la dicitura “ Notary Public ” senza ulteriori specificazioni e senza l’apostille;

RICORDATO che per contro - dovendo la validità della procura essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci e, pertanto, avendo riguardo all’ art. 2703 c.c. - è indispensabile che dalla sua formulazione “ siano desumibili gli elementi tipici dell'autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale ” (Cass civ, SS.UU. n. 17876 del 02.7.2025; Cass. civ., Sez. II, n. 5065/2025; Cass. Civ. SS.UU., sentenza n. 2866 del 5 febbraio 2021; Cass civ Sez. I - Ordinanza n. 34867 del 25/11/2022; Cass civ. VI, ord. 4.4.18 n. 8174, Cass civ, III, ord. 15/11/2017, n. 26951; Sez. I, Sentenza, 04/11/2015, n. 22559; Sez. III, Sentenza, 29/05/2015, n. 11165; ed altre.);

RITENUTO, pertanto, che la sottoscrizione della procura risultante in atti non è sufficiente a soddisfare i requisiti dell’autenticazione come prescritti dall’articolo sopra citato e che ciò comporta, insieme alla invalidità della procura, la carenza di un elemento fattuale giuridicamente qualificabile come “ sottoscrizione ” del ricorso, di cui, dunque, l’atto deve ritenersi de jure provvisto;

RICORDATO, infatti, che il c.p.a. reca, all’art. 40, comma 1, lett. g), una specifica definizione della parola “ sottoscrizione ” del ricorso, in quanto con essa si intende soltanto, alternativamente, la sottoscrizione apposta dalla parte che abbia la qualità necessaria per difendersi in proprio ovvero la sottoscrizione da parte del legale già munito di procura speciale conferita nei modi di legge ;

RITENUTO, di conseguenza, che il presente giudizio non può ritenersi validamente instaurato e deve, dunque, essere dichiarato, anche ex officio (cfr. art. 35, comma 1, c.p.a.), inammissibile, perché il difetto di sottoscrizione dell’atto introduttivo impedisce di collegare giuridicamente l’atto ad un ricorrente, ciò che osta ad una pronuncia sul merito e determina la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a);

RITENUTO ancora che, in ogni caso, ai fini della valida rappresentanza processuale, la procura alle liti notarile sottoscritta in uno stato estero deve anche essere munita di apostille, da apporre sull’atto stesso o su un foglio di allungamento, secondo il modello allegato alla Convenzione dell’Aja del 6 ottobre 1966, con la conseguenza che in assenza di tale forma legale di autenticità del documento, il giudice italiano non può attribuire efficacia validante alle mere certificazioni provenienti da un pubblico ufficiale di uno Stato estero (Corte di Cassazione, sez. Lavoro, sentenza n. 18290/17;);

RILEVATO, di poi, che con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato il principio per il quale “ la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo ”, posto che le sue disposizioni “ non sono compatibili con il codice del processo amministrativo, anche per ragioni testuali e logico-sistematiche ”;

RICORDATO, in particolare, che sul punto l’Adunanza Plenaria ha chiarito che “ l’art. 40 comma 1, lett. g) ha definito il contenuto giuridico della parola “sottoscrizione” del ricorso e l’art. 44, comma 1, lett. a) ha stabilito che è nullo il ricorso privo di sottoscrizione ” e che “ La carenza della sottoscrizione va, dunque, intesa non in senso materiale, ma in senso giuridico, ossia come mancanza o della sottoscrizione del ricorrente capace di stare in giudizio personalmente o della sottoscrizione “del difensore, con indicazione … della procura speciale”, mentre nel processo civile la procura “non deve né preesistere alla redazione dell’atto, né alla conseguente notificazione, bastando (per restare nella fisiologia del sistema) che sia rilasciata prima della costituzione in giudizio, ossia del deposito - nella cancelleria del giudice adito - dell’originale dell’atto di citazione, con la contestuale iscrizione a ruolo ”.

RICORDATO, inoltre, che ancora secondo la Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, “ l’art. 182, secondo comma, del c.p.c. è […] ontologicamente incompatibile con il c.p.a., la cui regola generale è quella per cui la procura – proprio come nel giudizio di cassazione – deve sempre precedere la redazione e la notificazione del ricorso ” e “ In una prospettiva logico-sistematica […] siffatta conclusione risulta in armonia con la natura stessa delle giurisdizioni civile ed amministrativa. 15.1. Invero, il processo amministrativo di legittimità (archetipo del processo amministrativo, su cui è costruita tutta la relativa disciplina), nelle sue varie forme, ivi inclusa quella speciale di cui all’art. 117 del c.p.a., si basa, fra l’altro, su termini decadenziali, il cui superamento è rilevabile d’ufficio e determina la chiusura del giudizio con una pronuncia di rito (arg. ex art. 35 del c.p.a.). 15.2. Consentire la sanatoria di una procura inizialmente nulla (o tout court inesistente) potrebbe comportare, potenzialmente, l’aggiramento di tali termini, con danno (oltre che all’Amministrazione intimata ed all’eventuale controinteressato) alla stabilità delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, valore primario che è sempre stato tenuto presente dal legislatore per i giudizi amministrativi. 15.3. Si avrebbe, quindi, un capovolgimento per via esegetica della logica istituzionale sottesa alla disciplina legislativa sul processo amministrativo .”;

CONSIDERATO, con riguardo alla eventualità di una rimessione, che – in ragione della data di pubblicazione della decisione della Adunanza Plenaria (02.10.2025) sopra richiamata – l’errore scusabile deve intendersi prospettabile per i ricorsi proposti prima di tale data (come quello in esame, notificato, appunto, in epoca antecedente), dato che nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto in deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini di impugnazione; è dunque istituto di stretta interpretazione, operante in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal rafforzare l'effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe comportare un grave vulnus del pari ordinato principio di parità delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale ( ex plurimis Consiglio di Stato sez. II, 10/12/2024, n. 9950, sez. V, 12/06/2024, n. 5262);

RILEVATO, tuttavia, che alcuna richiesta in tal senso risulta formulata da parte ricorrente;

RITENUTO, sul punto, che se è vero che ai sensi dell’art. 37 c.p.a. “ il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto ”, è anche vero che tali gravi impedimenti di fatto devono emergere dal processo anche per il tramite delle opportune deduzioni di parte ricorrente, nella fattispecie del tutto omesse, non avendo quest’ultima dimostrato l’impossibilità dotarsi di valida procura alle liti e di aver serbato la dovuta diligenza nell’attivarsi a tal fine;

RITENUTO, pertanto, per tutto quanto detto, che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli articoli 40, comma 1, lettera g) e 44, comma 1, lettera a), c.p.a., essendo stato sottoscritto da un difensore che non è munito di valida procura alle liti;

RITENUTO, infine, che la peculiarità delle questioni consentano la compensazione delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER RO, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

CA Gallo, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
CA Gallo	ER RO

IL SEGRETARIO