Pubblicato il 05/02/2026

N. 00163/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01285/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1285 del 2020, proposto da
Input Adv s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carmelina Di Gifico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Teresa Antonucci, Renata Fiore e Antonella Carlomagno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

“- delle Note nn. Prot. 75649, 75660 e 75669, a firma del Dirigente del Servizio Integrato Attività Economiche del Comune di Foggia, Area Tecnica, del 15.07.2020, tutte ricevute a mezzo p.e.c. in pari data, dall'oggetto: “Comunicazione di diniego”, e con cui, in riferimento alle istanze presentate a firma della ricorrente, acquisite al Protocollo Generale dell'Ente (Prot. nn. 74319, 75878 e 75962, rispettivamente, del 10.07.2018 e 13.07.2018), relative al rilascio di autorizzazioni per l'installazione di impianti pubblicitari in varie vie della Città di Foggia, la P.A. resistente, ne dichiarava il rigetto, in quanto le strutture, così come richieste, sarebbero risultate in contrasto, con gli artt. 1, 16 e 18 del P.G.I.P. vigente nel

Comune di Foggia, con il Decreto Ministeriale n. 6792 del 2001 e con l'art. 23 del Codice della Strada, senza alcun'altra motivazione;

nonché

- di ogni atto e/o provvedimento prodromico e/o successivo a quelli impugnati e/o comunque connesso a questi ultimi, ancorché non conosciuto e/o notificato alla ricorrente, ivi inclusi, ove occorra, gli artt. 1, 16 e 18 del P.G.I.P. del Comune di Foggia, denominati, rispettivamente, “Premessa”, “Collocazione di mezzi pubblicitari nell'ambito del territorio comunale” e, infine, “Presentazione della domanda”, laddove da intendersi, appunto, ilprimo, non quale mera premessa e ratio ispiratrice di portata generale e non dispositiva rispetto all'azione della P.A., il secondo, non quale precetto effettivamente operante in presenza di concrete condizioni distanziali impeditive del collocamento dell'impianto, ma come astratto, generico e sterile dettame ostativo alle installazioni richieste, e, il terzo, non come mera elencazione dei dati necessari alla presentazione delle istanze (che, ove tutti presenti, non incidono in alcun modo sulle pratiche a processarsi), ma come aprioristici precetti negatori per il rilascio di autorizzazioni pubblicitarie nel Comune avversario, su cui, in ogni caso, si riserva ricorso per motivi aggiunti;

nonché, infine, per l'accertamento e la declaratoria

-del diritto della ricorrente ad ottenere provvedimenti partecipati, tutti compiutamente ed esaustivamente motivati in relazione alle istanze presentate, oltre che orientati al riconoscimento della legittimazione ad operare presso il Comune resistente, in presenza degli effettivi presupposti e condizioni di legge”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il presidente PI AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.1. La società riferisce che, in data 10 e 13 luglio 2018, la INPUT ADV chiedeva con tre istanze il rilascio di autorizzazioni per l’installazione di manufatti pubblicitari nell’abitato di Foggia. Dopo un periodo di inerzia, nonostante i solleciti della società, il Comune comunicava, in data 15 luglio 2020, il suo diniego, con atti protocollati ai numeri 74319, 75878 e 75962 ( recte , 75649, 75660 e 75669), corredati di una motivazione identica, così formulata: ““Con riferimento all’istanza acquisita al Protocollo Generale di questo ente in” date 10.07.2018 e 13.07.2018 (….), “valutati le condizioni ed i presupposti di ammissibilità, si ritiene la richiesta non suscettibile di accoglimento”, ai sensi degli artt. 1, 16 e 18 del P.G.I.P., nonché del D.M. n. 6972 del M.I.T. e dell’art. 23 del Codice della Strada”.

A.2. Con il ricorso in esame venivano dedotti i seguenti motivi, così rubricati:

“-1) PRELIMINARI CONSIDERAZIONI GIURIDICHE INERENTI ai FATTI di GRAVAME – ASSOLUTA GENERICITÀ dei PROVVEDIMENTI di DINIEGO - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 1 e 3 della LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO di POTERE per INGIUSTIZIA MANIFESTA”;

“-2) […] - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE dell’ART. 10 BIS della LEGGE N. 241/1990, per MANCATA PARTECIPAZIONE al PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO da PARTE del SOGGETTO INTERESSATO; - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 19 e 20 del P.G.I.P. e dell’ART. 6 della LEGGE N. 241/1990, per MANCATO AVVIO del PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO e per MANCATA PARTECIPAZIONE allo STESSO, da PARTE del SOGGETTO INTERESSATO; - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 18, 16 ed 1 del P.G.I.P. (DELIBERA di G.C. N. 155/2001) e/o loro INCONFERENZA, se POSTI a MOTIVAZIONE dei DINIEGHI AUTORIZZATORI; - Sotto DIFFERENTE PROFILO, VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE degli ARTT. 1 e 3 della LEGGE N. 241/1990 dell’ART. 23 del CODICE della STRADA, del DECRETO del M.I.T. N. 6972/2001, nonché degli ARTT. 19 e 20 del P.G.I.P. del COMUNE di FOGGIA, per DIFETTO di ISTRUTTORIA e VIOLAZIONE del PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, CARENZA ASSOLUTA di MOTIVAZIONE e CONTRADDITTORIETÀ tra ATTI; - ECCESSO di POTERE per ILLOGICITÀ - IRRAZIONALITÀ e SPROPORZIONALITÀ dell’AZIONE AMMINISTRATIVA e, sotto DIVERSO ULTERIORE PROFILO, per INGIUSTIZIA MANIFESTA”.

A.3. Si costituiva il Comune di Foggia, che, con la memoria prodotta il 5 giugno 2024, eccepiva l’inammissibilità del ricorso cumulativo, non sussistendo gli elementi per concentrare il giudizio sulla correttezza dell’agire amministrativo nel suo complesso.

La causa è stata fissata all’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026 passando in decisione.

B.1. Innanzitutto occorre pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Ente locale resistente.

Il rilievo è infondato.

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, “l'ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all'articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni, situazione in cui si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta. Il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure (Cons. Stato Sez. II, 25/07/2022, n. 6544)” (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione sesta, 30 maggio 2025, n. 4710).

Più in generale, l’Adunanza plenaria ha affermato:

“Nel processo amministrativo impugnatorio, infatti, la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi – motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo” (sentenza 27 aprile 2015, n. 5, paragrafo 6.1.1).

Nella fattispecie concreta, ricorrono gli elementi giustificativi della contemporanea decisione sui tre provvedimenti negativi, in quanto essi scaturiscono da istanze analoghe, come analoghi si presentano la vicenda procedimentale, il deliberato e il contenuto motivazionale, le censure sono sostanzialmente uniche per tutti gli atti impugnati.

B.2. Nel merito, le contestazioni della società interessata devono ritenersi fondate.

I tre provvedimenti sono stati emanati senza preavvertire del diniego la società richiedente.

Essi sono poi giustificati attraverso il richiamo generico agli articoli 1 e 18 del piano generale degli impianti pubblicitari (diniego prot. 75649/2020) ovvero al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 6792 del 5 novembre 2001 recante le “Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade” senza alcun’altra specificazione (diniego prot. 75669/2020).

Il provvedimento prot. 75660/2020 invece rileva che “nell’istanza si rileva un’incongruenza sulle dimensioni dell’impianto richiesto, tra quanto indicato nell’istanza rispetto alla documentazione tecnica allegata, in ogni modo da una valutazione della documentazione tecnica l’impianto così installato risulta in contrasto con l’art. 23 del C.d.S. e l’art. 16 c. 3 lett. g) del P.G.I.P.”

L’articolo 1 del piano (rubricato “Premessa”) enuncia le finalità del documento.

L’articolo 18 (“Presentazione della domanda”) del piano generale impone la presentazione di “un'apposita domanda redatta in carta bollata” (comma 1); individua la documentazione necessaria (comma 2, lettere a)-e)) e, infine, onera il richiedente comunque della produzione di “tutti i documenti ed a fornire tutti i dati ritenuti necessari per l'istruttoria della domanda” (comma 3).

Il decreto ministeriale n. 6792/2001 è un complesso documento tecnico, comprensivo di tabelle e diagrammi e composto da 90 pagine.

È evidente perciò che i provvedimenti prot. 75649/2020 e prot. 75669/2020, in questa sede contestati, siano caratterizzati da una motivazione del tutto generica, da cui non si possono desumere in concreto le criticità che il Comune ha riscontrato negli impianti pubblicitari proposti.

Tutti gli atti impugnati poi sono privi dell’avviso di diniego; il che ha impedito l’instaurarsi del doveroso contraddittorio con l’istante.

Essi peraltro non rappresentano casi isolati, ma anzi sono annoverabili in una serie di atti consimili, già sottoposti all’esame di questo Tribunale che li ha annullati.

È perciò sufficiente richiamare quanto già affermato in precedenti occasioni, opportunamente elencate dalla società nella memoria depositata il 9 giugno 2024:

“Il ricorso è fondato, avuto particolare riguardo al vizio di insufficiente motivazione e alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Rileva, il Collegio, quanto al primo aspetto di criticità delle note impugnate, che l’obbligo di motivazione del provvedimento può dirsi soddisfatto quando l’amministrazione indica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste a base della decisione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria (art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241).

Ma proprio il collegamento imprescindibile alle risultanze dell’istruttoria impone alla P.a. non già il rinvio ad enunciazioni generiche, quanto il riferimento a specifici motivi frutto di attenta analisi della fattispecie concreta, ossia del concreto rapporto amministrativo instaurato con la domanda del privato.

Non è pertanto sufficiente negare l’installazione di impianti pubblicitari attraverso il richiamo a norme di carattere regolamentare con valenza di Premessa generale nell’ambito di uno strumento di pianificazione […].

La ricorrente ha correttamente censurato la non trasparente azione amministrativa del Comune di Foggia, tradottasi nell’adozione di provvedimenti con insufficiente motivazione.

Pure sussistente è la violazione della particolare garanzia partecipativa prevista dall’art. 10 bis della legge 241 del 1990.

La norma di cui all’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 impone alla Pubblica amministrazione, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, l’obbligo di comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda.

Il preavviso di rigetto, collocato significativamente nel capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241, intitolato alla Partecipazione al procedimento amministrativo, persegue l’obiettivo di sviluppare un ulteriore momento di contraddittorio procedimentale tra privato richiedente e P.a.

La doverosa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda mira, inoltre, a preannunciare le ragioni di diniego individuate dall’amministrazione allo scopo di permettere al privato di articolare osservazioni in extremis, e di fornire un contributo atto a far sì che la P.a, nella decisione finale, compia una virata in favore del richiedente.

Si tratta, pertanto, di uno strumento di efficace deflazione del contenzioso, ogni qualvolta la P.a., che ha già orientato la sua azione verso il diniego, si avveda della fondatezza dei rilievi eccepiti dal privato.

Per questa ragione, il legislatore ha potenziato l’efficacia dello strumento partecipativo stabilendo, nell’ambito della diversa disposizione di cui all’art. 21 octies della legge 241 del 1990, che la violazione della garanzia partecipativa prevista dall’art. 10 bis della stessa legge, contrariamente alla ratio ispiratrice della norma, assume valenza di vizio invalidante.

Ne discende che il provvedimento adottato in violazione dell’art. 10 bis della legge 241 del 1990 è senz’altro annullabile.

Ciò detto, va precisato che, come correttamente osservato dalla ricorrente, il mancato dialogo predecisorio ha impedito alla stessa società di apportare un fattivo contributo dialettico al procedimento, individuabile non solo nella localizzazione alternativa degli impianti pubblicitari, ma anche nel porre in risalto la insufficienza di per sé delle ragioni di diniego, cristallizzate nel lapidario richiamo alla contrarietà delle proposte progettuali rispetto [al] P.G.I.P. […], violando la disposizione in commento, si è privata di una occasione di deflazione del contenzioso, mancando all’obiettivo di una azione amministrativa efficace.

La mancata comunicazione del preavviso di rigetto si risolve anche nella violazione del principio di collaborazione tra P.a. e privato, che pone a carico dell’amministrazione l’obbligo di mettere a disposizione del privato tutti gli strumenti finalizzati a pervenire ad una decisione realmente “partecipata”.

Nel caso di specie, non risulta che il Comune di Foggia si sia premurato di inviare alla società Input adv la comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della legge 241 del 1990, il che integra gli estremi della dedotta violazione e comporta l’annullamento delle note impugnate. Il Comune di Foggia ha, per tal via, disatteso l’obbligo di tenere una condotta trasparente e rispettosa dei diritti partecipativi del privato, ragione per la quale le note impugnate meritano annullamento” (terza sezione, 10 ottobre 2022, n. 1345; 26 settembre 2023, n. 1143).

Resta solo da aggiungere, a proposito del prot. 75660/2020, che, nella memoria prodotta il 5 giugno 2024 (pagina 4 e seguenti), l’Amministrazione municipale, oltre a richiamare l’articolo 51 del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada (‘Ubicazione lungo le strade e le fasce di pertinenza’), mai citato nel provvedimento (e quindi costituente un’inammissibile integrazione della motivazione in giudizio), sostiene la superfluità dell’avviso ex articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 in quanto l’atto finale si presentava vincolato.

L’argomento non convince tenendo conto proprio della difesa comunale. L’Ente riferisce infatti che “Il cartello viene indicato come posizionato a soli 8,30 m dal intersezione”.

Se si considera che l’istanza è stata respinta perché “l’impianto così installato risulta in contrasto con l’art. 23 del C.d.S. e l’art. 16 c. 3 lett. g) del P.G.I.P.” e che l’evocato articolo 16, in realtà, al comma 4, lettera a) (e non al comma 3, lettera g)), fissa, tra le distanze minime da rispettare, “8 m. prima delle intersezioni”, l’esito (negativo) del procedimento non appare per nulla così evidentemente vincolato come sostiene il Comune di Foggia.

Alla stregua delle suesposte argomentazioni, il ricorso è accolto, con il conseguente annullamento delle note impugnate.

Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla le impugnate note del Comune di Foggia del 15 luglio 2020.

Condanna il Comune di Foggia al pagamento delle spese processuali in favore dell’avvocato Carmelina Di Gifico, dichiaratasi antistataria, nella misura di euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI AM, Presidente, Estensore

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PI AM

IL SEGRETARIO