Pubblicato il 08/01/2026

N. 00021/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00734/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 734 del 2016, proposto da
Il Pioppo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Domenico D'Alessio, in Ancona, via Giannelli, 36;

contro

Comune di Tavullia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Buonassisi e Osvaldo Lucciarini, con domicilio eletto presso lo studio di Giorgio Benedetti, in Ancona, via Sandro Totti, 1;

per l'annullamento

- della delibera C.C. di Tavullia 24.11.2006 n. 57, della delibera C.C. di Tavullia 15.2.2007 n. 9 e della delibera C.C. di Tavullia 10.9.2008 n. 40 (quest'ultima avente ad oggetto accettazione delle prescrizioni formulate dalla Provincia di Pesaro-Urbino) di definitiva approvazione limitatamente alla variante al P.R.G. numero 11, con conseguente statuizione del diritto della società ricorrente alla restituzione della somma di euro 1.100.000,00 corrisposta in data 22.12.2008, oltre interessi sino alla effettiva restituzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tavullia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 dicembre 2025 il dott. LF IU AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso pervenuto in Segreteria in data 17 dicembre 2016, la società Il Pioppo S.r.l. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Marche chiedendo l’annullamento di tre delibere di Consiglio Comunale del Comune di Tavullia, rispettivamente la n. 57 del 24 novembre 2006, la n. 9 del 15 febbraio 2007 e la n. 40 del 10 settembre 2008, chiedendone la declaratoria di nullità limitatamente alla variante urbanistica numero 11 e la condanna del Comune alla restituzione della somma di euro 1.100.000,00, versata il 22 dicembre 2008, oltre interessi.

La vicenda traeva origine dall’adozione, con la delibera n. 57 del 2006, di una variante puntuale al P.R.G. vigente del menzionato Comune che modificava la destinazione di aree di proprietà della ricorrente da zona agricola a residenziale e terziaria, individuate nei comparti PD 8, PD 9 e PD 10.

Nella parte dispositiva della delibera, al punto 28, il Comune subordinava esplicitamente l’attuazione dei tre comparti edificatori al versamento, da parte dei proprietari dei terreni, di un contributo di euro 1.100.000,00, da destinarsi al finanziamento della costruzione di un plesso scolastico nel capoluogo, entro sei mesi dall’entrata in vigore delle varianti o, comunque, prima della presentazione di un progetto di piano particolareggiato di lottizzazione.

La società ricorrente evidenziava come la stessa delibera ammettesse che la modifica della destinazione urbanistica avrebbe determinato un notevole aumento del valore dei terreni e che l’unica finalità dell’intervento era quella di far contribuire i proprietari alla realizzazione dell’opera scolastica, a causa delle modeste disponibilità finanziarie comunali.

Dopo l’approvazione definitiva della variante, avvenuta con le delibere del 2007 e del 2008, il Comune, con atto del 10 novembre 2008, richiedeva formalmente il pagamento della somma, definendola condizione necessaria per l’attuazione dei comparti e la società vi provvedeva con bonifico in data 22 dicembre 2008.

La ricorrente sottolineava come, successivamente, non avesse mai avviato la procedura per la lottizzazione dei comparti in questione, né presentato piani attuativi, pur avendone diritto, e come avesse richiesto invano la restituzione della somma nel 2016.

La domanda giudiziale si fondava su due profili principali: l’azione di nullità degli atti amministrativi ex art. 21- septies della legge n. 241 del 1990 e la ripetizione dell’indebito oggettivo ex art. 2033 del codice civile.

Sul primo punto, la società deduceva la nullità delle delibere per difetto assoluto di attribuzione e/o per inesistenza della causa, in violazione degli articoli 23, 53, 70 e 97 della Costituzione.

Secondo la ricorrente, il Comune si era arrogato un potere impositivo patrimoniale non previsto dall’ordinamento, subordinando una scelta di pianificazione territoriale (la variante) a un prelievo coattivo di ricchezza a favore di una finalità (la costruzione della scuola) del tutto scollegata e non funzionale all’area oggetto della trasformazione urbanistica.

Il contributo non configurava un onere di urbanizzazione secondaria, ma un’imposizione illecita, la cui unica giustificazione, dichiarata nell’atto stesso, era il mero reperimento di fondi per un’opera pubblica.

Ciò configurava, a parere della ricorrente, un esercizio del potere amministrativo in carenza assoluta di potere, ossia l’assunzione di una potestà (quella impositiva) che nessuna norma attribuiva all’Ente, integrando gli estremi della nullità strutturale ex art. 21- septies .

Inoltre, la società ricorrente denunciava l’illiceità della causa e la frode alla legge, ex artt. 1343 e 1344 c.c., sostenendo che la variante fosse stato solo un mezzo strumentale per eludere il divieto costituzionale di imposizioni tributarie non autorizzate dalla legge.

Sul secondo profilo, conseguenziale al primo, la società chiedeva la restituzione della somma versata quale indebito oggettivo, poiché corrisposta in esecuzione di un atto affetto da nullità e, dunque, senza alcuna causa giuridica.

La memoria di costituzione del Comune di Tavullia, depositata in data 15 febbraio 2017, eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

In estrema quanto doverosa sintesi, il Comune ricostruiva i medesimi fatti ma ne traeva conclusioni opposte, sostenendo di aver esercitato legittimamente il proprio potere pianificatorio e di aver subordinato l’efficacia della variante al versamento di un contributo per un’opera di urbanizzazione secondaria, quale il plesso scolastico, di rilevante interesse per la collettività.

Previo scambio di memoria conclusionale e di replica, all’udienza straordinaria del 19 dicembre 2025 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è inammissibile e, ad abundantiam , altresì infondato nel merito.

La controversia in esame trae origine da un esercizio del potere pianificatorio del Comune di Tavullia, il quale, attraverso una variante urbanistica, ha modificato la destinazione di aree agricole di proprietà della società Il Pioppo S.r.l. in aree edificabili, subordinando l'efficacia della stessa al versamento di un contributo per la realizzazione di un plesso scolastico.

La società ricorrente, dopo aver effettuato il pagamento richiesto senza riserve nel 2008 e dopo anni di inerzia, ha successivamente intrapreso un'azione giudiziale volta a dichiarare la nullità degli atti amministrativi e ad ottenere la restituzione della somma, sostenendo la carenza assoluta di potere dell'Amministrazione e l'illiceità della causa dell’intera operazione negoziale posta in essere.

Una disamina completa degli atti depositati dimostra l'infondatezza di tali assunti, i quali appaiono costruiti a posteriori per eludere gli effetti di una scelta inizialmente accettata, con un evidente quanto inammissibile venire contra factum proprium .

Innanzitutto, deve rigettarsi la tesi secondo cui il Comune avrebbe agito in carenza assoluta di potere, esercitando una indebita imposizione patrimoniale in violazione degli articoli 23 e seguenti della Costituzione.

La pianificazione urbanistica rientra nei poteri fondamentali degli Enti locali, rafforzati dall'attuale formulazione dell'articolo 114 della Costituzione, e comprende la facoltà di condizionare le trasformazioni territoriali alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ivi incluse quelle secondarie come le scuole.

Il Comune non ha imposto un tributo, ma ha legittimamente esercitato la sua discrezionalità tecnica nell'ambito del governo del territorio, collegando la concessione di un rilevante vantaggio economico, consistente nel mutamento di destinazione con conseguente creazione di un significativo plusvalore fondiario, alla corresponsione di un contributo per un'opera di pubblico interesse di urbanizzazione secondaria.

La giurisprudenza consolidata (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 6339 del 12.11.2018) ammette che alla pubblica amministrazione sia consentito imporre oneri a carico dei privati lottizzanti eccedenti quelli ordinari di urbanizzazione, purché sussista un nesso funzionale con l'intervento.

Nella specie, tale nesso sussisteva, poiché la nuova potenzialità edificatoria, destinata ad incrementare la popolazione residente, creava l'esigenza di potenziare i servizi pubblici, tra cui quello scolastico, in un'ottica di sviluppo complessivo e ordinato del territorio comunale.

La pretesa della ricorrente di scindere tale collegamento, sostenendo che l'opera scolastica non era direttamente funzionale ai singoli comparti, ignora la natura sistemica della pianificazione e il principio per cui le opere di urbanizzazione secondaria rispondono ad un interesse pubblico generale, che trascende il singolo intervento.

Pertanto, l'atto deliberativo non è affetto da difetto assoluto di attribuzione, avendo l'Amministrazione agito nell'ambito dei suoi poteri urbanistici, dettando una condizione per l'attuazione della variante finalizzata a realizzare un pubblico interesse concreto e urgente.

Deve altresì considerarsi infondata la censura relativa alla nullità degli atti per inesistenza o illiceità della causa.

La causa del provvedimento amministrativo, identificabile nell'interesse pubblico perseguito, era palesemente esistente e lecita, consistendo nell'esigenza di dotare la collettività di un plesso scolastico e nel contempo di far partecipare i proprietari, beneficiari di un consistente aumento di valore dei loro terreni, alle relative spese.

La circostanza che tale finalità sia stata esplicitamente dichiarata negli atti non ne dimostra l'illiceità, ma al contrario evidenzia la trasparenza dell'azione amministrativa.

La ricorrente - all’epoca avendo sottoscritto la menzionata convenzione e pienamente eseguito i relativi obblighi di pagamento - configura ex post una sorta di frode alla legge, sostenendo che il Comune avrebbe utilizzato lo strumento urbanistico per eludere il divieto di imposizioni tributarie.

Tale argomento è del tutto destituito di fondamento, poiché non si tratta, nel caso di specie, di un prelievo coattivo e generalizzato, bensì di una prestazione volontaria, liberamente assunta dalla società odierna ricorrente e collegata ad uno specifico e vantaggioso mutamento della situazione giuridica del privato, in un contesto di pianificazione negoziata dove la condizione era perfettamente conoscibile e liberamente negoziabile.

In ogni caso, come correttamente eccepito dal Comune, il vizio dedotto, se mai sussistente, non avrebbe potuto mai condurre alla nullità dell'atto, ma tuttalpiù alla sua annullabilità per eccesso di potere, rimediabile nei termini di decadenza previsti ex lege , di per sé pacificamente elassi.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato (si veda ad es. Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4281) ha ripetutamente affermato il carattere eccezionale della nullità amministrativa, riservandola a casi estremi come l'inesistenza dell'oggetto, mentre il difetto della causa, inteso come insussistenza dell'interesse pubblico, configura un ordinario vizio di legittimità.

La ricorrente, tentando di trasformare una potenziale illegittimità in un vizio radicale, persegue una strategia difensiva evidentemente orientata dall’esigenza pratica di sfuggire alla decadenza ed ottenere la restituzione della somma, anche a distanza di molti anni dai fatti originari di causa.

Un ulteriore e decisivo profilo di inammissibilità del ricorso risiede nella manifesta carenza di interesse attuale della società a vedere annullati gli atti.

La ricorrente ha accettato senza alcuna riserva la condizione posta dal Comune, procedendo tempestivamente al versamento della somma nel 2008.

Tale comportamento non costituisce acquiescenza, ma è un comportamento neutro dettato dall'esigenza di ottenere il titolo abilitativo e di evitare le conseguenze della inottemperanza.

Tuttavia, esso dimostra in modo inequivocabile che, al tempo, la società riteneva legittimo e conforme al proprio interesse l'assetto predisposto dall'Amministrazione, considerando il vantaggio edificatorio ben superiore all'onere finanziario che si sarebbe potuto conseguire se la convenzione fosse stata integralmente attuata.

La società ha successivamente mantenuto un comportamento inerte per anni, non avviando alcun piano attuativo, e addirittura nel 2014 ha chiesto al Comune un incremento della superficie edificabile, dimostrando la persistenza del suo interesse concreto a realizzare l'intervento.

Solo a seguito di una sopravvenuta rivalutazione dei propri interessi economici e della autonoma e libera decisione di non edificare, ha costruito a ritroso una complessa teoria difensiva per recuperare il denaro versato.

Non è ovviamente ammissibile invocare oggi un interesse giuridico protetto contrapposto a quello originariamente perseguito e realizzato, poiché il legittimo affidamento dell'Amministrazione e l'effettiva realizzazione dell'opera pubblica con i fondi versati costituiscono elementi palesemente preclusivi.

La restituzione della somma, infatti, oltre a non essere dovuta giuridicamente, risulterebbe di fatto impossibile, poiché il denaro è stato già interamente e legittimamente impegnato per la costruzione della scuola, opera che non può essere "smantellata" o ridotta in pristino.

La lunga latenza temporale tra il pagamento (2008) e la proposizione del ricorso (2016), unita alla assoluta mancanza di iniziative attuative da parte della società, conferma l'assenza di un interesse attuale e meritevole di tutela, trasformando l'azione in un mero tentativo di recupero di una somma di denaro a posteriori .

Infine, la decisione giurisprudenziale invocata dalla ricorrente, di cui alla pronuncia T.A.R. Lazio n. 9818/2017, non solo riguarda una fattispecie diversa, concernente la conoscenza della debenza degli oneri al momento del ritiro della concessione edilizia, ma anzi offre una conclusione contraria alle sue tesi, affermando, sì, che la mera esecuzione del provvedimento non implica rinuncia alla tutela giurisdizionale, ma non dimostrando l’invalidità dell’operazione negoziale occorsa.

Pertanto, alla luce di tutte le considerazioni svolte, emerge in modo chiaro che il gravame non può trovare accoglimento.

Le censure mosse sono generiche, non sorrette da elementi concreti idonei a dimostrare un vizio radicale degli atti, e si risolvono in un tentativo di rivisitare sotto una luce diversa una scelta imprenditoriale liberamente compiuta e i cui benefici, se di fatto rimasti non sfruttati, di sono trovati ad essere tali esclusivamente a causa dall'inerzia della società ricorrente.

Il Comune ha esercitato i suoi poteri in modo legittimo e proporzionato, perseguendo un interesse pubblico concreto e realizzandolo con il contributo di chi ne ha tratto un significativo vantaggio economico potenziale.

L'azione proposta, pertanto, deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse e, nel merito, infondata in ogni sua parte.

Da ultimo, la complessità in fatto della questione in esame e la tutto sommato limitata attività processuale svolta permettono di ritenere sussistenti i presupposti di legge necessari per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LF IU AL, Presidente, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

Marco Maria Cellini, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LF IU AL

IL SEGRETARIO