Pubblicato il 22/01/2025

N. 01336/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03259/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3259 del 2024, proposto da
Domiziano 2023 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4, come da procura in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Iezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per l'annullamento

1. della comunicazione prot. CA/2024/0022961 del 09/02/2024 di improcedibilità della domanda di occupazione di suolo pubblico della ricorrente;

2. della nota prot. CA/202276 del 03/11/2023;

3. della scheda di P.M.O. S/023/A S/023B Rev. e della Deliberazione di Giunta Capitolina 317/2014 che l''approva, opposte nel provvedimento gravato;

4. ove occorrer possa, dei pareri prot. R!3139/2023, VA/113662/2023 - per la precedente istanza - richiamati ma non comunicati;

5. di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo all''istanza della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato e depositato il 23 marzo 2024 Domiziano s.r.l. ha impugnato la comunicazione prot. CA/2024/0022961 del 09/02/2024 di improcedibilità della domanda di occupazione di suolo pubblico della ricorrente, nonché la nota prot. CA/202276 del 03/11/2023 e la scheda di P.M.O. S/023/A S/023B Rev. con la relativa Deliberazione di Giunta Capitolina, relativi all’esercizio di somministrazione gestito dalla ricorrente in piazza Navona n. 8 e CO GO numeri da 7 a 12.

Il diniego gravato consta di una motivazione pluristrutturata, articolata sui seguenti argomenti:

a) l’istanza denegata non avrebbe superato i vizi di una precedente, datata 23 aprile 2023, poi rinunciata dalla ricorrente;

b) si tratta di ampliamento di circa 39 mq di altra precedente concessione in piazza Navona n. 88 e 89;

c) Il PMO di piazza Navona, approvato con delibera di GC n. 317\2014, non prevedrebbe spazi ulteriori per occupazioni di suolo pubblico;

d) trattandosi di sono stati espressi in senso negativo i pareri della Polizia locale (per cui non sarebbero consentite OSP su più fronti del medesimo edificio, non “a filo muro” del fabbricato nonché fuori dalle pertinenze del medesimo locale) e della Sovrintendenza capitolina.

Quest’ultima, in particolare, si è espressa come segue:

“L’occupazione oggetto della presente richiesta costituisce ampliamento su CO GO (altezza civici 7, 8, 9, 11, 12 e13), per complessivi mq 48,33, dell’occupazione di suolo pubblico già autorizzata con D.D. 3366/2014 per mq 39,40 su Piazza Navona (altezza civici 88-89), per complessivi mq 87,73.

Evidenziata in linea generale l’inammissibilità, a giudizio della scrivente, di occupazioni di suolo pubblico di tale portata, a prescindere dall’estensione della superficie interna dell’attività, e a maggior ragione nell’ambito del Sito UNESCO e in area oggetto di P.M.O., si rileva che comunque la proposta progettuale descritta non è conforme:

▪alla scheda di P.M.O. S/023A S/023B REV. approvata con D.G.C. 317/2014, che nell’area antistante ai civici 12-13 di CO GO, compresa nella linea nera tratteggiata che individua l’oggetto di pianificazione della scheda (cd. “Limite area del rilievo”), non prevede alcuna superficie concedibile per o.s.p.;

▪al vigente Regolamento di settore approvato con D.A.C. n. 21/2021, che nell’interpretazione consolidata e condivisa da tutti gli Uffici dell’Amministrazione competenti all’applicazione della norma regolamentare non prevede il posizionamento di o.s.p. su un doppio toponimo (nel caso in esame, Piazza Navona e CO GO).

Si rileva altresì, per quanto attiene all’occupazione già autorizzata su Piazza Navona, che le dimensioni degli ombrelloni (m 3,00 x 3,60) non sono conformi alle misure indicate per gli elementi di copertura dall’Allegato B del Regolamento (ombrelloni rettangolari: lato corto da m 1 a m 2 e lato lungo da m 2 a m 4; ombrelloni quadrati: lato da m 2 a m 4), e che il numero delle sedute e dei tavoli graficizzato in pianta è superiore a quello rappresentato nel prospetto.”

2. – Il ricorso consta dei seguenti motivi.

1)VIOLAZIONE DELL'ART. 7 E SS. DELLA L. 241/1990.

2)ILLEGITTIMITA' IN VIA PROPRIA E DERIVATA PER ILLEGITTIMITA' DELLA DELIBERAZIONE DI GIUNTA CAPITOLINA N. 317/2014 E DELLA SCHEDA P.M.O. S/023/A S/023B; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 13 DELLA D.A.C. 21/2021; VIOLAZIONE DELL'ART. 12 DELLE PRELEGGI E DELL'ART. 1 DEL D.L. 1/2012; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA', ARBITRARIETA', TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO.

Il diniego sarebbe illegittimo in via propria e derivata in quanto l'istanza presenta ogni requisito per il suo accoglimento, risultando denegata con mero riferimento al piano di massima occupabilità: tale mero riferimento costituirebbe vizio di difetto di motivazione e di istruttoria.

Inoltre l'occupazione sarebbe collocata “filo fabbricato, al civico 9 di CO GO”, dove opererebbe la ricorrente, non un terzo (come invece ritenuto da Roma Capitale), e non esisterebbe divieto di occupazione di suolo pubblico su più fronti.

3. – Roma Capitale si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso, ma senza affidarsi a difese scritte.

4. – In sede cautelare il Collegio ha disposto la sollecita fissazione del ricorso nel merito ai sensi dell’art. 55 comma X c.p.a.

5. – La ricorrente ha depositato una memoria conclusionale.

6. - Il ricorso è passato in decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2024.

7. – Il ricorso è fondato, e va accolto.

7.1. – Ed invero, quanto al capo di motivazione con cui la ricorrente denunzia insufficienza della medesima e difetto di istruttoria, il mero riferimento a un divieto di nuove OSP nell’ambito in cui sono ricomprese piazza Navona e CO GO alla luce del Piano di massima occupabilità di cui alla delibera di GC n. 317\2014, la Sezione intende dare continuità all’orientamento di cui alla sentenza n. 4573\2024, per cui ““i Piani di Massima Occupabilità costituiscono una peculiare species all’interno dell’ampio genus degli atti di pianificazione (generalmente indirizzati ad una pluralità indifferenziata di destinatari ed improduttivi di effetti nei confronti di singoli soggetti (…). I PMO invero sono stati previsti, sin dalla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 103/2004 e, in seguito, nei vari Regolamenti capitolini succedutisi in materia di occupazione di suolo pubblico (che, con alcune eccezioni, ne hanno demandato l’approvazione ai singoli Municipi, oggi invece di competenza della Giunta Capitolina), come strumenti di pianificazione destinati esclusivamente ad una determinata categoria di soggetti, vale a dire agli esercenti l’attività di somministrazione di alimenti e bevande (che sono, in sostanza, gli unici titolati, in base agli stessi Regolamenti, ad ottenere la tipologia di concessione regolata dai PMO). Inoltre, nel tempo i Piani – pur perseguendo obiettivi generali di pianificazione delle diverse zone del territorio di Roma Capitale, con la finalità espressa di tutelare gli “interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale” (cfr. già art. 4 bis del Regolamento di cui alla D.C.C. 119/2005 e, oggi, con testo sovrapponibile, art. 10, comma 4, della D.A.C. 21/2021) – sono sempre stati approvati effettuando, in concreto, una puntuale ricognizione delle attività commerciali già operanti nei siti da pianificare, identificate per il tramite nei numeri civici, e delle occupazioni eventualmente già concesse, rispetto alle quali, in alcuni casi, sono state apportate modifiche direttamente in sede di approvazione della scheda di PMO (con la conseguenza che, in quei casi, l’Amministrazione ha in realtà adottato provvedimenti limitativi della sfera giuridica degli esercenti interessati, cui ha dunque applicato la relativa disciplina; cfr. per simili fattispecie sentenze Tar Lazio n. 2995/2022, n. 1895/2022, n. 1434/2022 e, più in generale, i molteplici precedenti ivi richiamati in materia). In linea con questo peculiare atteggiarsi della attività di pianificazione, la normativa adottata in materia da Roma Capitale correttamente prevede un’apposita disciplina per la revisione dei PMO. Infatti, il Regolamento capitolino da un lato stabilisce che il “rilascio di concessioni” agli esercenti la somministrazione può essere subordinato alle prescrizioni di appositi PMO che individuino la massima occupabilità “delle aree di rispettiva competenza” e, dall’altro ne prevede espressamente la possibilità di revisione, al ricorrere di determinati presupposti, su istanza di Associazioni o anche di singoli interessati (come si evince dal riferimento ad un “precedente diniego” di concessione e al richiamo alla richiesta di un soggetto “interessato”, cfr. art. 10, comma 4, quarto periodo, nonché art. 37, comma 15, D.A.C. 21/2021 (…).” (si vedano, tra le altre, sentenze Tar Lazio nn. 12844/2022 e 3641/2022).

8.2. In altre parole, il fatto che le Commissioni Tecniche nel tempo incaricate di redigere i Piani – invece di individuare in via generale ed astratta, con riferimento alle piazze e vie esaminate, gli spazi eventualmente occupabili rispetto alla viabilità, ai monumenti, agli edifici, ai vincoli presenti in loco e così via – abbiano prescelto una modalità di “pianificazione” particolareggiata, specificamente ancorata ai soli numeri civici degli esercizi commerciali di ristorazione presenti in un dato momento storico in ogni singola zona (come una sorta di “fotografia” dello stato dei luoghi, rectius, degli esercizi commerciali), necessariamente implica che tale “pianificazione” (che, peraltro, non è neanche assistita dalle tipiche forme di pubblicità della pianificazione territoriale) non possa ritenersi vincolante per quegli esercenti che, come la ricorrente, non vi siano stati affatto contemplati, per qualsivoglia ragione (si pensi alla apertura di un nuovo esercizio commerciale).

Ciò perché la ragione della totale assenza della istruttoria di un civico dal P.M.O. resta evidentemente distinta dall’unica finalità sottesa alla redazione dei Piani, che è quella, già ricordata, di tutelare gli interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale, che non potrebbe mai risolversi in una ingiustificata discriminazione fra esercenti rispetto all’uso del suolo capitolino (totalmente diverso invece – oltre che confermativo della peculiarità della “pianificazione” di cui si discute – è il caso, erroneamente richiamato nelle difese della P.A., dell’esercente la cui occupazione sia stata ridotta o revocata in sede di redazione del P.M.O., per i sopra indicati motivi di pubblico interesse).”

Nel caso in esame dalla motivazione della determinazione gravata non emerge che l’esercizio della ricorrente, all’epoca della approvazione del PMO, fosse contemplato nella relativa delibera.

Ne segue la fondatezza del motivo, per questa parte.

7.2. – E’ altresì fondata la censura, contenuta sempre nel secondo mezzo, per cui non sussiste divieto normativo di porre le occupazioni di suolo pubblico su di un solo fronte del fabbricato in cui insiste l’esercizio commerciale, qualora esso si dipani per più di un fronte.

7.2.1. – Sotto il profilo fattuale, l’assunto della delibera gravata per cui l’area sulla quale è stata estesa la precedente occupazione intestata alla ricorrente non ricadrebbe nelle pertinenze dell’esercizio gestito da quest’ultima non trova riscontro in atti.

Al contrario, la ricorrente ha prodotto copia della determinazione del 23 gennaio 2023 CA\800\2023 in forza della quale l’esercizio gestito dalla dante causa della medesima in piazza di Tor Sanguigna n. 12\A ha potuto essere trasferito proprio in “Piazza Navona n. 88-89 ang. CO GO n. 7-13 ang. Piazza Madama 4-5”.

7.2.2. – Ancora sotto il profilo fattuale, le planimetrie allegate in atti, relative all’istanza OSP di cui qui si discute, attestano che l’occupazione –a differenza di quanto asserito da Roma Capitale- sono situate a ridosso di due dei muri perimetrali del fabbricato in cui insiste l’esercizio, ossia di quelli corrispondenti a piazza Navona e a CO GO.

7.2.3. - Quanto infine alla fattispecie della OSP richiesta su più fronti del medesimo fabbricato gestito dal medesimo esercente, la qui condivisa giurisprudenza del Giudice d’appello (sentenza n. 2808\2024) si è attestata sulle conclusioni per cui “ il Comune di Roma continua a sostenere che i locali con “doppio affaccio” dovrebbero essere sottoposti indiscriminatamente a simili limitazioni: dunque i locali che hanno un affaccio su una delle vie indicate dal suddetto piano di rivisitazione (soggette ai suddetti limiti di occupabilità) subirebbero gli stessi limiti anche con riguardo ad eventuali ulteriori affacci su vie laterali a quelle direttamente e unicamente interessate dal piano. Di una simile linea interpretativa non è dato tuttavia rivenire alcuna traccia nel suddetto piano di rimodulazione delle superfici occupabili (PMO) e neppure nel regolamento OSP il cui art. 4-quinquies opera, sì, un riferimento al “fronte esercizio” ma senza prevedere una qualche inibitoria o limitazione, quanto agli spazi esterni occupabili, per le attività con “doppio affaccio” (come la presente) oppure per gli “ingressi laterali” (i quali, se tecnicamente idonei per il transito e il passaggio di mezzi, vetture e pedoni nonché addetti ed avventori del locale, non si comprende per quale ragione dovrebbero subire tali vincoli). Quella del Comune di Roma, si ripete, è un’interpretazione irragionevolmente restrittiva nel momento in cui la normativa in tema di OSP non opera talune distinzioni, ai fini della occupabilità degli spazi esterni, tra ingressi o facciate principali ed ingressi o facciate laterali. In altre parole con il termine “fronte esercizio” di cui al regolamento OSP ci si riferisce non solo all’ingresso principale (piuttosto che a quello laterale o secondario) ma all’attività nel suo complesso che si svolge in quel determinato locale, quale che sia la sua collocazione topografica. In relazione al singolo caso concreto l’amministrazione provvederà poi a stabilire, di volta in volta, se gli spazi esterni possano essere ragionevolmente e legittimamente occupati in base agli standard tecnici a tal fine prescritti;

7.5. Né del resto il Comune ha indicato più precisi riferimenti normativi a tale ultimo riguardo. Dunque sussiste altresì il difetto di motivazione, entro questi termini, atteso che il Comune di Roma non ha illustrato l’iter logico e soprattutto giuridico legato alla predetta decisione di carattere inibitorio;

7.6. Una simile conclusione si appalesa anche in linea con il principio di libertà imprenditoriale di cui all’art. 41 Cost. per cui ogni provvedimento che ne limita il raggio di azione deve essere chiaro, esplicito e fondato su argomenti adeguatamente razionali (…).”

8. – Il ricorso è dunque fondato, e va accolto, con conseguente annullamento della determinazione gravata.

Le suestese considerazioni privano la ricorrente dell’interesse all’annullamento della delibera di GC n. 317\2014, peraltro non attinta da specifiche censure.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, con distrazione in favore del procuratore della parte ricorrente, dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese di lite in favore del procuratore antistatario della parte ricorrente Avv. Andrea Ippoliti, che forfetariamente liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento\00) oltre IVA, CPA, contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Achille Sinatra	Donatella Scala

IL SEGRETARIO