Pubblicato il 05/01/2026

N. 00025/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01073/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1073 del 2023, proposto da
Montedarena Beach S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Lorenzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pulsano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Prete, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego definitivo del Comune di Pulsano prot. n. 12371 del 7 luglio 2023 a firma del Responsabile del Settore VI- Suap- Sue-Urbanistica- Edilizia-Demanio-Condono-Agricoltura-AA. PP del Comune di Pulsano avente ad oggetto “ domanda di variazione ai sensi dell'art. 24 del Codice della Navigazione della Concessione Demaniale n. 01/2013 del 7/6/2013. Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza -art. 10/bis L. 241/90 e s.m.i. Chiusura del procedimento ”, nonché di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali a quello oggi impugnato e, in particolare, del preavviso di diniego prot. n. 7757 del 3 maggio 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pulsano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. IO HI e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è titolare della concessione demaniale marittima n. 1/2013, rilasciata dal Comune di Pulsano per l’esercizio dell’attività di gestione di un chiosco-bar in uno spazio di circa cinquanta metri quadri sul litorale comunale.

1.2. Con istanza del 5 aprile 2023, la ricorrente presentava al Comune una richiesta di variazione della concessione demaniale in essere ai sensi dell’art. 24 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione, chiedendo di poter occupare uno spazio di circa ulteriori mille metri quadri al fine di esercitare l’attività di spiaggia libera con servizi.

1.3. Il Comune di Pulsano, esaminata l’istanza, con atto prot. n. 7757 del 3 maggio 2023, comunicava il preavviso di diniego ex art. 10 bis l. 241/1990 e, con successivo provvedimento prot. n. 12371 del 7 luglio 2023, ne disponeva il rigetto in via definitiva.

2. Conseguentemente, con atto notificato in data 2 ottobre 2023 e depositato in data 31 ottobre 2023, la ricorrente ha impugnato innanzi a questo TAR il provvedimento di diniego del 7 luglio 2023, unitamente agli atti connessi, chiedendone l’annullamento sulla scorta delle seguenti ragioni di censura:

- “ Violazione di legge, in particolare dell’art. 3 della L. n. 241/90. Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione dell’art. 15 della L.R. Puglia n. 17/2015. Eccesso di potere per motivazione manifestamente errata e carente. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti; carenza di istruttoria, irrazionalità e irragionevolezza, contraddittorietà ”.

Con il primo motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità sotto molteplici profili del provvedimento di diniego, in particolare in quanto l’amministrazione avrebbe posto a fondamento della decisione il richiamo a delle previsioni (quelle del Piano Comunale delle Coste e del Piano Urbanistico Generale) non ancora entrate in vigore, mentre avrebbe dovuto valutare l’istanza unicamente alla luce del vigente Piano Regionale delle Coste, in base al quale il progetto dovrebbe ritenersi assentibile. Il Comune, pertanto, non avrebbe adeguatamente motivato la scelta di mantenere il tratto di litorale in questione come spiaggia libera, a fronte della presentazione di un progetto rientrante nei parametri del Piano Regionale delle Coste e volto non alla creazione di un nuovo stabilimento balneare, ma alla mera gestione di un servizio di spiaggia libera con servizi.

- “ Violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R. Puglia n. 17/2015. Motivazione errata ”.

A mezzo del secondo motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità dei passaggi motivazionali del provvedimento impugnato ove è specificato che l’assegnazione del tratto di litorale richiesto dalla ricorrente dovrebbe in ogni caso avvenire a mezzo di procedura di gara. Secondo la ricorrente, in particolare, l’obbligo della gara si applicherebbe solo per il caso di rilascio di nuovi titoli concessori, non operando, invece, con riferimento ad una mera richiesta di ampliamento di una concessione esistente, come quella di specie.

2.1. Il Comune di Pulsano si è costituito in giudizio in data 7 novembre 2023 e, in data 17 novembre 2023, ha depositato una memoria difensiva con la quale ha replicato al ricorso, deducendone l’infondatezza. L’amministrazione, in sintesi, ha evidenziato la coerenza e sufficienza motivazionale del provvedimento impugnato, trovando questo fondamento non tanto nelle disposizioni di pianificazione non ancora approvate (seppur richiamate ai fini della compiuta indicazione del quadro normativo di riferimento), quanto piuttosto nell’art. 5.3 delle Norme Tecniche di Attuazione al Piano Regionale delle Coste, il quale prevede che, nelle porzioni di litorale collocate nei centri abitati o a ridosso di questi (come quella oggetto dell’istanza della ricorrente), debbano essere necessariamente individuate delle aree da destinare a spiaggia libera, ragione per cui il Comune, nell’ambito dell’ampia discrezionalità spettante in subiecta materia , avrebbe legittimamente deciso di riservare il tratto di spiaggia in oggetto alla libera fruizione. L’amministrazione, inoltre, ha anche evidenziato che l’istanza della ricorrente, in ragione del suo oggetto, non potrebbe qualificarsi come di mero ampliato della concessione esistente e, pertanto, il rilascio del titolo richiesto avrebbe in ogni caso necessitato dello svolgimento di una gara ad evidenza pubblica.

2.2. Alla camera di consiglio del 22 novembre 2023 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

2.3. In data 26 novembre 2025 il Comune di Pulsano ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ribadito le precedenti difese.

2.4. Ad esito dell’udienza pubblica del 17 novembre 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere rigettato.

4. Con il primo motivo di ricorso è contestata la correttezza e la sufficienza della motivazione del provvedimento impugnato, in quanto l’amministrazione, da una parte, avrebbe giustificato le scelte adottate sulla base del richiamo a delle previsioni normative non ancora entrate in vigore e, dall’altra, non avrebbe adeguatamente spiegato le ragioni del diniego a fronte della presentazione di un’istanza per l’esercizio di un’attività di spiaggia libera con servizi (e non di stabilimento balneare) pienamente compatibile con il Piano Regionale delle Coste.

4.1. Il motivo è infondato.

4.2. In termini generali, deve riconoscersi in capo all’amministrazione un ampio margine di discrezionalità nelle scelte relative all’uso del demanio, con conseguente limitazione del sindacato giurisdizionale ai soli casi di manifesta erroneità o irrazionalità delle stesse. La giurisprudenza ha, infatti, affermato che: “ Il principio cardine in materia di concessioni demaniali è che la decisione spettante all'ente locale in ordine al rilascio di tali titoli ha natura ampiamente discrezionale, competendo quindi solo al Comune di stabilire se attribuire il bene in uso al privato richiedente, ovvero lasciarlo alla libera fruizione collettiva. Ne consegue che, a seguito di istanza di concessione demaniale marittima, all'Amministrazione è riconosciuta ampia discrezionalità in ordine all'individuazione dell'utilizzo del bene il quale risponda al più rilevante interesse pubblico, anche nell'ottica della sua più proficua utilizzazione. In relazione alla scelta di costituire un diritto d'uso del bene demaniale mediante nuova concessione, entro determinati limiti di spazio e di tempo, nonché per determinate opere o facoltà, è rimessa all'amministrazione marittima la valutazione tra quale dei possibili usi del bene demaniale sia più proficuo e conforme agli interessi della collettività, secondo una valutazione non sindacabile in sede giurisdizionale se non in caso di scelta irrazionale o contraddittoria o basata su erronei o travisati presupposti di fatto (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 17 gennaio 2020, n. 431) ” (Cons. Stato, Sez. VII, sent. n. 5023 del 4 giugno 2024).

4.3. Ciò posto, quanto alla motivazione del provvedimento impugnato, deve rilevarsi, in primo luogo, come i riferimenti operati dal Comune alle previsioni del Piano Comunale delle Coste e del Piano Urbanistico Generale (non ancora approvati) non costituiscano il fondamento della decisione adottata, risultando piuttosto citati in funzione di ricognizione degli strumenti di pianificazione di rilievo.

4.4. Al contrario, dalla lettura del provvedimento si evince che la scelta del Comune di rigettare l’istanza si basa primariamente su quanto previsto dall’art. 5.3 delle Norme Tecniche di Attuazione al Piano Regionale delle Coste, in base al quale, nei tratti costieri a ridosso dei centri abitati, deve essere garantita la presenza di spiagge libere.

4.5. Nella motivazione del provvedimento, infatti, è dato atto che nel tratto di costa in questione (rientrante nell’ambito applicativo del richiamato art. 5.3) è già presente, oltre al chiosco della ricorrente, anche uno stabilmente balneare, ragione per cui il Comune ha ritenuto, nell’ambito della propria discrezionalità, di non voler rilasciare un’ulteriore concessione tale da incidere sulla libera fruibilità dell’area.

4.6. Tali rilievi devono, quindi, ritenersi sufficienti ai fini della giustificazione del diniego, in quanto l’amministrazione ha esercitato una valutazione discrezionale, fondata sulla ricognizione dello stato dei luoghi (con riferimento, in particolare, alle concessioni già esistenti nell’area) e nell’ambito del quale ha tenuto conto, ai fini del bilanciamento degli opposti interessi, di un parametro normativo (ossia l’art. 5.3 già richiamato), che giustifica la preferenza per scelte di gestione del demanio marittimo volte a garantirne la libera fruibilità per il pubblico (considerato, peraltro, che anche la presenza di una spiaggia libera con servizi incide è idonea a incidere sulla libera fruibilità della costa).

4.7. Né le deduzioni in ordine all’astratta compatibilità del progetto con le previsioni del Piano Regionale delle Coste possono ritenersi idonee ad incidere su quanto sopra evidenziato, considerato che le disposizioni richiamate dalla ricorrente si limitano a stabilire i criteri che i Comuni devono seguire nel rilascio delle concessioni, ma non escludono in alcun modo che le singole amministrazioni, nell’ambito della loro discrezionalità, possano, invece, garantire la presenza di maggiori porzioni di spiaggia libera rispetto ai limiti massimi indicati, non sussistendo alcun vincolo al rilascio dei titoli concessori.

4.8. Per quanto detto, quindi, il provvedimento di diniego deve ritenersi adeguatamente motivato e adottato nel legittimo esercizio della discrezionalità spettante all’amministrazione in subiecta materia , con conseguente infondatezza delle censure prospettate a mezzo del primo motivo di ricorso.

5. Con il secondo motivo di ricorso il provvedimento di diniego è contestato nella parte in cui il Comune ha rilevato che il rilascio del titolo richiesto, in ogni caso, richiederebbe l’espletamento di una procedura di gara ad evidenza pubblica. Secondo la ricorrente tale affermazione sarebbe erronea, non venendo in considerazione una domanda per il rilascio di una nuova concessione, ma di mero ampliamento di una concessione esistente.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. A prescindere da ogni considerazione in punto di interesse (trattandosi di questione recessiva a fronte della scelta dell’amministrazione di non rilasciare concessioni per il tratto di litorale in questione), nel caso di specie la ricorrente risulta titolare di una concessione demaniale dell’estensione di circa cinquanta metri quadri per l’esercizio di un chiosco-bar, mentre, nell’istanza formulata al Comune, è richiesto un ampliamento di circa mille metri quadri al fine di svolgere la diversa attività di spiaggia libera con servizi.

5.3. Ciò posto, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, “ La fattispecie disciplinata dall'art. 24 del regolamento esecutivo si colloca invece "a valle" dell'affidamento della nuova concessione e, dovendosi pur sempre avere riguardo al richiamato principio di origine euro-unitaria, essa va interpretata restrittivamente proprio perché vi fa eccezione, consentendo l'affidamento diretto e senza gara al precedente concessionario a condizioni da individuarsi preventivamente e rigorosamente, la cui sussistenza va poi vagliata in concreto caso per caso; precisamente, come già rilevato in giurisprudenza, l'affidamento diretto di una maggiore superficie "in ampliamento" al titolare di concessione di bene demaniale marittimo può ammettersi "solo in presenza di situazioni eccezionali e nella misura in cui l'estensione della originaria concessione sia obiettivamente funzionale e necessaria per l'effettivo corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso ed abbia in ogni caso una minima consistenza quantitativa e non anche quando essa riguardi un (ulteriore) bene demaniale che solo soggettivamente sia collegato al primo, ma che obiettivamente potrebbe essere oggetto di una autonoma e distinta concessione" (così Cons. Stato, V, 13 luglio 2017, n. 3459, nonché id., 11 luglio 2017, n. 3416, citate in sentenza) ” (Cons. Stato, Sez. VII, sent. n. 5225 del 24 giugno 2022).

5.4. Alla luce dei suesposti principi è evidente la correttezza dei rilievi dell’amministrazione comunale in ordine alla necessità della gara ad evidenza pubblica.

5.5. Tra l’oggetto della concessione nella titolarità della ricorrente e l’ampliamento richiesto vi è una notevolissima sproporzione dimensionale (cinquanta metri quadri a fronte di un’istanza per ulteriori mille), né emerge alcun rapporto di funzionalità e necessarietà dell’ampliamento rispetto all’utilizzo del titolo originario, trattandosi di una richiesta per l’esercizio di un’attività differente da quella oggetto della concessione n. 1/2013.

5.6. L’istanza della ricorrente, pertanto, si pone chiaramente al di fuori dei limiti della mera variante per come definiti dalla giurisprudenza, ragione per cui, come rilevato dal Comune, il rilascio del titolo non potrebbe avvenire se non a seguito di una gara ad evidenza pubblica, con conseguente infondatezza delle censure di cui al secondo motivo di ricorso.

6. Da quanto detto discende, conclusivamente, l’infondatezza delle ragioni di contestazione prospettate, dovendosi, quindi, disporre il rigetto del ricorso.

7. Sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese di lite tra le parti, in considerazione della peculiarità delle questioni sottese alla decisione, avendo questa ad oggetto la valutazione dei limiti e del corretto esercizio della discrezionalità da parte dell’amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NT CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

IO HI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO HI	NT CA

IL SEGRETARIO