Pubblicato il 09/01/2025

N. 00430/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14068/2022 REG.RIC.

N. 14657/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14068 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Daniele Rosato e Francesco Emanuele Salamone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 14657 del 2022, proposto da-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Calabi, Cristina Riboni e Andrea Buticchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 14068 del 2022:

- del decreto -OMISSIS- del Direttore generale Archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura recante dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante di cui agli artt. 10, co. 3, lett. a), 13 e 14 del codice dei beni culturali in relazione ad un dipinto raffigurante un soggetto biblico attribuito a -OMISSIS-, della relazione storico-artistica allegata e della nota -OMISSIS-di notifica del suddetto decreto;

- di ogni atto preparatorio, presupposto, conseguente e/o comunque connesso;

quanto al ricorso n. 14657 del 2022, integrato da motivi aggiunti presentati da-OMISSIS- il 17/1/2024:

- il provvedimento emesso con decreto -OMISSIS- (-OMISSIS-|-OMISSIS-|-OMISSIS-|-OMISSIS-) dal Ministero della cultura, Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio - Servizio IV - Circolazione tramite il quale il dipinto “-OMISSIS-”, anche conosciuto come “-OMISSIS-”, -OMISSIS-, olio su tela, cm 150x235, di -OMISSIS-, anche conosciuto come -OMISSIS-, è stato dichiarato di interesse artistico e storico particolarmente importante ai sensi degli articoli 10, comma 3, lett. a), 13 e 14 del Codice dei beni culturali (d. lgs. 42/2004);

- ogni altro atto e/o provvedimento, preordinato, conseguente o comunque connesso al suddetto atto, se ed in quanto lesivo dell’interesse del ricorrente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2024 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorsi all’odierno esame del Collegio hanno ad oggetto il decreto -OMISSIS- con cui la Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio (di seguito, per brevità, anche solo “Direzione generale”) del Ministero della cultura ha dichiarato il dipinto a olio su tela di -OMISSIS- “ -OMISSIS- ”, detto anche “ -OMISSIS- ”, risalente agli anni -OMISSIS-, di interesse artistico e storico particolarmente importante ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), 13 e 14 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”, d’ora in avanti, per brevità, anche solo “Codice”),

1.1. Il dipinto in questione, prima di essere oggetto del decreto di vincolo per cui è causa, è stato interessato dai seguenti provvedimenti: (i) attestato di libera circolazione -OMISSIS- rilasciato in data-OMISSIS- dall’Ufficio esportazione di -OMISSIS-, in esito alla denuncia presentata, ex art. 68 del Codice, dal proprietario, sig. -OMISSIS-, mediante la società di trasporti-OMISSIS- s.r.l.; (ii) provvedimento -OMISSIS-, con cui la Direzione generale ha annullato in via di autotutela, ex art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, -OMISSIS-, detto attestato, ritenendo che lo stesso fosse stato rilasciato in esito ad un’istruttoria insufficiente e fuorviante, svolta sulla base, da un lato, di una denuncia contenente omissioni e/o dati non corrispondenti al vero (e, dunque, di una rappresentazione carente ed incompleta dei fatti) e, dall’altro, di una visione diretta di un dipinto pressoché irriconoscibile; (iii) provvedimento-OMISSIS-, con cui la medesima Direzione generale, sulla base della relazione storico-artistica redatta dalla dott.ssa -OMISSIS-, ha espresso il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione nonché comunicato – sia all’originario proprietario, sig. -OMISSIS-, sia al -OMISSIS- (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “-OMISSIS-”), il quale, in data 17 ottobre 2021, aveva acquistato l’opera in proprietà dall’intermediario -OMISSIS- – l’avvio del procedimento per la dichiarazione dell’interesse artistico e storico particolarmente importante ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), 13 e 14 del Codice.

2. Avverso il decreto di vincolo sono insorti, con i ricorsi in trattazione, sia il sig. -OMISSIS- (R.G. n. 14068/2022, notificato il 7 novembre 2022 e depositato il 22 novembre 2022) sia il -OMISSIS- (R.G. n. 14657/2022, notificato l’11 novembre 2022 e depositato il 30 novembre 2022), rappresentando entrambi di aver già impugnato dinnanzi a questo Tribunale i predetti provvedimenti n. 2143 del 2022 e n. 10968 del 2022 (R.G. n. 2934/2022 e R.G. n. 3828/2022, integrati da motivi aggiunti) e preannunciando la proposizione di ricorso in appello avverso la sentenza di questa Sezione n. 11306 del 29 agosto 2022 con la quale tali impugnazioni sono state respinte.

2.1. Il sig. -OMISSIS- deduce l’illegittimità in via derivata del decreto di dichiarazione dell’interesse culturale, evidenziando che esso “ si trova in rapporto di consequenzialità rispetto ai precedenti citati atti ed è pertanto affetto – per i motivi già articolati a loro carico nel giudizio di primo grado conclusosi con la sentenza n. 1306/2022 [ rectius , n. 11306/2022] , qui di seguito riproposti – da (doppia) illegittimità derivata ”.

2.2. Il ricorso proposto da -OMISSIS- è invece affidato a due motivi di censura che possono essere riassunti nei seguenti termini: 1) “ Carenza di potere per extraterritorialità ”, non avendo il Ministero della cultura il potere di incidere su una posizione giuridica di cui è titolare un soggetto straniero e che riguarda un bene legittimamente esportato e attualmente situato fuori dal territorio italiano; 2) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 del Codice e del Decreto Ministeriale n. 537/2017 e del suo allegato contenente Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione. Eccesso di potere per difetto di motivazione ”, in quanto, tenuto conto dei contenuti della relazione storico-artistica su cui si basa il decreto, l’apposizione del vincolo non trova giustificazione in nessuno dei criteri di cui al d.m. 6 dicembre 2017, n. 537, recante “ Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico ”; 3) “ Eccesso di potere per carenza di attività istruttoria ”, per avere, per l’appunto, il Ministero della cultura ritenuto, sulla base di “ informazioni errate e valutazioni superficiali ” che ricorressero i presupposti per assoggettare l’opera a tutela.

3. Il Ministero della cultura, costituitosi in entrambi i giudizi con atto di stile, ha poi depositato per ciascuno di essi un’articolata memoria difensiva e alcuni documenti.

4. Con atto notificato il 15 gennaio 2024 e depositato il 17 gennaio 2024, il -OMISSIS- ha interposto motivi aggiunti c.d. propri nel giudizio R.G. n. 14657/2022.

Il Trust ricorrente riferisce, in fatto, che il Consiglio di Stato, Sez. VI, con sentenza -OMISSIS-, ha accolto l’appello dallo stesso proposto avverso la citata sentenza di questo Tribunale n. 11306 del 2022, con conseguente annullamento dei due provvedimenti impugnati in primo grado.

Deduce, quindi, a supporto dell’impugnativa del decreto di apposizione del vincolo, due ulteriori censure, vale a dire: (i) illegittimità in via derivata dai due provvedimenti annullati dal Consiglio di Stato; (ii) extraterritorialità degli effetti del decreto di vincolo, in quanto con esso viene dichiarato di interesse culturale un bene che, stante la pronuncia del Consiglio di Stato, deve ritenersi legittimamente uscito dal territorio italiano.

5. In esito alla proposizione di detti motivi aggiunti, la difesa erariale ha depositato nel giudizio R.G. n. 14657/2022 alcuni documenti e una memoria difensiva con cui controdeduce, in particolare, alla censura di illegittimità derivata, rimarcando la natura meramente formale del vizio rilevato dal Consiglio di Stato e l’autonomia del decreto di dichiarazione dell’interesse culturale rispetto al diniego dell’attestato di libera circolazione.

6. Alla pubblica udienza del 26 novembre 2024, in vista della quale i ricorrenti hanno depositato memorie e documenti ex art. 73, comma 1, c.p.a., le due cause sono state discusse e trattenute in decisione.

7. Preliminarmente, il Collegio ritiene di disporre, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione del ricorso R.G. n. 14657/2022 al più risalente ricorso R.G. n. 14068/2022, atteso che le due impugnative sono proposte avverso il medesimo provvedimento e si fondano su censure in parte sovrapponibili.

8. Nel merito, entrambi i ricorsi sono fondati e vanno conseguentemente accolti.

9. Il provvedimento impugnato, ad avviso del Collegio, deve invero ritenersi affetto da illegittimità derivata, per come dedotta sia con il ricorso R.G. n. 14068/2022 sia con i motivi aggiunti nel ricorso R.G. n. 14657/2022.

Tanto in ragione del rapporto di presupposizione e consequenzialità esistente tra i due provvedimenti annullati dal Consiglio di Stato con la citata sentenza -OMISSIS-, da un lato, e il decreto oggetto degli odierni ricorsi, dall’altro.

9.1. Come già precisato, i giudici di appello, in accoglimento dei ricorsi proposti dagli odierni ricorrenti avverso la sentenza di questo Tribunale n. 11306 del 2022, hanno annullato il provvedimento di annullamento in autotutela dell’attestato di libera circolazione -OMISSIS- del 2018, rilasciato per il dipinto in questione dall’Ufficio esportazione di-OMISSIS- e il successivo provvedimento di diniego di tale attestato e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

In particolare, la sentenza di appello si basa sulla accertata violazione del termine per l’adozione dell’atto di autotutela: il Consiglio di Stato ha ritenuto, al riguardo, che, nel caso di specie, i comportamenti contestati dal Ministero della cultura alla parte istante non evidenziassero una “ falsa, nel senso di non veritiera prospettazione ” nei termini richiesti dall’art. 21- nonies , comma 2- bis , della legge -OMISSIS- del 1990 al fine di rendere inapplicabile il termine di dodici mesi di cui al precedente comma 1 della medesima disposizione. Ciò in quanto, secondo quanto argomentato nella sentenza di cui si tratta:

- “ La non compilazione di voci non obbligatorie del modello di istanza, proprio in quanto mere omissioni di dati non obbligatori, non possono qualificarsi come falsità o elementi inveritieri, risultando assenti piuttosto elementi di maggior dettaglio, che certamente sarebbero potuti essere forniti (e sarebbe stato meglio che lo fossero), ma la cui omissione non era incompatibile con lo stesso format amministrativo ”;

- “La presentazione del dipinto «all’Ufficio Esportazione di -OMISSIS- in condizioni conservative non buone, sporco e con una patina che, come evincibile dalla peraltro pessima fotografia allegata all’istanza per il rilascio dell’attestato di libera circolazione, ne offuscava la conduzione e qualità pittorica in maniera importante», se per un verso non è all’evidenza una falsità – trattandosi dello stesso dipinto interessato – per un altro verso neppure è di per sé un comportamento idoneo a trarre in inganno gli esperti che, istituzionalmente, hanno il fondamentale e delicato compito di esame dei beni di rilevanza culturale ”;

- “ La presentazione «all’Ufficio Esportazione di -OMISSIS- senza la corretta indicazione di paternità, cronologia, provenienza e committenza», senza fornire il vero titolo dell’opera genericamente indicata come ‘Soggetto biblico’, è parimenti non correttamente qualificabile come falso. Se da un canto parte istante ha correttamente indicato l’attribuzione all’autore -OMISSIS- nonché il tipo di soggetto rappresentato (un episodio presente nella Bibbia), da un altro canto l’incompletezza nel precisare i due elementi non rende quanto dichiarato falso, non potendosi escludere che il l’apporto informativo perfettibile fosse coerente con i dati in plausibile possesso di un privato, di per sé meno preparato sul punto rispetto ai soggetti istituzionalmente incaricati di tali delicate attività ”.

Sulla base di tali considerazioni, nonché tenuto conto del plurimo esame dell’opera compiuto dagli esperti istituzionalmente incaricati e della riduzione del suo valore dagli stessi stabilita, il Consiglio di Stato ha, dunque, concluso nel senso che non sussistesse la falsa rappresentazione posta a giustificazione del superamento del termine massimo per l’esercizio del potere di autotutela e che dovesse essere attribuito rilievo preminente alla tutela dell’affidamento dei soggetti privati coinvolti.

9.2. Tanto illustrato in ordine alla pronuncia che ha disposto l’annullamento del provvedimento di ritiro dell’attestato di libera circolazione e del provvedimento di diniego dell’attestato medesimo, occorre soffermarsi sulla natura del rapporto esistente tra questi atti e il successivo decreto di dichiarazione dell’interesse culturale del dipinto oggetto dell’odierna impugnativa.

9.2.1. Al riguardo, i ricorrenti prospettano la sussistenza di un nesso di consequenzialità tale da comportare la caducazione automatica del decreto di apposizione del vincolo per effetto dell’annullamento giurisdizionale degli atti presupposti (cfr., in particolare, p. 5 della memoria depositata il 18 ottobre 2024 dal sig. -OMISSIS- nel giudizio R.G. n. 14068/2022, ove si legge che “ il diniego dell’attestato di libera circolazione comporta ex se la dichiarazione di vincolo, di talché l’annullamento del primo determina la caducazione del secondo ”) o, in ogni caso, la sua illegittimità in via derivata con conseguente annullabilità (cfr. la medesima memoria nonché l’atto per motivi aggiunti nel giudizio R.G. n. 14657/2022).

9.2.2. La difesa erariale, per converso, esclude che vi sia un rapporto di presupposizione necessaria idoneo a fondare anche solo la contestata invalidità derivata. Argomenta, infatti, per un verso, che il vizio rilevato dal Consiglio di Stato ha natura meramente formale e non inficia, pertanto, il provvedimento di vincolo e, per altro verso, che quest’ultimo costituisce “ un atto autonomo basato sul valore culturale intrinseco del bene e l’esito non automatico di un procedimento di interesse culturale avviato dall’Ufficio esportazione (presso la Soprintendenza afferente) in occasione dell’imposizione di diniego al rilascio di attestato di libera circolazione ”.

9.2.3. Ebbene, ritiene il Collegio che debba innanzitutto essere escluso che l’avvenuto annullamento giurisdizionale del provvedimento di ritiro, ex art. 21- nonies della legge -OMISSIS- del 1990, dell’attestato di libera circolazione e del provvedimento di diniego abbia prodotto effetti caducanti sul decreto oggetto dell’odierno ricorso. Ciò in quanto l’Amministrazione dei beni culturali, una volta rifiutato, in esito alla valutazione di cui all’art. 68, comma 4, del Codice, l’attestato di libera circolazione e data comunicazione al privato, ai sensi del comma 6 della medesima disposizione, dell’avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, è comunque chiamata a compiere un’ulteriore valutazione di interessi ai fini dell’apposizione del vincolo. Diversamente opinando, verrebbe del tutto vanificata l’instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale con l’interessato, le cui eventuali osservazioni non potrebbero incidere sulla determinazione finale.

Esclusa la ricostruzione in termini di invalidità ad effetto caducante, deve invece affermarsi, ad avviso del Collegio, la sussistenza di un evidente nesso di presupposizione e consequenzialità tra il diniego dell’attestato di libera circolazione e il successivo decreto di imposizione del vincolo, tale da far ritenere che si versi in un’ipotesi di invalidità ad effetto viziante.

Se è indubbio, infatti, che, come evidenziato dalla difesa erariale, il procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale può prendere avvio anche in assenza di una denuncia ex art. 68 del Codice, ciò che rileva, ai fini della valutazione delle conseguenze dell’annullamento di un atto sulla validità di un altro, è il nesso che li lega in quanto collocati nell’ambito dello stesso contesto procedimentale.

Si vuole dire che, nella fattispecie disciplinata dall’art. 68, il provvedimento con cui si dichiara l’interesse culturale si inserisce in una specifica sequenza procedimentale che si apre necessariamente con il diniego dell’attestato di libera circolazione, il quale, a significativa riprova del nesso di presupposizione e consequenzialità, comporta, ai sensi del comma 6 della disposizione, l’avvio ex lege del procedimento di apposizione del vincolo.

Nel caso di specie, dunque, stante il venir meno, per effetto della pronuncia giurisdizionale, del provvedimento di annullamento d’ufficio dell’attestato di libera circolazione nonché del diniego espresso in sede di riesercizio del potere a seguito dell’autotutela, i quali costituivano atti logicamente e giuridicamente presupposti rispetto al gravato decreto di apposizione del vincolo, quest’ultimo deve ritenersi affetto da illegittimità derivata, ripercuotendosi su di esso i vizi dei primi.

La descritta concatenazione tra atti si riflette, d’altronde, a ben guardare, anche sul piano sostanziale, determinandosi, per effetto dell’annullamento giurisdizionale dei ridetti atti presupposti, una situazione di incompatibilità tra la collocazione del dipinto all’estero – originata da un trasferimento legittimamente effettuato (in quanto avvenuto sulla base del conseguimento di un attestato di libera circolazione il cui ritiro è stato ritenuto illegittimo e definitivamente eliminato) – e il suo assoggettamento a vincolo. La definitiva uscita dell’opera dal territorio italiano vanifica, infatti, l’esercizio stesso della funzione di tutela, intesa come protezione e conservazione dei beni che costituiscono il patrimonio culturale della Nazione “ per fini di pubblica fruizione ” (art. 3, comma 1, del Codice) ed esplicantesi “ anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti ” inerenti al patrimonio culturale medesimo (art. 3, comma 2, del Codice).

9.3. Occorre, infine, soffermarsi sulla circostanza – fatta valere dalla difesa erariale nella memoria depositata il 18 marzo 2024 nel giudizio R.G. n. 14657/2022 – dell’avvenuta adozione, successivamente alla più volte citata sentenza del Consiglio di Stato -OMISSIS-, del provvedimento -OMISSIS-, recante un secondo annullamento in autotutela dell’attestato di libera circolazione rilasciato dall’Ufficio esportazione di -OMISSIS- il-OMISSIS-.

Al riguardo, il Collegio deve dar conto dell’avvenuto accoglimento, con sentenza di questa Sezione n. 22933 del 18 dicembre 2024, delle impugnazioni proposte dagli odierni ricorrenti avverso tale nuovo provvedimento di ritiro in autotutela, il cui intervenuto annullamento giurisdizionale consente di prescindere da ogni valutazione in ordine all’incidenza del medesimo provvedimento nella complessiva vicenda procedimentale di cui si tratta.

10. Stante la riscontrata fondatezza della censura di illegittimità derivata, le ulteriori doglianze formulate, in particolare, nel ricorso R.G. n. 14657/2022 possono essere assorbite.

11. In conclusione, disposta la riunione dei due ricorsi, essi vanno accolti, con conseguente annullamento del gravato provvedimento.

12. Sussistono giusti motivi, in relazione alla peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di lite di entrambi i giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando, riunisce i ricorsi R.G. n. 14068/2022 e R.G. n. 14657/2022, il secondo integrato da motivi aggiunti, e li accoglie, disponendo per l’effetto l’annullamento del provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.