Pubblicato il 09/12/2025

N. 00545/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00380/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 380 del 2018, proposto da
E-Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Lucio Stenio De Benedictis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Teramo, non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

1) dell’autorizzazione rilasciata dal Comune di Teramo, settore V, Lavori Pubblici - Protezione Civile - Mobilità Urbana e Trasporti Pubblici - Gestione del Patrimonio, a firma del Funzionario delegato con D.D. 579/14, in data 7 giugno 2018, avente ad oggetto “ Pratica per lavori su strada comunale in Teramo, via Polidori, via Pompetti, via Cavalieri di Vittorio Veneto, strada comunale Fonte del Lupo e successiva integrazione inviata il 15 febbraio 2018, prot. n. 9733, per costruzione linea elettrica MT20KV interrata, pratica n. 11/TE/17, iter 1472748 ”, nella parte in cui si subordina il rilascio della stessa al versamento di un contributo per lo scavo pari a € 10.800,00;

2) dell’autorizzazione rilasciata dal Comune di Teramo, settore V, Lavori Pubblici - Protezione Civile - Mobilità Urbana e Trasporti Pubblici - Gestione del Patrimonio, in data 26 giugno 2018, avente ad oggetto “ Pratica per lavori su strada comunale in Teramo, nella frazione di Tofo Sant’Eleuterio, Enel-Dis-15/022018-0103975, prot. n. 10034 del 16 febbraio 2018, realizzazione di scavo, costruzione linea elettrica MT BT 220/380V interrata per il miglioramento del servizio elettrico nel Comune di Teramo, pratica n. 04/TE/18, iter 1668704 ”, nella parte in cui si subordina il rilascio della stessa al versamento di un contributo per lo scavo pari a € 17.887,50;

3) ogni altro atto prodromico, presupposto, consequenziale e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 il dott. MO AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

“e-distribuzione S.p.A.”, odierna ricorrente, è una società operante nel settore dell’energia elettrica e nei settori delle strutture a rete (energia elettrica, acqua, gas, teleriscaldamento, telecomunicazioni) o che offrano comunque servizi urbani sul territorio.

La predetta società in data 30 ottobre 2017 ha chiesto al Comune di Teramo il rilascio di un’autorizzazione ex art. 4 DPR n. 447/1998 afferente alla realizzazione di uno scavo per la costruzione di una linea elettrica interrata in via Polidori, via Pompetti, via Cavalieri di Vittorio Veneto e in strada comunale Fonte del Lupo, loc. Cona del Comune di Teramo.

In data 15 marzo 2018 il Comune di Teramo ha comunicato a “e-distribuzione S.p.A.” che il rilascio della citata autorizzazione sarebbe stato subordinato al versamento di un contributo per lo scavo pari a € 10.800,00.

In data 19 marzo 2018 “e-distribuzione S.p.A.” ha chiesto al Comune di Teramo che fosse disapplicato l’art. 3 del “ Regolamento per scavi e ripristino aree pubbliche e di uso pubblico ”, ai sensi del quale la ricorrente avrebbe dovuto provvedere al versamento sopra menzionato, ed il Comune di Teramo, in data 27 aprile 2018, ha comunicato a “e-distribuzione S.p.A.” che la richiesta di disapplicazione non poteva essere accolta.

Preso atto di tale risposta, in data 14 maggio 2018 “e-distribuzione S.p.A.” ha rappresentato al Comune di Teramo che il versamento di € 10.800,00 a titolo di contributo per lo scavo sarebbe stato effettuato con riserva di ripetizione e al solo fine di garantire l’adempimento degli obblighi istituzionali finalizzati all’erogazione del pubblico servizio di energia elettrica e, conseguentemente, in data 5 giugno 2018 “e-distribuzione S.p.A.” ha effettuato il versamento di € 10.800,00.

Successivamente, in data 7 giugno 2018 il Comune di Teramo ha rilasciato a “e-distribuzione S.p.A.” l’autorizzazione richiesta, subordinandola all’attestazione del versamento contestato a titolo di contributo per lo scavo secondo quanto previsto dall’art. 3 del relativo Regolamento.

Nel frattempo l’odierna ricorrente aveva intrapreso un nuovo scavo nel Comune di Teramo.

In particolare, in data 15 febbraio 2018 “e-distribuzione S.p.A.” ha chiesto al Comune di Teramo il rilascio di un’autorizzazione ex art. 4 DPR n. 447/1998 afferente alla realizzazione di uno scavo per la costruzione di una linea elettrica interrata nella frazione di Tofo Sant’Eleuterio.

In data 13 marzo 2018 “e-distribuzione S.p.A.” ha chiesto al Comune di Teramo che fosse disapplicato l’art. 3 del “ Regolamento per scavi e ripristino aree pubbliche e di uso pubblico ” nella parte in cui prevede un costo di istruttoria per metro lineare.

In data 27 aprile 2018 il Comune di Teramo ha comunicato a “e-distribuzione S.p.A.” che la richiesta di disapplicazione non poteva essere accolta e, in data 10 maggio 2018, il medesimo Comune ha comunicato a “e-distribuzione S.p.A.” che il rilascio della citata autorizzazione sarebbe stato subordinato al versamento di un contributo per lo scavo pari a € 17.887,50.

Con nota 31.5.2018 “e-distribuzione S.p.A.”, nel ribadire che riteneva illegittima la sopra menzionata imposizione, ha comunicato al Comune di Teramo che ambedue i pagamenti richiesti sarebbero stati effettuati con riserva di ripetizione e al solo fine di garantire l’adempimento degli obblighi istituzionali, finalizzati all’erogazione del pubblico servizio di distribuzione dell’energia elettrica e, in data 5 giugno 2018, “e-distribuzione S.p.A.” ha effettuato il versamento di € 17.887,50, oltre a quello di € 10.800,00 già sopra menzionato, con riserva di ripetizione ribadita con nota 6 giugno 2018.

In data 27 giugno 2018 il Comune di Teramo ha rilasciato a “e-distribuzione S.p.A.” l’autorizzazione di cui sopra, subordinandola all’attestazione del versamento di € 17.887,50 a titolo di contributo per lo scavo secondo quanto previsto dall’art. 3 del relativo Regolamento.

Preso atto delle sopra menzionate autorizzazioni e ritenendole illegittime nella parte in cui il Comune di Teramo ha richiesto il pagamento di una somma per gli scavi, “e-distribuzione S.p.A.” ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in formato cartaceo in data 6 settembre 2018 e depositato in data 1° ottobre 2018.

Il Comune di Teramo non si è costituito in giudizio.

All’esito dell’udienza pubblica del 9 ottobre 2024 è stata emessa l’ordinanza n. 431/2024, con cui è stata disposta la rinnovazione del ricorso introduttivo, considerato che “ per consolidata giurisprudenza “ vi è mera irregolarità sanabile, con conseguente applicabilità del regime di cui all’art. 44, comma 2, Cod. proc. amm., nel caso di un ricorso notificato privo di firma digitale ;” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 6/2022); ”.

Parte ricorrente ha adempiuto a tale ordinanza con notifica del ricorso in formato digitale in data 24 ottobre 2024 e deposito in data 25 ottobre 2024.

Nello specifico, con tale ricorso parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione;

2) Violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 10, comma 10, del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8;

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, commi 1 e 2, lett. e) ed f), del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446;

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 3, del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446;

5) Violazione e falsa applicazione dell’art.1, commi 1, 2 lett. c) e 4 lett. c) della L. 23 agosto 2004 n. 239;

6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 93, commi 1 e 2, del D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, dell’art.1, co.4, lett. c) L. 23 agosto 2004 n.239 e della Direttiva CE/1997/13.

Il Comune di Teramo, all’esito di tale nuova notifica, non si è costituito.

All’esito dell’udienza pubblica del 29 gennaio 2025 è stata emessa l’ordinanza n. 59/2025 con cui sono stati disposti incombenti istruttori a carico del Comune di Teramo, ordinando allo stesso “ l’esibizione di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, con particolare e puntuale riferimento al Regolamento Comunale per scavi e ripristino aree pubbliche, alla sua applicazione ed alla sua base giuridica. ”.

Il Comune di Teramo non ha provveduto.

Infine, all’udienza pubblica del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Il ricorso è fondato nel merito e va accolto.

2.1.1. - Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente afferma che “ le due autorizzazioni del Comune di Teramo - nelle parti in cui il rilascio viene subordinato al versamento di € 10.800,00 ed € 17.887,50 a titolo di contributi per gli scavi - violano la riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione ai sensi del quale «nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge». ” e ciò in quanto “ il Comune di Teramo, con provvedimenti non predeterminati ex lege, ha subordinato il rilascio delle autorizzazioni contestate al versamento del contributo di cui all’art. 3 del “Regolamento per scavi e ripristino aree pubbliche e di uso pubblico” .”.

2.1.2. - Il motivo è fondato.

Il Collegio rileva che le somme richieste dal Comune di Teramo a titolo di contributo di scavo risultano previste dall’articolo 3 del “ Regolamento per scavi e ripristino aree pubbliche e di uso pubblico ” del predetto Comune ma esse costituiscono, con ogni evidenza, una prestazione patrimoniale imposta non correlata specificamente all’attività posta in essere dalla ricorrente (ossia tesa a risarcire un concreto danno qualora causato dagli scavi svolti dalla ricorrente) ma prevista forfettariamente e, dunque, deve trovare copertura in una legge che, però, non esiste; ne consegue, dunque, che i provvedimenti impugnati in parte qua non risultano fondati su una espressa e puntuale previsione di legge e, dunque, risultano illegittimi.

Sul punto, peraltro, questo Tribunale si era già espresso sempre nei confronti del Comune di Teramo con una pronuncia da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi nella presente vicenda; nello specifico sempre con riferimento all’indennità di civico ristoro ed alla violazione del principio della riserva di legge ex art. 23 della Costituzione, è stato statuito che “ L’art. 23 della Costituzione stabilisce che nessuna prestazione patrimoniale e personale può essere imposta se non in base alla legge e, proprio sulla base di tale disposizione, la giurisprudenza amministrativa aveva ritenuto, già nel 2007, che la previsione comunale di una sorta di “indennità a titolo di civico ristoro” integrasse una nuova prestazione patrimoniale a carico di privati non prevista dalla legge e, quindi, inammissibile (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 9 maggio 2007, n. 4849). In coerenza con tale orientamento, è stato chiarito che la tutela posta dall’art. 23 della Costituzione si estende fino a riguardare tutte le prestazioni patrimoniali coattive, anche non di natura tributaria ed aventi funzione di corrispettivo, ogni volta che “per i caratteri e il regime giuridico dell’attività resa…a fronte della prestazione patrimoniale, appare prevalente l’elemento dell’imposizione legale” (in tal senso, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 19 settembre 2008, n. 4089). Come di recente ribadito dalla giurisprudenza (T.A.R. Palermo, sentenza n. 3641/2021; T.A.R. Milano, n. 1494/2021; T.A.R. Brescia, sentenza n. 404/2018) la prestazione patrimoniale in esame, infatti, rientra senz’altro nella nozione di “prestazione patrimoniale imposta”, di cui alla riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost., dal momento che gli obblighi pecuniari contestati derivano non già da un titolo civilistico, bensì da una determinazione adottata unilateralmente dall’amministrazione. Ne consegue la necessità di una disposizione primaria che la preveda. Appare, pertanto, condivisibile la tesi della ricorrente secondo cui, ogni volta che l’Amministrazione imponga una prestazione patrimoniale con atti di natura autoritativa, ciò debba avvenire nel rispetto del principio di riserva di legge. La contestata norma regolamentare, sotto altro profilo, non potrebbe trovare adeguata giustificazione in base al principio di cui all’articolo 2041 del codice civile. Infatti, tale normativa generale presuppone l’accertamento in concreto di un arricchimento da parte del soggetto obbligato, con il correlato depauperamento dell’amministrazione. Gli eventuali maggiori costi sopportati dall’amministrazione comunale, per effetto delle attività compiute dal soggetto titolare dell'autorizzazione allo scavo, devono dunque essere certamente compensati, in conformità alle regole codicistiche dell’arricchimento senza causa. Ma ciò non giustifica la previsione unilaterale e autoritativa dell’obbligo di pagare una somma forfetariamente determinata dall’amministrazione, senza alcuna verifica concreta in ordine alle conseguenze derivanti dall’autorizzata attività di escavazione. ” (TAR L’Aquila, sentenza n. 320/2023).

2.2. - Col secondo motivo di ricorso parte ricorrente deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in parte qua affermando che le stesse violano il principio di proporzionalità nonché le norme in materia di diritti di segreteria.

Al riguardo il Collegio rileva che il secondo motivo mira a contestare il quantum della somma richiesta da parte del Comune di Teramo e, dunque, lo stesso risulta assorbito dall’accoglimento del primo motivo relativo all’ an della pretesa del predetto Comune di Teramo.

Inoltre, per quanto concerne la violazione delle norme in materia di diritti di segreteria, il Collegio rileva che le somme di che trattasi sono state richieste a titolo di contributo per lo scavo e non di diritti di segreteria.

2.3.1. - Col terzo e quarto motivo di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi, parte ricorrente deduce l’illegittimità degli impugnati provvedimenti affermando che “ il D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, normando il versamento del COSAP, contempla anche la disciplina relativa alle spese di sopralluogo, di istruttoria e di gestione della rete viaria rendendo superfetativa, e quindi illegittima, qualsiasi altra previsione (come per l’appunto l’art. 3 del richiamato “Regolamento”) volta a irreggimentare l’occupazione di spazi e di aree pubbliche. Rebus sic stantibus, gli oneri di € 10.800,00 ed € 17.887,50, riconducibili all’art. 3 del “Regolamento scavi” sono illegittimi perché violano l’art. 63, c. 1 e 2, lett. e) ed f), D.Lgs. 446/1997. ”.

Inoltre parte ricorrente afferma anche che “ Non può inoltre ritenersi che i versamenti di € 10.800,00 ed € 17.887,50 siano riferibili alle maggiorazioni di cui all’art. 63, c. 3, D.Lgs. 446/1997. In conformità a siffatta disposizione, «il canone … può essere maggiorato di eventuali effettivi e comprovati oneri di manutenzione in concreto derivanti dall’occupazione del suolo e del sottosuolo, che non siano, a qualsiasi titolo, già posti a carico delle aziende che eseguono i lavori» (art. 63, co. 3, D.Lgs. 446/1997). In sintesi, l’ammontare del COSAP può essere incrementato qualora sussistano i presupposti di cui all’art. 63, co. 3, D.Lgs. 446/1997. È però evidente che i versamenti di € 10.800,00 ed € 17.887,50 non costituiscono effettivi e comprovati oneri di manutenzione in concreto derivanti dall’occupazione del suolo e del sottosuolo. Il loro ammontare è infatti statuito ex ante e a forfait (e non parametrato a posteriori in relazione ad attività concretamente svolte)…Nella specie, i versamenti di € 10.800,00 ed € 17.887,50 non valgono quale indennizzo per sopralluoghi, istruttorie e disagi viari in concreto verificatisi, ma integrano un’astratta condizione di rilascio delle autorizzazioni impugnate. ”.

2.3.2. - Il motivo è fondato.

Il Collegio rileva che le somme richieste dal Comune di Teramo a titolo di contributo per lo scavo oggetto del presente giudizio non risultano giustificate e non rientrano in quanto dovuto dalla società ricorrente al Comune a titolo di COSAP, nemmeno a titolo di maggiorazione del canone COSAP, come peraltro si evince dalla piana lettura del provvedimento impugnato dove le due diverse voci sono puntualmente distinte.

Ne deriva dunque che le somme richieste nella presente vicenda, non essendo richieste a titolo di COSAP o di maggiorazione COSAP (titolo che legittima l’Ente locale a richiedere somme per l’occupazione del suolo pubblico), risultano essere non dovute e, pertanto, i provvedimenti impugnati risultano illegittimi nella parte in cui gli stessi richiedono il pagamento del predetto contributo per lo scavo.

2.4. - Col quinto motivo di ricorso parte ricorrente afferma ancora una volta che le somme richieste dal Comune di Teramo non sono previste dalla legge e, dunque, per esso valgono le argomentazioni già espresse sopra.

2.5.1. - Col sesto motivo di ricorso parte ricorrente afferma dapprima che “ Il D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, rubricato “Codice delle comunicazioni elettroniche”, dispone che «le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge» (art. 93, co. 1, D.Lgs. 259/2003). ”.

Precisato quanto sopra, parte ricorrente sostiene poi che “ La richiamata normativa è applicabile anche nella fattispecie in esame in quanto gli elettrodotti realizzati da “e-distribuzione SpA” sono serventi e funzionali alle linee di elettrocomunicazione. Pertanto, nel caso di specie, i soli oneri che il Comune di Teramo può imporre a “e-distribuzione S.p.A.” sono: 1) l’obbligo di tenere indenne l’Ente locale dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d’arte le aree medesime nei tempi stabiliti; 2) il versamento del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP)… il rilascio delle autorizzazioni gravate è stato illegittimamente subordinato anche al contributo per lo scavo di cui all’art. 3 del Regolamento in indagine. È di palmare evidenza che detto contributo è tassativamente escluso dalla lettera dell’art. 93, commi 1 e 2, D.Lgs. 259/2003. ”.

2.5.2. - Il motivo è fondato.

Il Collegio rileva che l’art. 93, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 259/2003 ha precluso la possibilità che il rilascio dell’autorizzazione e la gestione dell’impianto siano subordinati al pagamento di importi ulteriori rispetto a quelli ivi espressamente previsti e, dunque, successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 259/2003, il Comune non può più subordinare il rilascio di concessioni per lo scavo al pagamento dell’indennità di scavo forfetariamente determinata e non correlata alle opere in concreto necessarie per la sistemazione delle aree interessate dallo scavo una volta che questo si è concluso; da ciò, pertanto, ne consegue l’illegittimità degli atti che impongano, in contrasto con l’art. 93, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 259/2003, il pagamento preventivo di oneri aggiuntivi come, appunto, gli atti impugnati di cui in epigrafe.

3. - Per tutto quanto sopra illustrato, dunque, il ricorso introduttivo del presente giudizio è fondato nel merito e va accolto disponendo l’annullamento delle autorizzazioni impugnate in parte qua , ossia limitatamente alla parte in cui le stesse subordinano il proprio rilascio al versamento di un contributo per lo scavo pari, rispettivamente, ad € 10.800,00 e ad € 17.887,50, con conseguente obbligo per l’Amministrazione resistente alla restituzione di quanto versato dalla ricorrente a titolo di contributo allo scavo in forza degli atti impugnati.

4. - Le spese seguono la soccombenza, ex art. 91 c.p.c., e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati di cui in epigrafe nei sensi e nei limiti di cui in parte motiva.

Condanna il Comune di Teramo al pagamento delle spese del presente giudizio a favore di parte ricorrente, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE AN, Presidente

Rosanna Perilli, Primo Referendario

MO AL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MO AL	GE AN

IL SEGRETARIO