Pubblicato il 07/07/2025

N. 13274/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09640/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9640 del 2024, proposto da EN DA UN, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 2040 del 29.07.2024 notificato il 30.07.2024;

- nonché del non conosciuto parere del Ministero dell’università e della ricerca – trasmesso

con nota prot. AOODGINTCO n. 9866 del 25 giugno 2024 e acquisito dalla Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, con prot. AOODGOSV n. 28789 del 26 giugno 2024, richiesto dal ricorrente al fine di prenderne visione e non ancora inoltrato dalla competente autorità e di qualsiasi altro provvedimento non notificato a parte ricorrente né allegato al provvedimento quindi non conosciuto;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul SOSTEGNO;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 la dott.ssa Claudia Favaccio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con decreto del Ministero dell’Istruzione e del Merito prot. 2040 del 29.07.2024, notificato il 30.07.2024, è stata rigettata l’istanza di riconoscimento avanzata dalla parte ricorrente in relazione al titolo formativo conseguito in Romania, presso l’Università Dimitrie Cantemir di Tirgu Mures, per la specializzazione sul sostegno scolastico ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di attuazione della direttiva 2005/36/CE.

Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha chiesto l’annullamento del detto provvedimento di diniego articolando plurime censure inerenti la violazione del procedimento, il difetto di motivazione – violazione dell’art 3 della legge n. 241/90, l’applicazione della normativa nazionale.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, tramite l’Avvocatura dello Stato, per resistere all’accoglimento del ricorso.

Con l’ordinanza n. 5966/2024, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare.

All’udienza di merito del 18 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Il ricorso deve essere accolto.

Il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego ravvisando: la “non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante” quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Romania e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia suscettibile di essere validamente riconosciuto in Italia; effettuata in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, l’Amministrazione ha poi dichiarato “una incolmabile differenza” (pag. 20 del decreto) tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Romania, di cui l’istante chiede il riconoscimento;.

Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

Non ha pregio in primo luogo l’assunto secondo cui quello sottoposto non sarebbe un titolo formativo di natura abilitante e comunque non sarebbe di per sé titolo idoneo al riconoscimento; come già chiarito dall’NZ EN (n. 21-22/2022 a cui si rinvia) l’“Adeverinta” per la formazione di docenti di sostegno, titolo di cui si discute, consente il relativo insegnamento in Romania, posto che il titolo consente ai soggetti laureati lo svolgimento dell’insegnamento in parola e “dunque non vi è ragione per ritenerlo non riconoscibile in Italia ai sensi della Direttiva 2005/36/CE”; il Collegio sul punto aderisce all’orientamento stabilito dalla EN (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. pronunciata sulla base di un titolo analogo a quello per cui si controverte; nella stessa sentenza si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”).

Superata dunque la questione sulla suscettibilità dell’attestato al riconoscimento, occorre passare al vaglio la correttezza della comparazione effettuata tra i percorsi specializzanti.

Il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento opera un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Romania e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno; al termine del raffronto il provvedimento si conclude con la previsione per cui i programmi afferenti al corso tenuto dall’Università rumena siano sostanzialmente diversi da quelli tenuti nelle università italiane, con la conseguenza che non vi sarebbe la possibilità di disporre le misure compensative data la distanza tra i due percorsi.

La valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza.

La valutazione operata dal Direttore generale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, (“che non soddisfano, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia”), appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; allo stato infatti non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sull’apparenza di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità di individuare misure ulteriori “tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano)”.

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

In base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto appare con evidenza, già ad un esame proprio di un sindacato giurisdizionale cd. esterno e senza impingere nel cd. merito amministrativo, che le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno appaiono decisamente attinenti alla materia dei bisogni educativi speciali che interessano appunto l’insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: didattica nell’educazione inclusiva; Psicologia delle persone con bisogni educativi speciali; psicologia dello sviluppo, neuropsichiatria infantile); i laboratori nel sistema rumeno risultano poi aggregati all’insegnamento teorico di riferimento con svolgimento di ore di formazione pratico-laboratoriale; viene poi riferito lo svolgimento del tirocinio.

L’Ufficio, argomentando in vario modo sulla genericità dell’insegnamento, che non sarebbe modulato per ordine e grado di scuola e che non sarebbe affiancato da attività di laboratorio o di tirocinio mirato deduce un’incolmabile differenza (pag. 20 del decreto) tra i programmi formativi.

Tale giudizio appare sostanzialmente apodittico e comunque scarsamente argomentato posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi e che comunque contempla periodi di tirocinio e attività pratica.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’imposizione di misure compensative - e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice - non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale; difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra paesi europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, anche l’imposizione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Ad. Plen n. 21/2022).

In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto e per l’effetto annullato l’impugnato provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la complessità degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, ai fini del riesame dell’istanza di parte ricorrente e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Claudia Favaccio, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Claudia Favaccio	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO