Pubblicato il 30/05/2025

N. 04710/2025REG.PROV.COLL.

N. 03772/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3772 del 2023, proposto da
Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste, Agea Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

EL LD e GI S.S., non costituito in giudizio;
EL AN, CA ES, AP NO e ST S.S., CA EN, GU F.Lli S.S., AN NA, IN Gianluca, rappresentati e difesi dagli avvocati Maddalena Aldegheri, Marco Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maddalena Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 06647/2023, resa tra le parti, della sentenza del Tar Lazio, Sezione V, n. 6647 del 18 aprile 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EL AN e di CA ES e di AP NO e ST S.S. e di CA EN e di GU F.Lli S.S. e di AN NA e di IN Gianluca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Giancarlo Montedoro e uditi per le parti gli avvocati Massimo Di Benedetto dell’Avvocatura Generale dello Stato e Maddalena Aldegheri.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al Tar per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma iscritto al n. 342/2015 R.R. le Aziende ricorrenti impugnavano:

- le comunicazioni recanti «Regime quote latte – Esito dei calcoli di ini periodo per le consegne 2014/2015 e contestuale comunicazione del prelievo imputato» nonché «i presupposti conteggi»;

- «i provvedimento AGEA dai quali risultano le operazioni id calcolo e di imputazione del prelievo per il periodo 2014/2015»;

- le note «con cui AGEA ha stabilito le modalità applicative dell’art. 1 del decreto-legge n. 51/15 convertito in L. n. 91/2015, nella parte in cui detti atti incidono nella sfera giuridica degli stessi ricorrenti».

Con ordinanza n. 300/2016 il Tar declinava la competenza sulla base delle seguenti motivazioni:

«Rilevato che nel caso in esame, oltre alle comunicazioni di quantificazione e d’imputazione del prelievo supplementare, dirette alle imprese ricorrenti, vengono impugnate (vedi motivo sub. VI del ricorso) due note di AGEA, con relativi allegati, rispettivamente del 28 luglio 2015 e del 26 agosto 2015 - relative all’applicazione dell’art. 1 del D.L. n. 51/15, convertito in L. n. 91/2015 - aventi valenza generale ed efficacia ultraregionale; Atteso, infatti, che le note circolari di Agea riguardano le modalità di rateizzazione del pagamento del prelievo supplementare (nota del 28/7/2015) e le disposizioni operative per la gestione delle cauzioni fidejussorie (nota 26/8/2015), destinate a spiegare effetti sull’intero territorio nazionale ed in ordine alle quali sono dedotte censure con il sesto motivo di gravame; Rilevato che gli allegati, gravati con le suddette note e prodotti da parte ricorrente, comprendono anche la Relazione illustrativa sull’esito dei calcoli di fine periodo e la scheda di sintesi nazionale, le cui operazioni di calcolo ed i criteri di imputazione del prelievo sono contestati dalle ricorrenti; Considerato che la competenza a conoscere di tali atti generali dell’amministrazione centrale, dettati al fine di garantire l’uniformità della procedura di riscossione dei prelievi supplementari su tutto il territorio nazionale, spetta – ai sensi dei commi 3 e 4 bis dell’art. 13 c.p.a. – al T.A.R. IO (così Tar Veneto II, 199/2016 e 200/2016); Considerato che la giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato ha infatti chiarito come a tal fine non rilevi la maggiore o minore importanza che l’impugnazione dell’atto dell’autorità centrale assume nell’economia generale del ricorso, trattandosi di questione che, attenendo al merito, non può essere delibata in sede di regolamento di competenza (cfr. A.P. n. 19/2011; Cons. Stato, IV Sez., n. 683/02; n. 6961/09); Considerato che, sulla base dell’interpretazione sistematica del suddetto comma 4bis dell’art. 13 c.p.a. (dovendosi tenere conto degli aspetti di connessione tra le domande così articolate, e della conseguente opportunità di loro trattazione in simultaneus processus), al medesimo T.A.R. IO va rimessa anche la cognizione dell’impugnazione delle comunicazioni dei prelievi supplementari; Precisato, inoltre, che la sentenza n. 184/2016 di questa Sezione Staccata ha definito un ricorso con il quale risultavano impugnate solo le comunicazioni individuali trasmesse alle singole aziende con le quali è stato imputato il prelievo supplementare sulle consegne di latte effettuate nel corso della campagna 2014/2015; Ritenuto, peraltro, di rivedere anche la posizione espressa nella predetta sentenza, in quanto, ad una più approfondita valutazione, le comunicazioni impugnate riguardano una procedura unica e centralizzata e che unico è il criterio di imputazione che riguarda aziende ubicate in diverse regioni e che in considerazione del fatto che la quota di prelievo imputata alla singola azienda non è autonoma rispetto a quella delle altre aziende in quanto unico è l’importo nazionale calcolato che viene ripartito tra le aziende identificate per effetto di atti di carattere generale, essendo evidente, anche dagli atti qui impugnati, che le comunicazioni sono meri atti informativi il cui contenuto discende dai primi; Ritenuto, infatti, da quanto si evince dal ricorso (vedi premessa), che la quantificazione dei prelievi contenuti nelle comunicazioni impugnate - le quali costituiscono meri atti attuativi di provvedimenti generali (v. art. 13 comma 4 bis c.p.a.) mediante i quali sono individuate le aziende da ritenersi onerate dal pagamento, presenti in diverse regioni, profilo anch’esso censurato - non può prescindere dalle modalità con le quali sono individuati i soggetti debitori e dal risultante numero degli stessi, e che pertanto gli effetti degli atti impugnati non possono, neanche per tale aspetto, considerarsi limitati all’ambito infraregionale, con conseguente inapplicabilità dell’art. 13, secondo periodo, c.p.a. (cfr. CdS VI, 1550/2001, 1114/2001);

considerato, alla luce del parziale contrasto con precedente analogo di questo Tar e della assenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale sulla questione trattata, che sussistono i presupposti per la compensazione delle spese ai sensi dell’art. 92, comma 2, c.p.c.».

Con ricorso iscritto al n. 13118/2016 R.R. le appellate Aziende agricole impugnavano (in riassunzione) dinanzi al Tar per il Lazio le comunicazioni recanti «regime quote latte - esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2014/2015 e contestuale comunicazione del prelievo imputato».

Il Tar, in applicazione del principio della c.d. ragione più liquida, con sentenza n. 6649 del 18 aprile 2023, disattesa l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dall’amministrazione poiché proposto nelle forme del ricorso collettivo, accoglieva in parte «il ricorso in ragione della manifesta fondatezza delle censure inerenti all’illegittimità comunitaria dei provvedimenti impugnati, alla stregua altresì del consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi (cfr. Cons. Stato, sez. III, nr. 520/2023)» ordinando all’amministrazione «di rideterminarsi - con ulteriori provvedimenti - sulle quote di prelievo supplementare dovuto dai produttori, disapplicando le disposizioni nazionali incompatibili».

AGEA impugnava la sentenza con appello depositato il 2 maggio 2023 limitandosi a dedurne l’erroneità «perché non ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso collettivo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 40 c.p.a. e 100 c.p.c.».

Le Aziende appellate si costituivano in giudizio il 23 giugno 2023 eccependo, in via pregiudiziale, la «inammissibilità del motivo di appello» in ragione dell’eccessiva genericità della formulazione e, nel merito, l’infondatezza delle avverse censure posto che:

- non sarebbe veritiera la premessa, dalla quale muove l’amministrazione, che «l’oggetto del contendere è la legittimità o meno della comunicazione relativa al prelievo supplementare dovuto da ciascuna singola azienda» poiché, come correttamente rilevato dal Tar, nel giudizio sarebbe controversa la legittimità «del provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta. L’impugnazione dell’atto generale presupposto alle singole intimazioni è di per sé sufficiente a far ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità e, ciò, considerando che le censure dedotte fanno riferimento all’applicazione di detta disciplina generale, comune a tutti le aziende agricole ora ricorrenti, senza che sia stati evidenziati elementi sufficienti a differenziare la posizione di ciascuna azienda agricola»;

- non sarebbe oggetto del contendere «il provvedimento di attribuzione del QRI» ma «il provvedimento generale ed astratto, avente validità erga omnes, dal quale risultano le operazioni eseguite dall’amministrazione per confermare o meno lo splafonamento ai singoli produttori, provvedimento, questo, che è stato censurato per i vizi (comuni a tutti i ricorrenti) eccepiti in primo grado».

Con memoria depositata il 10 marzo 2025 AGEA ribadiva l’inammissibilità del ricorso proposto dalle appellate nelle forme del ricorso collettivo.

Con memoria dell’11 aprile 2025 le appellate, richiamate le precedenti difese, riproponevano i motivi di ricorso non scrutinati dal giudice di prime cure.

Con memoria depositata 15 aprile 2025 AGEA affermava l’ammissibilità del proprio appello con il quale era censurato espressamente il rigetto della propria eccezione pregiudiziale.

Le appellate replicavano alle avverse difese con memoria del 17 aprile 2025.

All’esito della pubblica udienza del 15 maggio 2025 la causa veniva decisa.

DIRITTO

Si premette che l’eccezione sollevata dall’amministrazione veniva scrutinata dal Tar che sul punto si esprimeva nei seguenti termini: «giova premettere quanto all’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo che, nel caso in esame, i ricorrenti non hanno impugnato esclusivamente le singole comunicazioni pervenuta da AGEA, ma hanno anche chiesto l’annullamento del provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta. L’impugnazione dell’atto generale presupposto alle singole intimazioni è di per sé sufficiente a far ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità e, ciò, considerando che le censure dedotte fanno riferimento all’applicazione di detta disciplina generale, comune a tutti le aziende agricole ora ricorrenti, senza che sia stati evidenziati elementi sufficienti a differenziare la posizione di ciascuna azienda agricola. Si consideri, infatti, che secondo un costante orientamento giurisprudenziale “l'ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all'articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni, situazione in cui si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta. Il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure (Cons. Stato Sez. II, 25/07/2022, n. 6544)”. Ciò premesso, il ricorso può essere accolto in ragione della manifesta fondatezza delle censure inerenti all’illegittimità comunitaria dei provvedimenti impugnati, alla stregua altresì del consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi (cfr. Cons. Stato, sez. III, nr. 520/2023)».

Ciò premesso, il ricorso inizialmente proposto dall’Azienza dinanzi al Tar per l’Emilia-Romagna Sezione staccata di Parma, a seguito di rilievo di incompetenza, veniva riassunto dinanzi al Tar per il Lazio in quanto era impugnato il provvedimento, avente carattere generale, recante «regime quote latte - esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2014/2015 e contestuale comunicazione del prelievo imputato» con il quale, pur in assenza di dati certi in ordine alla effettiva produzione nazionale, veniva confermato un esubero della produzione posto a carico di un numero limitato di produttori (2.040 aziende su un totale di 10.879 che avevano registrato esuberi individuali).

AGEA censura la sentenza del Tar formulando un solo capo d’impugnazione riaffermando l’inammissibilità del gravame proposto dalle Aziende appellate in primo grado nelle forme del ricorso collettivo.

Espone AGEA che nel caso di specie non ricorrerebbe fra le Aziende a suo tempo ricorrenti il presupposto della identità delle situazioni sostanziali e processuali necessario ai fini dell’ammissibilità del ricorso collettivo.

È quindi censurata la sentenza nella parte in cui afferma che «Giova premettere quanto all’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo che, nel caso in esame, i ricorrenti non hanno impugnato esclusivamente le singole comunicazioni pervenuta da AGEA, ma hanno anche chiesto l’annullamento del provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta. L’impugnazione dell’atto generale presupposto alle singole intimazioni è di per sé sufficiente a far ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità e, ciò, considerando che le censure dedotte fanno riferimento all’applicazione di detta disciplina generale, comune a tutti le aziende agricole ora ricorrenti, senza che sia stati evidenziati elementi sufficienti a differenziare la posizione di ciascuna azienda agricola».

AGEA non condivide in particolare la posizione del Tar per la quale le censure formulate avverso i provvedimenti di carattere generale sarebbero comuni a tutte le Aziende atteso che l’attribuzione del QRI, presupposto delle comunicazioni di prelievo impugnate, non lo sarebbe poiché l’accertamento della quota richiederebbe «specifici approfondimenti individualizzati, anche la fine di accertare la sussistenza di situazioni in conflitto»

A sostegno della tesi espone che la giurisprudenza sarebbe pacifica nel dichiarare l’inammissibilità di ricorsi collettivi privi, come nel caso di specie, di puntuali indicazioni riguardo alla rispettiva situazione delle aziende ricorrenti e, più in particolare, riguardo all’esatto contenuto dell’atto/provvedimento emesso nei confronti di ciascuna di esse non solo ai fini de rispetto dell’art. 40 c.p.a. nella parte in cui prevede che «l’indicazione dell'oggetto della domanda, ivi compreso l'atto o il provvedimento eventualmente impugnato, e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza” (lett. b), “l'esposizione sommaria dei fatti” (lett. c) “i motivi specifici su cui si fonda il ricorso” (lett. d),» ma anche per consentire la verifica della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.

Le narrative del ricorso proposto dalle odierne appellate, sostiene AGEA, si svilupperebbero mediante richiami a principi generali senza indicare le ragioni per le quali le loro posizioni sarebbero state lese dall’operato dell’amministrazione ricadendo nell’ipotesi di inammissibilità già rilevata da questo Consiglio di Stato in presenza di ricorsi che non consentono di accertare la sussistenza delle condizioni di legittimazione e di interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto ciò impedisce al giudice di controllare il concreto e personale interesse di ciascuno di loro, l'omogeneità dello loro posizioni e la concreta fondatezza della domanda (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26 settembre 2022, n. 8263).

Le appellate eccepiscono l’inammissibilità dell’appello di AGEA per l’estrema genericità delle censure consistenti nella mera riproposizione delle doglianze formulate in primo grado senza una puntuale contestazione di tutte le specifiche statuizioni della sentenza impugnata laddove respingeva l’eccezione nei termini già illustrati.

A sostegno della loro tesi richiamano la pronunzia della Sezione (Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 2022, n. 8447) «in linea di diritto, costituisce principio ormai consolidato quello a mente del quale nel processo amministrativo di appello, innanzi al Consiglio di Stato, è inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado senza che sia sviluppata alcuna confutazione della statuizione del primo giudice, atteso che l’effetto devolutivo dell’appello non esclude l'obbligo dell'appellante di indicare nell’atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non sono condivisibili, non potendo il ricorso in appello limitarsi ad una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. IV , 23/02/2022 , n. 1287)».

Il Collegio può prescindere dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla parte appellata stante l’infondatezza dell’appello proposto dal AGEA.

Come correttamente rilevato dalle Aziende appellate, l’impugnazione in primo grado non era limitata alla «legittimità o meno della comunicazione relativa al prelievo supplementare dovuto da ciascuna singola azienda» e all’attribuzione del QRI, ovvero l’attribuzione inziale del quantitativo ad ogni singola azienda, ma altresì rivolta al presupposto provvedimento che detta una «disciplina generale comune» a tutte le aziende ricorrenti dal quale «risultano le operazioni eseguite dall’amministrazione per confermare o meno lo splafonamento ai singoli produttori» ed in particolare si illustrava la metodologia del ricalcolo della compensazione seguita dall’amministrazione .

Ai fini di un corretto inquadramento della presente fattispecie deve rilevarsi (in estrema sintesi e nei limiti di quanto necessario allo scrutinio della questione pregiudiziale controversa nel presente giudizio rinviando a quanto esposto nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) che l’eccedenza produttiva rilevante nella presente materia, in relazione alla quale deve essere calcolato il prelievo supplementare da corrispondere all’Unione Europea, non si determina con riferimento alla sommatoria di tutti gli splafonamenti di ciascun produttore eccedentario, ma dal confronto fra la produzione nazionale accertata e la quota nazionale assegnata allo Stato membro, considerando che non tutta la quota nazionale è assegnata ai produttori e non tutti i produttori la utilizzano.

Nel caso di specie era dedotto in primo grado che l’amministrazione, per l’annualità di riferimento (2014/15), avesse calcolato a carico dei produttori un prelievo supplementare di gran lunga superiore (si deduceva di ben tre volte) a quello corrispondente all’effettivo esubero calcolato rispetto alla quota nazionale stabilita.

In detta sede era dedotta l’illegittimità dell’imputazione ai produttori di un prelievo supplementare ammontante a 103, 71 di euro, dei quali 30,53 pagati all’unione Europea in ragione del superamento della quota nazionale; 1, 53 milioni di euro accantonati ex L. n. 119/2003 e 71, 65 milioni di euro destinati al fondo per gli interventi nel settore lattiero caseario: questi ultimi, era dedotto, illegittimamente confermati da AGEA nonostante non costituissero prelievo ex art. 78 del Regolamento CE n. 1234/2007 e non fossero destinati al finanziamento di misure per l’abbandono definito della produzione ex art. 75, para 1, lett. a) della medesima fonte comunitaria (le Aziende sostenevano che detto illegittimo prelievo corrispondesse alla porzione di quota nazionale non utilizzata).

Era poi dedotto che l’importo da ultimo evidenziato (71, 65 milioni di euro) venisse imputato a soli 2040 produttori, fra i quali figurano le imprese ricorrenti in primo grado, su 10879 con esuberi di produzione sulla base di criteri ritenuti essere illegittimi e discriminatori.

Così inquadrato l’oggetto delle doglianze formulate in primo grado, deve riconoscersi una sostanziale omogeneità delle posizioni dei ricorrenti che contestavano le modalità con le quali venivano eseguite le imputazioni riferite alla campagna lattiera 2014/14.

Lo svolgimento, in ipotesi errato di tali calcoli (profilo in ogni caso estraneo al perimetro di cognizione presente giudizio limitato dall’appellante a profili pregiudiziali) impatta sull’intera platea dei produttori cui non può essere negata la titolarità di un interesse al corretto svolgimento di operazioni che comunque si riflettono sulle singole posizioni.

Ne deriva che la posizione fatta valere dai produttori nel presente giudizio non può considerarsi alla stregua di un generico interesse alla legittimità dell’azione amministrativa posto che si verte in tema di determinazioni suscettibili di incidere concretamente e in maniera diretta nella sfera giuridica di ciascuno.

L’allegazione del concreto e attuale interesse all’impugnazione, sul cui preteso difetto trova fondamento la tesi dell’amministrazione, nel caso di specie, è rinvenibile nella precipua natura dell’atto impugnato, rivolto ad una ben definita, per quanto vasta, platea di destinatari in via diretta incisi dalla prospettata illegittimità del «provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta» (così definito dal Tar) che in realtà poi oltre a esplicare i criteri generali contestualmente identifica (in tutti i produttori) coloro che ne saranno destinatari.

La Sezione, peraltro, in presenza di una analoga fattispecie in cui AGEA eccepiva l’inammissibilità del ricorso proposto da più produttori nelle forme del ricorso collettivo/cumulativo (l’amministrazione allegava che «il palese difetto di allegazione di omogeneità, cui la Controparte non s’è minimamente dedicata in primo grado; ma era suo onere farlo, desiderando derogare alla regola generale che vuole che un singolo amministrato impugni un singolo provvedimento» poiché «è semplicemente evidente che alcuni tra gli amministrati potrebbero vedersi richiesta una somma maggiore, come altri una somma inferiore, all’esito del ricalcolo») riteneva l’infondatezza dell’eccezione rilevando come «la parte privata non è tenuta a dimostrare quale sarebbe l’esito del ricalcolo e che lo stesso sarebbe vantaggioso per lei: diversamente opinando si arriverebbe a riconoscere una sorta di inversione dell’onere della prova» (Cons. Stato, Sez. VI, 17 dicembre 2024, n. 10143).

Nel caso di specie, con riferimento all’impugnazione dell’atto presupposto, la cui illegittimità travolgerebbe tutte le imputazioni individuali a valle, la contestazione è comune e non si palesano situazioni di conflitto anche potenziale fra le Aziende ricorrenti, oggi appellate.

L’ammissibilità del ricorso di primo grado determina il rigetto dell’appello (limitato alla contestazione di tale specifico profilo) e consente di prescindere dallo scrutinio dei motivi di primo grado assorbiti dal Tar e qui riproposti in quanto non più sorretti da un concreto interesse non essendo contestato il favorevole esito, nel merito, del giudizio di primo grado.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto.

La specificità della questione controversa consente di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l 'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente, Estensore

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO