Pubblicato il 17/07/2025

N. 14087/2025 REG.PROV.COLL.

N. 15017/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15017 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
GI s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Patrizia Gozzoli, Pietro Pizzolato, Federico Chiopris, Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Barberini, 47;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Maria Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia, 11;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso principale: del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20180090005 del 28.9.2018, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 29.9.2018, recante “ chiusura del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC” presentate da GI S.r.l.”; nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la “comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC” presentate da GI S.r.l. ”, di cui alla nota prot. n. GSE/P20180054273 del 18.06.2018.

Per quanto riguarda i (primi) motivi aggiunti depositati il 17.4.2019: del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20190006676 del 30.1.2019, recante “ Annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A del provvedimento GSE/P2018009005 presentate da GI S.r.l.-Richiesta restituzione incentivi ”, e ciò nella misura di €. 153.156,50.

Per quanto riguarda i (secondi) motivi aggiunti depositati l’8.11.2019: del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20190052598 del 15.7.2019, recante “ Istanza di riesame prot. GSE/A20180454366 del 21.11.2018 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P2018009005 del 28.09.2018. Conferma dell’annullamento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC ”.

Per quanto riguarda i (terzi) motivi aggiunti depositati il 10.11.2020: degli atti impugnati con ricorso principale e primi e secondi motivi aggiunti.

Per quanto riguarda i (quarti) motivi aggiunti depositati il 23.5.2023 la ricorrente ha, inoltre, chiesto l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., del 17.3.2023, recante “ Istanza di applicazione dell’art. 56 comma 8, del D.L. 16 luglio 2020 n. 76 prot. GSE/A20200185155 del 9 dicembre 2020 in merito al provvedimento di annullamento d’ufficio prot. GSE/P20180090005 del 28 settembre 2018 ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 luglio 2025 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società GI s.r.l. ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento

del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20180090005 del 28.9.2018, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 29.9.2018, recante “ chiusura del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC” presentate da GI S.r.l. ”; nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la “ comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC” presentate da GI S.r.l. ”, di cui alla nota prot. n. GSE/P20180054273 del 18.06.2018.

La ricorrente ha premesso di essere “ una Energy Service Company (o ESCo) che svolge, inter alia, attività di consulenza in materia efficienza energetica, curando l’iter amministrativo per l’ottenimento degli incentivi ”, ossia dei cc.dd. certificati bianchi; ha soggiunto che “ nell’anno 2013, ha stretto un accordo di collaborazione con la SI S.r.l. (“SI”, società del gruppo Socomec), società produttrice di sistemi UPS ad alta efficienza. Sulla base di tale accordo, i clienti di SI avrebbero potuto accedere al sistema dei Certificati Bianchi tramite di GI, che in qualità di ESCo curava l’iter di accesso all’incentivo ” (cfr. pag. 3).

E’ accaduto che in data 18.6.2018 il GSE ha comunicato che le istruttorie per le RVC si sono concluse con esito positivo; ma che, al fine di valutare l’adozione di eventuali provvedimenti in autotutela, ha chiesto di acquisire specifica documentazione, a tal fine avviando un procedimento di verifica; a ciò è seguito che in data 25.6.2018 la ricorrente ha richiesto una proroga per la presentazione delle osservazioni all'avvio del procedimento di annullamento d'ufficio, al fine di reperire e inviare la documentazione necessaria; in data 28.6.2018 è stata, pertanto, concessa una proroga fino al 18.7.2018 per la trasmissione delle osservazioni, successivamente rinnovata con ulteriore scadenza al 10.9.2018

In esito alla disposta verifica, il GSE ha rilevato che “ dall'analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, le RVC riportate nell’allegato A - Elenco complessivo RVC non risultano conformi alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 in quanto:

1) non è stata fornita per gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell'Allegato A - Elenco complessivo RVC, l'autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti, corredata di un documento di identità in corso di validità del firmatario e documentazione che consenta di verificare il suo ruolo e i poteri di firma, qualora il cliente partecipante sia un soggetto giuridico, contenente le seguenti informazioni: indicazione del tipo di utilizzo del bene (proprietario, affittuario, ecc.); impegno a non richiedere/non aver richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per il medesimo intervento; liberatoria per la richiesta dei TEE al soggetto proponente;

2) per gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell’Allegato A - Elenco complessivo RVC: non è stata fornita documentazione che consenta di verificare che i clienti partecipanti indicati siano i beneficiari dei risparmi energetici realizzati alla data di realizzazione del progetto; non è stata fornita documentazione attestante la realizzazione nel settore civile o industriale;

3) per gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell'Allegato B le fatture fornite in allegato non sono intestate ai clienti partecipanti presenti nel file excel di rendicontazione. A titolo esemplificativo e non esaustivo non è presente la fattura relativa al cliente partecipante Ospedale AN rendicontato con la RVC n. 1310760015013R066_rev1 atta a verificare l'effettiva realizzazione dell'intervento;

4) per gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell'Allegato C non è stata fornita documentazione che consenta di verificare l'installazione dell’UPS e la data di installazione dello stesso presso ogni cliente partecipante. A titolo esemplificativo e non esaustivo non è stata fornita documentazione per il cliente partecipante PA AR S.p.A. rendicontato con la RVC n. 1310760015014R083. Tutto quanto premesso e considerato, il GSE, tenuto conto dell'interesse pubblico, concreto ed attuale, volto a garantire il corretto riconoscimento di benefici gravanti su risorse pubbliche, per il quale, come detto, è previsto normativamente lo strumento dell'autotutela da parte dell'Amministrazione ”: il che ha condotto il GSE a procedere all'annullamento d'ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate nell'Allegato A - Elenco complessivo RVC e ad intimare alla ricorrente di “ restituire al GSE i titoli indebitamente percepiti, per un importo complessivo che sarà reso noto con successiva comunicazione ”.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1°) “ violazione dell’art. 21-nonies, l. 241/1990 – violazione dell’art. 42 del d.lgs 28/2011 – violazione del principio di buona fede e proporzionalità procedimentale – violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 – violazione dell’art. 3 della l. 241/1990 – eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – Violazione del D.M. 28 dicembre 2012 ”.

In prima battuta, la ricorrente ha lamentato che non sarebbero ravvisabili “ valide ragioni per l’annullamento tra i rilievi svolti dal GSE nella comunicazione di avvio (rilievi comunque non richiamati – occorre precisarlo – nel provvedimento finale di annullamento). Infatti, (…) tali rilievi non sono in alcun modo idonei a mettere in luce qualsivoglia vizio delle RVC, trattandosi di contestazioni evidentemente infondate, in quanto basate su richieste documentali non dovute, o sull’impropria introduzione di requisiti non richiesti dal legislatore e non conoscibili dalla ricorrente al momento della presentazione delle RVC. Tali profili non mettono quindi in luce alcun vizio nelle RVC approvate dal GSE (RVC che devono ritenersi legittime e quindi non annullabili), evidenziando piuttosto un vero e proprio cambio di rotta da parte dell’Ente nei criteri di rilascio dei CB ” (cfr. pag. 9).

Ha soggiunto che “ le richieste sono inoltre sproporzionate rispetto alle capacità materiali della Società, che mai avrebbe potuto farvi fronte nel termine di soli 10 giorni. Infatti, poiché la ricorrente non era in alcun modo tenuta a raccogliere e possedere tutte le informazioni richieste dall’Ente, gli atti del GSE impongono uno straordinario sforzo istruttorio, mai preventivato e di certo non prevedibile al momento della presentazione delle RVC ” (cfr. pag. 11).

2°) “ Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Violazione del D.M. 28 dicembre 2012, delle Linee Guida EEN 9/11 e delle Schede Tecniche allegate – Violazione del principio di legalità, buon andamento e legittimo affidamento (art. 97 Cost.) – Violazione del principio di non aggravamento del procedimento (art. 1, l. 241/1990) - Violazione del principio di predeterminazione dei criteri per la concessione di vantaggi economici (art. 12 della l.241/1990) – Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – Contraddittorietà tra atti del medesimo Ente – Eccesso di potere per illogicità manifesta, irrazionalità e travisamento di fatto – Violazione del principio di proporzionalità – Incompetenza del GSE – Illegittimo esercizio di poteri normativi non conferiti all’Ente – Violazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 – violazione dell’art. 4.3 delle Linee Guida AEEG 9/11 e dell’art. 12 Decreto CB 2017 ”.

Con tale motivo la ricorrente ha contestato – con riguardo alla prima contestazione – che nel quadro regolamentare non sarebbe imposto agli operatori “ di raccogliere (e trasmettere al GSE) dichiarazioni scritte da parte dei clienti partecipanti, né tantomeno le stesse disposizioni prevedono il contenuto che tali dichiarazioni dovrebbero avere (i.e. l’autorizzazione alla richiesta di CB, l’impegno a non richiedere incentivi con essi non compatibili, il titolo di utilizzo del bene oggetto di intervento) o gli altri requisiti di natura formale (i.e. copia del documento d’identità del sottoscrittore e documenti comprovanti i poteri di firma del sottoscrittore medesimo) che il GSE richiama nel provvedimento impugnato al fine di contestare la legittimità delle sette RVC annullate ” (cfr. pag. 14), indicando, quale documentazione ostensibile, soltanto quella relativa all’identificazione della società.

Ha, quindi, concluso che dovrebbe ritenersi “ pacifico come “l’autodichiarazione” cui fa riferimento il GSE nel provvedimento di annullamento altro non è che la “liberatoria” o “dichiarazione” menzionata nei chiarimenti sopra citati, la cui acquisizione è stata però espressamente riconosciuta, dal medesimo GSE, anche per il tramite del proprio sito, come non dovuta, ma meramente “suggerita” ” (cfr. pag. 16).

Ha, inoltre, contestato la legittimità della modifica della lettera di conferma, e ciò nella parte relativa alla dichiarazione di “ aver informato il cliente partecipante che per gli interventi oggetto dal progetto è stata inoltrata richiesta di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e di aver ottenuto, a mezzo di apposito accordo contrattuale, dichiarazione sostitutiva di atto notorio e/o liberatoria, una dichiarazione in cui lo stesso affermi: (i) di non aver già precedentemente richiesto per il medesimo intervento ulteriori contributi economici non cumulabili con i Certificati Bianchi, ai sensi dell'art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012; (ii) di impegnarsi a non richiedere per il medesimo intervento, anche successivamente all’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi, ulteriori contributi economici non cumulabili con i Certificati Bianchi, ai sensi dell’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012; (iii) di essere a conoscenza delle previsioni di cui ai punti a) b) c) relativamente alle ulteriori ipotesi di non cumulabilità con i Certificati Bianchi; (iv) di riconoscere al soggetto titolare del progetto in via esclusiva il diritto di inoltrare richiesta di accesso al meccanismo dei certificati bianchi relativamente agli interventi oggetto del progetto ”: a suo dire, si tratterebbe di una clausola “ illegittima nella misura in cui impone al soggetto titolare l’adempimento di un onere pacificamente non dovuto per legge” (cfr. pag. 19), di converso sostenendo di aver adempiuto in quanto “nella documentazione di progetto prodotta dal ricorrente risulta specificamente allegata la liberatoria firmata dai clienti partecipanti recante i medesimi contenuti richiesti dal GSE nella lettera di conferma ” (cfr. pag. 21).

Con riguardo alla seconda contestazione, la ricorrente ha dedotto che “ dal mero confronto di tali documenti, sarebbe stato possibile per il GSE rendersi conto della corrispondenza del cliente partecipante indicato nella scheda di rendicontazione con il soggetto presso il quale l’intervento è stato effettivamente realizzato e che ha sottoscritto la scheda di adesione - liberatoria. Tuttavia, ancora una volta, il GSE ha omesso di considerare la copiosa documentazione che la ricorrente si era prodigata di trasmettere (una prima volta in fase di approvazione dei progetti, e una seconda volta con le integrazioni successiva all’avvio del procedimento di annullamento) e che tuttavia non ha sortito gli effetti sperati” (cfr. pag. 26); anche in questo caso lamentando che “non si rinviene alcuna disposizione che imponga all’operatore di trasmettere o conservare documentazione relativa al settore merceologico cui afferiscono le attività svolte dai clienti partecipanti ” (cfr. pag. 27).

Ha, comunque, evidenziato di aver trasmesso “ tutte le visure camerali relative ai clienti partecipanti indicati nelle RVC oggetto di annullamento, dalle quali si evince (attraverso il raffronto dei Codici ATECO) come tutte le ditte interessate appartengano effettivamente ai settori di intervento “civile” o “industriale” ” (cfr. pag. 28).

Con riferimento, poi, alla terza contestazione, la ricorrente ha, preliminarmente, contestato che “ la carenza documentale risulta confermata solo per 14 interventi (dei complessivi 78) ” (cfr. pag. 29); ha lamentato che erroneamente “ il GSE (…) ritiene che uno dei parametri di legittimità dei progetti standardizzati sia la presentazione di fatture di vendita dei prodotti installati, intestate ai clienti partecipanti (nella specie, sistemi UPS). Tuttavia, andando ad analizzare ancora una volta il contenuto delle Linee Guida EEN 9/11 (e segnatamente gli artt. 13 e 14, contenenti l’elenco dei documenti da trasmettere e conservare), della scheda tecnica 36E (e in particolare il punto sub 3: “Documentazione supplementare da conservare”) e del Decreto CB 2012, è evidente come non vi sia alcuna disposizione che imponga – oltre che la semplice trasmissione o conservazione delle fatture di acquisto – il fatto che tali fatture debbano obbligatoriamente essere intestate al cliente partecipante indicato nella scheda di rendicontazione. Il GSE dunque ha ancora una volta imposto alla ricorrente la trasmissione di documenti non previsti tra quelli specifici che gli operatori sono tenuti ad inviare o conservare ” (cfr. pag. 30).

Ha, inoltre, stigmatizzato di aver trasmesso il report dell’intervento riferito all’Ospedale AN.

Con riferimento, infine, alla quarta contestazione, la ricorrente ha contestato che “ in seguito alla lettura del provvedimento, oltre che da quanto emerso in occasione di colloqui avuti con i referenti del GSE interpellati in vista della presentazione dell’istanza di annullamento d’ufficio, le contestazioni sembrerebbero limitate solo a 8 interventi dei complessivi 15 rendicontati ” (cfr. pag. 33); quanto alla mancanza del report di intervento, ha evidenziato che la quarta contestazione afferirebbe a “ tutti quegli interventi nei quali il cliente di SI ha acquistato direttamente dalla società il sistema UPS, provvedendo autonomamente all’installazione dello stesso. Di conseguenza, a differenza della maggior parte dei casi, SI S.r.l. non ha provveduto all’installazione e collaudo del sistema tramite propri tecnici, e nessun documento di “report di intervento” è stato prodotto. Cionondimeno, a dimostrare l’effettiva realizzazione di tali interventi vi è tutta la restante documentazione resa da GI, sia nella fase di approvazione delle RVC, sia nel corso del procedimento di annullamento ”: sarebbe a dire “ la fattura riportante quale intestatario il cliente partecipante medesimo (…); la bolla di consegna recante quale destinatario il nominativo e l’indirizzo del cliente partecipante ” (cfr. pag. 34).

3°) “ Violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 – violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza – violazione dei principi di non retroattività, certezza del diritto, legittimo affidamento – violazione del principio di ragionevolezza e uguaglianza – violazione dell’art. 21 nonies della l. 241/1990 – sviamento di potere ”.

La ricorrente ha richiamato, in tale motivo, la sopravvenuta disciplina legislativa in forza della quale, a suo dire, “ le eventuali difformità riscontrate dal GSE non possono portare ad annullamenti con effetto retroattivo, comportanti l’obbligo di restituire anche i benefici economici già erogati, a meno che non derivino da difformità gravi, specificamente individuate dal legislatore ” (cfr. pag. 37).

Ha, quindi, contestato che “ il GSE avrebbe dovuto avviare, se proprio, un vero e proprio procedimento di verifica e controllo, e non di annullamento d’ufficio. Tanto più che per la maggior parte delle RVC interessate sono comunque scaduti i 18 mesi per l’esercizio del potere di annullamento ai sensi della l. 241/1990. Il che rende ancora più errato ed illogico fare riferimento a tale disciplina, essendo pacifico che l’unico parametro di riferimento può essere il Decreto Romani. Decreto Romani che è stato violato dal GSE, anzitutto per l’aver previsto, nei confronti di GI, la decadenza ex tunc da tutti i CB già percepiti, in totale assenza dei relativi presupposti ” (cfr. pag. 39).

4°) “ Violazione delle Direttive 27/2012 e 28/2009 – Violazione dei principi generali di legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità - Violazione dell’art. 1 del I Protocollo Addizionale alla CEDU e dell’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea – Violazione degli articoli 41, 97 e 117 della Costituzione – Violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990 – Ulteriori profili di eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta illogicità, incongruenza e ingiustizia del provvedimento ”.

Da ultimo, la ricorrente ha dedotto che “ la mancanza di trasparenza e la contraddittorietà del GSE in merito all’introduzione di requisiti documentali non previsti dal legislatore ha evidentemente impedito agli operatori la possibilità di conoscere i presupposti necessari per il mantenimento dei CB, in violazione degli obblighi di trasparenza imposti dalle normative europee ” (cfr. pag. 40), invocando la formazione di un legittimo affidamento.

Si è costituito in giudizio il GSE (2.12.2018).

Con (primi) motivi aggiunti depositati il 17.4.2019 la ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20190006676 del 30.1.2019, recante “ Annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A del provvedimento GSE/P2018009005 presentate da GI S.r.l.-Richiesta restituzione incentivi ”, e ciò nella misura di €. 153.156,50.

La ricorrente ha proposto gli stessi motivi oggetto dell’atto introduttivo del giudizio, deducendo l’illegittimità del provvedimento impugnato in via derivata ed anche autonoma, in particolare deducendo, in aggiunta:

5°) “ Violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 12 del D.M. 11.1.2017 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti ed ingiustizia manifesta – Violazione dei principi di legalità e di proporzionalità - Falsa applicazione delle determine DMEG/EFR/13/2015, DMEG/EFR/11/16, DMRT/EFC/10/17 e DMRT/EFC/4/1 ”.

La ricorrente ha lamentato che “ il GSE avrebbe dovuto accertare l’effettivo controvalore conseguito dalla ricorrente con la vendita dei CB già erogati, e richiedere alla stessa la restituzione di quell’importo. Del resto, una tale operazione sarebbe stata possibile, semplicemente richiedendo alla ricorrente le fatture di vendita dei CB o, ancor meglio, accedendo alla documentazione detenuta dal GME, in riferimento al c.d. conto titoli di GI. Ciò, al contrario, non è avvenuto con la conseguenza che GI si vede ora richiedere una somma (163.156, 50 Euro) di gran lunga superiore agli importi realmente percepiti. Come si desume dal quadro riassuntivo allegato (…), infatti, il vantaggio economico conseguito da GI dalla vendita dei TEE nel corso del periodo 2014-2018 ammonta in realtà ad Euro 138.129,42, ovverosia 25.027,08 Euro inferiore rispetto a quanto richiesto dal GSE. Da una sola verifica del controvalore ottenuto dalla vendita dei TEE, verifica non svolta dall’Ente, sarebbe emerso chiaramente il reale vantaggio economico conseguito dalla ricorrente ed esclusivamente ad essi il GSE avrebbe dunque dovuto fare riferimento ” (cfr. pag. 27).

Ha soggiunto che “ i CB ottenuti da GI costituiscono, al contrario, un incentivo il cui controvalore economico, come visto, si forma di volta in volta mediante meccanismi di mercato e non viene predeterminato da norma alcuna. In buona sostanza, il GSE, per determinare il vantaggio economico realizzato da GI nel corso degli anni, ha utilizzato – del tutto irragionevolmente e in assenza di qualsivoglia previsione normativa – un valore stabilito da una determina dell’Autorità emanata a tutti altri fini e sulla base di presupposti completamente differenti ” (cfr. pag. 32).

Con (secondi) motivi aggiunti depositati l’8.11.2019 la ricorrente ha, poi, chiesto l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., prot. n. GSE/P20190052598 del 15.7.2019, recante “ Istanza di riesame prot. GSE/A20180454366 del 21.11.2018 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P2018009005 del 28.09.2018. Conferma dell’annullamento delle Richieste di Verifica e Certificazione riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC ”.

Ha nuovamente ribadito le doglianze precedentemente trasfuse nei motivi di impugnazione.

Ed ancora, con (terzi) motivi aggiunti depositati il 10.11.2020 la ricorrente ha evidenziato che la sopravvenuta disciplina di cui al “ decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in medesima data e poi convertito, con modificazioni, dalla legge 11.09.2020, n. 120, ha introdotto, all’art. 56, rilevanti modifiche all’art. 42 del d.lgs. 28/2011. Tali disposizioni non solo sono “immediatamente applicabili ai contenziosi in corso” (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, ord. n. 4480 del 31.07.2020) ma hanno – in ogni caso – una fondamentale e decisiva valenza interpretativa e, in particolare, consentono di precisare ulteriormente i profili di illegittimità dei provvedimenti impugnati nei motivi A e C del ricorso originario ”.

Con (quarti) motivi aggiunti depositati il 23.5.2023 la ricorrente ha, inoltre, chiesto l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., del 17.3.2023, recante “ Istanza di applicazione dell’art. 56 comma 8, del D.L. 16 luglio 2020 n. 76 prot. GSE/A20200185155 del 9 dicembre 2020 in merito al provvedimento di annullamento d’ufficio prot. GSE/P20180090005 del 28 settembre 2018 ”: provvedimento con cui il GSE, ritenendo le osservazioni presentate da GI prive di “ ulteriori elementi che consentano la verifica della veridicità di quanto dichiarato ai sensi del DPR 445/2000, in ordine alla sussistenza dei requisiti che legittimano l’accesso agli incentivi ” ha definitivamente disposto il rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente, la quale ha dedotto i seguenti motivi:

6°) “ violazione dell’art. 56, commi 7 e 8 del D.L. 76/2020 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Violazione del D.M. 28 dicembre 2012, delle Linee Guida EEN 9/11 e delle Schede Tecniche allegate – Violazione del principio di legalità, buon andamento e legittimo affidamento (art. 97 Cost.) – Violazione del principio di non aggravamento del procedimento (art. 1, l. 241/1990) - Violazione del principio di predeterminazione dei criteri per la concessione di vantaggi economici (art. 12 della l.241/1990) – Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – Eccesso di potere per illogicità manifesta, irrazionalità e travisamento di fatto – Violazione del principio di proporzionalità – Violazione dei principi di non retroattività, certezza del diritto, legittimo affidamento – Incompetenza del GSE – Illegittimo esercizio di poteri normativi non conferiti all’Ente – Violazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 – Violazione dell’art. 4.3 delle Linee Guida AEEG 9/11 e dell’art. 12 Decreto CB 2017 ”.

La ricorrente, in particolare, ha dedotto l’illegittimità delle contestazioni mosse dal GSE nella nota del 10.8.2022, riferite alle carenze documentali (non sarebbe stata trasmessa “ la visura catastale storica degli immobili oggetto di intervento, o un contratto di locazione al fine di attestare che il cliente partecipante è il soggetto che ha la piena disponibilità dell’immobile (proprietario, affittuario, etc..) e che beneficia dei risparmi derivanti dalla realizzazione degli interventi, a fronte dei costi sostenuti ”; le conferme di adesione sottoscritte dai clienti partecipanti non sarebbero “ corredate da documenti di identità ”, non sarebbero “ accompagnate da alcuna dichiarazione del cliente partecipante su eventuali incentivi, non cumulabili con i TEE già richiesti ” e non prevedrebbero alcun “ impegno a non richiederne in futuro ”; i clienti partecipanti non avrebbero rilasciato liberatoria con cui questi dichiarano di “ non cedere il diritto alla richiesta dei TEE a soggetti terzi ”; non sarebbe stato presentato alcun accordo di esclusiva tra GI e SI “ che come si evince dalle fatture non è il cliente partecipante ”); al difetto di “ attestazione della realizzazione degli interventi ” e, dunque, alla mancata dimostrazione documentale della data di realizzazione degli interventi; al rilievo che la data di installazione dichiarata nella RVC non coinciderebbe con quella rilevabile dai documenti forniti.

7°) “ Violazione, sotto altro profilo, dell’art. 56, comma 8 del D.L. 76/2020 – Violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 – Violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza – Violazione del principio di ragionevolezza e uguaglianza – Violazione dell’art. 21 nonies della l. 241/1990 – sviamento di potere ”.

Con tale motivo la ricorrente ha contestato la valutazione del GSE di non applicabilità, alla propria situazione, della disciplina di cui all’art. 56, comma 8 del DL 76/2020, e ciò sulla scorta di richiami giurisprudenziali che renderebbero plausibile l’estensione della normativa sopravvenuta.

Ha, quindi, stigmatizzato “ sulla base di cosa il GSE tragga le conclusioni ad esse conseguenti, laddove si afferma che, proprio in conseguenza di quanto sopra, non sarebbero: 1. “ravvisabili elementi connessi ad investimenti effettuati sulla base dì affidamento sulla percezione degli incentivi”; 2. “né rischi di connessa tenuta in capo all’istante”; 3. “né ancora alcun pregiudizio per le esigenze connesse alla incentivazione, trattandosi appunto dì interventi risalenti ed effettuati a prescindere dalla stessa” In nessuno degli atti dei procedimenti precedenti a quello oggetto del presente ricorso, né tantomeno in quelli oggetto del presente ricorso sono rinvenibili interlocuzioni tra GI e GSE dalle quali l’Ente abbia potuto trarre le conclusioni a cui è giunto: non un documento, non una richiesta di informazioni da parte del GSE, non un rilievo, un’osservazione, una constatazione effettuata in uno degli atti impugnati ” (cfr. pag. 25).

8°) “ Violazione dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter d.lgs. 28/2011 – Violazione della Direttiva 29/2009 – Violazione dell’art. 3 d.lgs. 115/2008 – Violazione dell’art. 29 d.lgs. 28/2011 – Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa ”.

Da ultimo, la ricorrente ha contestato che “ il GSE ha rigettato de plano l’istanza proposta dalla Società senza nemmeno considerare l’ipotesi, decisamente più ossequiosa al principio di proporzionalità, di applicare, quantomeno, le disposizioni previste dai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, affinché gli effetti dei provvedimenti di annullamento decorressero non dalla data dell’accoglimento delle RVC ma dalla data di adozione del provvedimento di annullamento: in altri termini, che venissero fatti salvi i TEE già emessi ” (cfr. pag. 29).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per l’11 luglio 2025, il GSE ha depositato una memoria (10.6.2025), con la quale ha preso posizione sui motivi proposti, chiedendone il rigetto; la ricorrente ha replicato nella memoria depositata il 20.6.2025; a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

In linea generale, occorre premettere che il GSE svolge, ai sensi dell'art. 12, comma 1 del D.M. 11 gennaio 2017, i controlli sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l'accesso agli incentivi. Ai sensi del comma 2 del succitato articolo, il GSE verifica: a) la sussistenza e la permanenza dei presupposti e dei requisiti originali per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi; b) la conformità degli interventi realizzati al progetto approvato e alle disposizioni normative vigenti alla data della presentazione del progetto; c) la congruenza tra l'incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall'intervento effettuato; d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell'approvazione del progetto.

Cosicché, non è precluso al GSE di avviare, come nella specie, un procedimento di annullamento in autotutela del pregresso provvedimento di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione, tale potere trovando conferma nell’orientamento formatosi in giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, 4 luglio 2024, n. 13521; Consiglio di Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920, che ha integralmente confermato la sentenza di questo TAR Lazio, 21 settembre 2021, n. 9860).

Non coglie, pertanto, nel segno il primo motivo, con cui la ricorrente ha dubitato delle prerogative di verifica del GSE.

Né, tantomeno, le verifiche in questione devono essere sostanziate da specifiche previsioni legislative, come dedotto nel secondo motivo, parimenti da respingere.

In particolare, si è affermato che il potere di verifica da parte del GSE della spettanza dei benefici concessi ha carattere “immanente”, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “ non ha natura sanzionatoria ” ma, al contrario, “ è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; id., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Altro, imprescindibile, riferimento per un appropriato inquadramento della fattispecie oggetto di causa è dato dall’art. 12, comma 1 del DM 11 gennaio 2017 (espressamente richiamato nel preambolo del provvedimento impugnato del 12.2.2018), in cui è previsto che “ il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ ”, e ciò con la precisazione dirimente che tali attività sono poste in essere “ al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l'accesso agli incentivi ”.

La messa a disposizione di documenti, contestata nella specie dal GSE alla ricorrente, non esaurisce – peraltro – l’onere incombente sugli operatori.

A tal proposito, la deliberazione della (allora denominata) Autorità per l’energia elettrica e il gas del 27.10.2011 - EEN 9/11 (“ Aggiornamento, mediante sostituzione dell’Allegato A alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 18 settembre 2003, n. 103/03 e successive modifiche ed integrazioni, in materia di Linee guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all'articolo 5, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 e s.m.i. e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica ”) – evocata dalla ricorrente a fondamento delle proprie deduzioni – ha stabilito che “ al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1 ”, vale a dire per controllare che “ i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13 ” (tale norma prescrivendo un tassativo e puntuale elenco di documenti da esibire) “ i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto ” (art. 14.1).

A ciò va aggiunto – relativamente alla fattispecie controversa – che “ per i progetti standardizzati e analitici la documentazione di cui al comma 14.2 deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica); b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) o, per i progetti analitici, la documentazione attestante la misurazione dei parametri indicati nelle schede tecniche di quantificazione; c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1 ”.

Ne deriva che il controllo esercitato dal GSE non è limitabile ad una verifica quantitativa dei documenti prodotti dai soggetti sottoposti a controllo; bensì ad una verifica (anche e soprattutto) qualitativa, trasfusa nelle quattro, circostanziate, contestazioni contenute nel provvedimento del 28.9.2018.

Il che conduce all’esame del terzo e quarto motivo, connotati da affinità tematica, pure questi infondati.

Quanto al tema dell’integrazione documentazione richiesta dal GSE, questo Tribunale, con specifico riferimento al controllo delle RVC, ha ripetutamente evidenziato (in questo senso si veda TAR Lazio, sez. V ter, n. 19800 del 2023; sez. III ter, n. 6554 del 2021) che il Gestore ha il potere di impostare “ un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare ” (in ipotesi, anche di tutti i progetti riferibili a un medesimo soggetto).

Si è affermato che la “ complessità documentale e informativa ” delle richieste del GSE in fase di verifica non inficia l’accertamento di eventuali violazioni anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi, posto che “ per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto ”; di talché, l’intervenuta sottoposizione a verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati “ non preclude al GSE di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal DM 28 dicembre 2012 e dalle linee guida ”: laddove, con ogni evidenza, il carattere “ulteriore” dell’istruttoria è stato finalizzato all’esercizio del potere di annullamento dei pregressi provvedimenti di accoglimento delle RVC.

Nella specie, il Gestore ha, quindi, richiesto la trasmissione di documentazione necessaria alla verifica dell’effettiva e regolare realizzazione dell’intervento e, proprio in ragione delle carenze documentali e dopo aver concesso alla società ricorrente una proroga del termine in sede procedimentale, GSE ha rilevato le contestate criticità, esposte in modo dettagliato nel corredo motivazionale del provvedimento impugnato.

La mancanza di tale documentazione, alla luce del rigore della disciplina speciale, è perciò già sufficiente a giustificare il provvedimento di annullamento in autotutela dei pregressi provvedimenti di accoglimento delle RVC (e di conseguenziale recupero dei corrispettivi dei titoli di efficienza energetica), oggetto di impugnazione, poiché, pur non concernendo la verifica di elementi “sostanziali” degli interventi oggetto delle RVC, inerisce ad un presupposto necessario per il rilascio delle stesse e l’erogazione dei TEE. E ciò per la semplice ragione che alla mancata integrazione documentale non può che conseguire l’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del GSE della conformità ed idoneità del progetto presentato dalla società ricorrente alla concessione degli incentivi.

E non è, ad avviso del Collegio, questione di disciplina (vecchie o nuove linee guida) applicabili, quanto, più banalmente, di inottemperanza della ricorrente alle precise prescrizioni dettate in sede di controllo dal GSE.

Tale è, infatti, il fuoco dell’azione amministrativa.

Del resto, il controllo ordinario disciplinato dalle Linee Guida di cui alla deliberazione EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 ha finalità general-preventiva in quanto mira a disincentivare la presentazione di dichiarazioni false o di richieste indebite, in assenza dei presupposti di legge, che potrebbero essere intercettate dal sistema del controllo a campione, nel momento in cui il controllo a campione o altri tipi di indagine evidenziano la presenza diffusa di irregolarità, è doveroso da parte dell’autorità di settore procedere ad un controllo – addirittura, in taluni casi, straordinario – mediante una verifica sistematica finalizzata ad accertare se vi siano stati abusi nella richiesta degli incentivi e soprattutto per procedere al recupero di incentivi indebitamente percepiti.

Il che, del resto, trova riscontro nel DM 11 gennaio 2017, in cui si prevede che “ le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011. Pertanto, nel caso di accertamento di una o più violazioni rilevanti, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero dei certificati bianchi già emessi, valorizzati al prezzo medio di mercato registrato nell'anno antecedente a quello dell'accertamento ” (art. 12, comma 13); soggiungendosi che “ costituiscono violazioni rilevanti anche: a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti, al fine di avere indebito accesso agli incentivi; b) l'indisponibilità della documentazione da conservare a supporto dei requisiti e delle dichiarazioni rese in fase di richiesta di accesso agli incentivi; c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell'intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché strettamente connessa all'attività di controllo; d) l'alterazione della configurazione dell'intervento, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento degli incentivi; e) l'utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati; f) l'inosservanza delle prescrizioni contenute in precedenti provvedimenti in esito all'attività di controllo; g) manomissione degli strumenti di misura installati ai fini della contabilizzazione del risparmio; h) insussistenza dei requisiti per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi ” (art. 12, comma 14).

A compendio di quanto rilevato, occorre, inoltre, evidenziare che, come statuito in precedenti pronunce (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 4 aprile 2022, n. 2501) “ la verifica di cui si controverte ha avuto ad oggetto non il riesame di requisiti e presupposti già esaminati in fase di vaglio di ammissibilità della domanda, ma il controllo per la prima volta della veridicità delle dichiarazioni rese e dell’effettiva titolarità dell’autorizzazione ”.

Si è evidenziato, in particolare, che l’atto emesso dal Gestore non è riconducibile all’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, essendo, piuttosto, espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, “ volto ad acclarare lo stato dell'impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall'interessato; siffatto potere è, dunque, privo di spazi di discrezionalità ”, essendo deputato non già “ al riesame della legittimità di una precedente decisione amministrativa di spessore provvedimentale, bensì al controllo circa la veridicità delle dichiarazioni formulate da un privato nell'ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442).

Non è, pertanto, fondatamente contestabile la violazione dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, oggetto delle deduzioni di cui al primo e terzo motivo.

Venendo, ora, ai (primi) motivi aggiunti, fermo restando il rigetto delle censure proposte in via di illegittimità derivata con richiamo al ricorso principale, va, comunque, respinto il quinto motivo, proposto quale censura autonoma, con cui la ricorrente ha contestato la misura del disposto recupero, che a suo avviso ammonterebbe ad “ euro 138.129,42, ovverosia 25.027,08 euro inferiore rispetto a quanto richiesto dal GSE ”; ma tale contestazione è stata rimessa ad una stima di parte, trasfusa in una tabella di parte (cfr. doc. 20), di non definita provenienza (non essendo neppure sottoscritta da professionista), la quale, pertanto, non è idonea a confutare le risultanze del GSE circa il “ recupero di 786 TEE di Tipo I indebitamente percepiti nel periodo 2014 - 2018, per un importo complessivo pari a euro 163.156,50 ”, riassunti in una tabella, cui ha fatto seguito la previsione secondo cui “ ai fini della restituzione dei 786 TEE di Tipo I, rilasciati e non spettanti, nel periodo 2014 - 2018, il GSE si rende disponibile alla relativa vendita, valorizzando i titoli ai prezzi definiti dall'Autorità per gli anni dal 2014 al 2017 (Deliberazione DMEG/EFR/13/15 per il 2014, DMEG/EFR/11/16 per il 2015, DMRT/EFC/10/17 per il 2016 e DMRT/EFC/4/18 per il 2017) e per l'anno 2018, non essendo disponibili i prezzi definiti dall'Autorità, ai prezzi di mercato medi mensili (calcolati come media dei prezzi medi ponderati registrati dal GME nelle sessioni di mercato relative ai mesi di emissione dei TEE oggetto di recupero) ”.

A tal proposito, la giurisprudenza ha già chiarito che tale condotta è legittima, nel senso che il GSE “ richiede infatti, rendendosi “disponibile alla relativa vendita”, il controvalore monetario dei titoli, sì che, ferma la facoltà del debitore di liberarsi restituendo beni dello stesso genere e quantità, per la liquidazione dell’equivalente monetario, correttamente, non essendo disponibili i prezzi definiti dall’Autorità, sono stati valorizzati i prezzi di mercato medi mensili (calcolati come media dei prezzi medi ponderati registrati dal GME nelle sessioni di mercato relative al mese di emissione dei TEE oggetto di recupero) ” (cfr. TAR Lazio, 9 aprile 2024, n. 6823).

Il tutto a conferma dell’ammissibilità del recupero dei titoli riconosciuti o del loro controvalore economico, cui segue la trasmissione all'Autorità di regolazione competente dell’esito degli accertamenti per eventuali sanzioni.

Da respingere sono, altresì, i secondi motivi aggiunti.

Nell’istanza di riesame del 21.11.2018 la ricorrente ha ritenuto “ le contestazioni mosse dal GSE superabili per mezzo di alcune precisazioni e della trasmissione di ulteriore documentazione di progetto”, chiedendo di annullare il “provvedimento prot. GSE/P20180090005 ”, vale a dire quello emesso in data 28.9.2018.

In tale istanza, tuttavia, sono state ribadite le doglianze sviluppate nell’atto introduttivo del presente giudizio (ci si riferisce alla (presunta) decisività della mancanza di specifiche previsioni normative, nonché alla (presunta) efficacia probatoria delle visure camerali); e, per altro verso, la ricorrente ha indicato una serie di RVC per le quali non è stato prodotto il c.d. “report di intervento”, cioè il documento finalizzato a comprovare l’installazione (RVC R070_rev1: intervento del cliente Siderlamina Sud individuato al numero progressivo 10 della scheda di rendicontazione; RVC R072_rev1: intervento del cliente SI, individuato al numero progressivo 3 della scheda di rendicontazione; RVC R072_rev1: intervento del cliente CO, individuato al numero progressivo 4 della scheda di rendicontazione; RVC R072_rev1: intervento del cliente IO, individuato al numero progressivo 6 della scheda di rendicontazione; RVC R072_rev1: intervento del cliente TI, individuato al numero progressivo 7 della scheda di rendicontazione; RVC R072_rev1: intervento del cliente SI, individuato al numero progressivo 8 della scheda di rendicontazione; - RVC R083: intervento del cliente PA AR, individuato al numero progressivo 7 della scheda di rendicontazione RVC R083: intervento del cliente BI, individuato al numero progressivo 14 della scheda di rendicontazione).

A giustificazione dell’omissione documentale, la ricorrente ha opposto che “ tali UPS sono stati venduti direttamente da SI al cliente partecipante, il quale ha provveduto autonomamente all’installazione degli stessi. A differenza di tutti gli altri casi, infatti, negli interventi in oggetti SI non ha curato tramite i propri tecnici il trasporto e l’installazione dei sistemi UPS, e di conseguenza non ha redatto il report d’intervento che viene normalmente prodotto in fase di collaudo del macchinario ”.

Il GSE, però, ha ribadito che per gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell’allegato A- Elenco complessivo RVC non è stata neppure prodotta l’autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti, corredata di un documento d’identità in corso di validità del firmatario e documentazione che consentisse di verificare il suo ruolo e i poteri di firma; e che, quanto alla prova di installazione, non fosse possibile risalire alla certezza degli interventi.

Cosicché, gli assunti della ricorrente, finalizzati ad ottenere l’annullamento di un provvedimento che ha accertato l’impossibilità di verificare (null’altro che) la conformità dell’operato della stessa ricorrente alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, dovrebbe, per paradosso, tradursi in una forma di acritica accettazione di quanto (neppure, completamente: cioè anche con riguardo ai propri clienti) autodichiarato.

Vanno, da ultimo, respinti anche i terzi e quarti ricorsi per motivi aggiunti, corrispondenti alle censure proposte con il sesto, settimo ed ottavo motivo.

In prima battuta, occorre considerare, con riferimento al tema dell’applicabilità, in via sostanzialmente retroattiva a provvedimenti di decadenza già emessi, dell’art. 56, commi 7 e 8 del DL 76/2020, e quindi, dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, che secondo un tradizionale avviso della giurisprudenza “ la legittimità di un provvedimento va valutata al momento della sua adozione, irrilevanti essendo fatti successivi ” (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 4 maggio 2012, n. 8); e che, pertanto, “ la legittimità del provvedimento amministrativo finale deve essere accertata con riferimento alla normativa vigente al momento della sua adozione, in ossequio al consolidato principio tempus regit actum ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 14 agosto 2020, n. 5038).

Ne consegue che al procedimento di cui si tratta non è applicabile la modifica all’art. 42 del d.lgs. 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 7 del DL 76/2010, convertito in legge 120/2020, atteso che “ la nuova disposizione non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti al momento dell'entrata in vigore ed ancora sub iudice, solo a seguito di apposita istanza dell'interessato alle condizioni indicate dall'art. 56 comma 8, d.l. n. 76/2020 ” (cfr. TAR Lazio, 5 maggio 2023, n. 7651).

Si è, in particolare, chiarito che “ il contegno del GSE in ordine all’istanza di revoca del provvedimento di decadenza può legittimare, infatti, l’impugnazione della relativa determinazione (ovvero l’esperimento dei rimedi previsti in caso di silenzio), mentre non può rifluire, in mancanza dell’attivazione dei predetti rimedi, sulla legittimità del provvedimento di decadenza già adottato ”. (cfr. TAR Lazio, 13 dicembre 2023, n. 18892).

A ciò va aggiunto, per completezza, che l’istituto del riesame di cui al comma 7 dell’art. 56 del DL 76/2020 (cfr., in tema, TAR Lazio, 10 ottobre 2024, n. 17465) possa essere applicato dal GSE nel senso di disporre il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi in presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge 241/1990.

In particolare il successivo comma 8 dell’art. 56 prevede che le disposizioni di cui al comma 7 si applicano, su richiesta dell’interessato, a procedimenti definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi che, come avviene nella fattispecie in esame, siano oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti alla data di entrata in vigore del predetto DL.

Ne consegue che, a seguito della presentazione di un’apposita istanza, il GSE ha l’obbligo di rivalutare la posizione del soggetto titolare di un impianto raggiunto da provvedimento di decadenza, alla luce dei presupposti di cui all’art. 21 nonies, prima citato, norma che disciplina il generale potere di annullamento d’ufficio da parte dell’Amministrazione.

Le statuizioni richiamate in merito alla disciplina di cui al DL 76/2020 (in particolare dell’art. 56, commi 7 e 8, di cui più sopra si è detto) vanno compendiate mediante il richiamo al principio di autoresponsabilità dichiarativa, operante tutte le volte in cui si configurino in capo agli operatori, come nella specie, precisi obblighi di correttezza - specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e, appunto, dell’autoresponsabilità - rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 della Costituzione, che impongono che questi siano chiamati ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24 novembre 2016, n. 4932; id., Ad. Plen., 25 febbraio 2014 n. 9).

Ad ulteriore intelligenza delle considerazioni formulate, il Collegio ritiene necessario precisare che non possa profilarsi neanche l’applicazione del principio del silenzio-assenso sull’istanza presentata dalla società al Gestore e, ciò, peraltro in conformità a precedenti pronunce di questo Tribunale che ha già avuto modo di sancire che l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20 della legge n. 241/1990 non si applica ai provvedimenti di secondo grado, neppure quando il relativo esercizio sia doveroso nell’ an , in quanto l’istanza presentata dalla società ex art. 56, comma 8 del DL 76/2020 sollecita l’esercizio di un potere che, per espressa previsione di legge, soggiace ai medesimi presupposti di cui all’art. 21-nonies della predetta legge 241/1990 (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 19 aprile 2023, n. 3995; TAR Lazio, 7 settembre 2022, n. 1164; TAR Lazio, 26 luglio 2024, n. 15353).

Parimenti da respingere sono le doglianze circa il mancato rispetto da parte del GSE dei presupposti di cui all’art. 21 nonies in conformità al combinato disposto dei commi 7 e 8 dell’art 56 del DL 76/2020.

Agli impugnati provvedimenti di decadenza, infatti, non sono applicabili il limite temporale di 18 mesi (termine che, per effetto del DL 77/2021 è stato ridotto a 12 mesi), tenuto conto che detto termine inizia a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (17 luglio 2020), non potendo invece applicarsi retroattivamente (cfr. TAR Lazio, 15 febbraio 2021, n. 1803; id., 30 agosto 2022, n. 11319; id., 3 marzo 2022, n. 2526; id., 3 novembre 2021, n. 11278; id., 3 giugno 2021, n. 6545; id., 10 novembre 2020, n. 6853; id., 7 ottobre 2020, n. 10147).

Occorre, pertanto, rilevare che il filo rosso delle prospettazioni della ricorrente eludono il nucleo centrale della disciplina sui certificati bianchi, da individuarsi nella valutazione e nella primazia dell’interesse pubblico, anche finanziario (sovventivo), che il GSE risulta aver adeguatamente esplicitato.

Peraltro, il principio generale per cui l’interesse pubblico all’annullamento sussiste in re ipsa in presenza di omesse dichiarazioni, come nella specie, atteso che la giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ancorché in diversa materia, ha affermato che “ l’interesse pubblico all’eliminazione, ai sensi dell'art. 21- nonies, l. n. 241 del 1990, di un titolo abilitativo illegittimo è in re ipsa, a fronte di falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione, dolosa o colposa, della realtà da parte dell'interessato, risultata rilevante o decisiva ai fini del provvedimento ampliativo, perché l'interessato non può vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un titolo ottenuto attraverso l'induzione in errore dell'Amministrazione procedente ” (cfr. TAR Veneto, 8 aprile 2022, n. 542; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 giugno 2017, n. 2885; id., sez. VI, 31 dicembre 2019, n. 8920).

Giocoforza, il mancato assolvimento dell’obbligo correlato alla produzione documentale si è risolto in un’insufficiente ed inesatta rappresentazione dei presupposti di fatto necessari per il rilascio dei TEE, certamente imputabile a carico di parte ricorrente; la mancanza di documenti necessari per la valutazione adeguata dei progetti presentati esclude, quindi, l’applicabilità della previsione contenuta nell’art. 42, comma 3 del d.lgs. 28/2011, ai sensi della quale “ in deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione ”.

Infatti, la mancanza della documentazione in questione configura un vizio radicale ab origine della domanda che il GSE – con valutazione che il Collegio reputa immune da errore e da irragionevolezza – ha considerato come decisivo in relazione alle esigenze di tutela dell’interesse pubblico perseguito dal legislatore con la disciplina in esame e tale da non consentire una decurtazione degli riconosciuti.

In conclusione, il ricorso principale ed i ricorsi per (primi, secondi, terzi e quarti) motivi aggiunti vanno respinti.

Le spese processuali seguono la soccombenza e vengono quantificate, ai sensi del DM 55/2014, in €. 3.500,00, oltre accessori, che la società ricorrente dovrà corrispondere alla Gestore dei Servizi Energetici (G.S.E. S.p.A.).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge il ricorso principale ed i ricorsi per (primi, secondi, terzi e quarti) motivi aggiunti.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali, che liquida in €. 3.500,00, oltre accessori, in favore del GSE S.p.A.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Fanizza, Presidente FF, Estensore

Nino Dello Preite, Primo Referendario

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Angelo Fanizza

IL SEGRETARIO