N. 00445/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 04/02/2026
N. 00116 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00445/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 445 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ED s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso l'Avvocatura Provinciale in Brescia, Palazzo Broletto, piazza Paolo VI n. 29;
nei confronti N. 00445/2024 REG.RIC.
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Lombardia, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
(A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- dell'atto dirigenziale n. 1312/2024 datato 11.4.2024, con il quale la Provincia di
Brescia ha disposto “1. di qualificare l'istanza di variante comunicata dalla ED
S.p.A. come modifica sostanziale dell'AIA 1394 del 19/06/2020, ai sensi di quanto previsto dall'art. 29-nonies comma 1 del d.lgs. 152/ 06 e s.m.i. e d.g.r. n. XI/4268 del
08/02/2021; 2. di negare e archiviare l'istanza presentata, dando atto per
l'economicità del procedimento amministrativo che la ripresentazione della stessa come variante sostanziale non sarebbe in ogni caso accoglibile per la vigenza del criterio localizzativo escludente del fattore di pressione, ai sensi della d.g.r. n. X/7144 del 02/10/2017, la cui validità è stata confermata dal vigente PRGR approvato con
d.g.r. n. 6408 del 23/05/2022”;
- di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti, comprese, se del caso, la nota prot. n. 160951 del 24.8.2023 e la nota prot. 29466 del
7.2.2024, contenenti rispettivamente il primo e il secondo preavviso di rigetto della suddetta istanza;
(B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati e depositati da ED s.p.a. il
29.10.2025:
a) dell'atto dirigenziale n. 2709/2025 datato 31.7.2025, con il quale la Provincia di
Brescia ha nuovamente disposto di negare ed archiviare la comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA n. 1394 del 19.6.2020, presentata dalla ricorrente;
b) della relazione istruttoria della Provincia di Brescia richiamata nel suddetto provvedimento; N. 00445/2024 REG.RIC.
c) della nota dell'ARPA prot. n. 122534 del 25.7.2025, ove occorra e nei limiti dell'interesse;
d) di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti, compresa, ove occorra, la nota della Provincia di Brescia prot. n. 51678 del 18.3.2025.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. AL DE
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
(A) L'AIA relativa alla discarica di ED.
1.- ED s.p.a. è titolare di un impianto di smaltimento (discarica) di rifiuti non pericolosi (appartenenti alla sottocategoria di cui all'art. 7, comma 1, lett. c, d.m.
27.9.2010, cioè “rifiuti misti non pericolosi con elevato contenuto sia di rifiuti organici o biodegradabili che di rifiuti inorganici, con recupero di biogas”), sito nel
Comune di Montichiari (BS), realizzato e gestito in virtù di valutazione di impatto ambientale (“VIA”) rilasciata con decreto dirigenziale regionale n. 676 del 30.1.2008,
e di autorizzazione integrata ambientale (“AIA”) rilasciata con decreto dirigenziale regionale del 4.3.2009 n. 2092, inizialmente per 5 anni, poi rinnovata con atti dirigenziali della Provincia di Brescia n. 1420 del 3.3.2014 e n. 1394 del 19.6.2020.
Tali provvedimenti autorizzano il conferimento di rifiuti per un volume massimo di
944.000 mc (con un conferimento giornaliero massimo di 746 tonnellate al giorno: v. punto B1 dell'allegato tecnico all'AIA), e fissano altresì la quota “di fine N. 00445/2024 REG.RIC.
conferimento” rifiuti a 128,5 metri s.l.m. (v. punto B.1.3 dell'allegato tecnico all'AIA).
Il provvedimento di riesame dell'AIA del 2020 ha fissato la nuova scadenza dell'autorizzazione al 3.3.2026 e, tenuto conto che ED aveva comunicato che alla data del 31.12.2019 la volumetria residua disponibile era pari a 8.000 mc e che tale volumetria avrebbe potuto essere esaurita in pochi giorni, ha disposto che ED comunicasse entro 60 giorni un termine per l'avvio delle operazioni di copertura definitiva della discarica, ovvero stabilisse le condizioni tecniche al verificarsi delle quali avrebbero potuto avere inizio le operazioni di chiusura sommitale.
(B) Il contenzioso tra ED e la Provincia di Brescia sulla chiusura della discarica.
2.- Con nota del 23.9.2020 ED, con il supporto di due relazioni tecniche, ha dedotto che, per raggiungere il profilo di discarica previsto nel progetto approvato in sede di
VIA (128,5 metri s.l.m.), si sarebbero dovuti conferire rifiuti in quantità superiore al residuo autorizzato di 8.000 mc, e che le operazioni di capping dell'impianto non sarebbero potute iniziare prima di 5 anni dalla cessazione dei conferimenti, pari al tempo necessario alla massa di rifiuti abbancati in discarica per passare dalla quota massima “di gestione” autorizzata di 135,7 metri alla quota massima “di fine conferimento” di 128,5 metri.
Il 29.9.2020 la Provincia di Brescia, nel replicare alla suddetta nota, ha disposto che
ED entro il 31.12.2020 terminasse lo smaltimento dei rifiuti in discarica per la volumetria residua autorizzata, entro il 30.6.2020 comunicasse l'inizio dei lavori di chiusura definitiva della discarica, ed entro il 31.12.2021 terminasse la chiusura definitiva.
Tale provvedimento è stato impugnato da ED, ma il ricorso è stato respinto da questo Tribunale (sentenza n. 150/2022), e la decisione è stata confermata in appello
(sentenza n. 9747/2022); ED ha proposto ricorso per revocazione, che però è stato N. 00445/2024 REG.RIC.
dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato con sentenza sopravvenuta nel corso di questo giudizio (n. 9813 dell'11.12.2025).
ED sostiene di avere comunque sospeso il conferimento di rifiuti in discarica dal
30.12.2020.
La Provincia ha quindi intimato a ED di provvedere alla chiusura della discarica con nota del 2.1.2023, che però ED ha impugnato; il ricorso è stato dichiarato inammissibile da questa Sezione per la natura non provvedimentale dell'atto (sentenza n. 640/2024), e ED ha proposto appello, ancora pendente (R.G. 9452/2024).
(C) Il contenzioso tra Systema Ambiente e la Provincia di Brescia sulla possibilità di recuperare il volume non occupato da rifiuti, definito con sentenze di questo TAR n.
326/2023 e del Consiglio di Stato n. 8144/2024.
3.- In questo contesto, nel quale ED vorrebbe continuare a conferire rifiuti nella discarica, ma la Provincia le ha negato questa possibilità, ottenendo finora ragione in tutti i giudizi, è accaduto che, con d.lgs. 3.9.2020, n. 121, è stato modificato l'allegato
1 al d.lgs. 36/2003 sulle discariche di rifiuti, allegato che contiene i criteri costruttivi e gestionali degli impianti di discarica. Tra le novità introdotte è stata prevista la possibilità di utilizzare, per la copertura finale della discarica, anziché uno strato drenante di materiale granulare con spessore di almeno 50 cm, un geocomposito di drenaggio di caratteristiche prestazionali equivalenti, che ha uno spessore inferiore: in questo modo, lasciando invariata l'altezza finale della discarica prevista dall'AIA, è possibile sfruttare un volume ulteriore, che altrimenti sarebbe stato occupato dallo strato drenante di materiale granulare. Questo volume ulteriore è però utilizzabile se non viene superato il volume complessivo di rifiuti conferiti autorizzato dalla stessa
AIA.
4.- Proprio per sfruttare le possibilità generate da questa nuova previsione normativa,
Systema Ambiente s.p.a., che gestisce una discarica adiacente a quella di ED, ha inviato alla Provincia di Brescia una comunicazione di modifica non sostanziale della N. 00445/2024 REG.RIC.
sua AIA, ai sensi dell'art. 21 nonies d.lgs. 152/2006, avente ad oggetto, per l'appunto, la realizzazione della copertura superficiale della discarica, al termine della coltivazione, mediante l'utilizzo, invece dello strato drenante di materiale granulare inerte avente uno spessore di 50 cm, di un geocomposito di drenaggio, avente uno spessore molto inferiore, liberando così una certa volumetria, che a suo avviso avrebbe potuto essere utilizzata perché non aveva ancora sfruttato l'intera volumetria autorizzata.
In particolare quel gestore sosteneva di avere ancora volumetria disponibile per due ragioni:
a) in primo luogo, perché il fondo di impermeabilizzazione della discarica era stato realizzato con uno spessore maggiore rispetto a quello autorizzato, e perché gli assestamenti fisiologici del corpo dei rifiuti abbancati avevano diminuito il volume complessivo del corpo stesso;
b) in secondo luogo, perché una parte del volume non era stata utilizzata per conferire rifiuti, ma per realizzare con materiale inerte le coperture giornaliere del corpo rifiuti e le piste di servizio.
5.- Avendo la Provincia ritenuto che la modifica proposta avesse natura sostanziale, e avendo Systema Ambiente impugnato la relativa determinazione provinciale, il giudizio, nel quale era intervenuta ED a sostegno delle ragioni della ricorrente, è stato definito in primo grado con sentenza di questa Sezione dell'11.4.2023 n. 326, la quale, premettendo di ritenere modifica sostanziale quella che comporta un aumento del volume dei rifiuti conferiti rispetto a quello autorizzato:
a) da un lato, ha ritenuto non provati e non verificabili sia l'asserito maggiore spessore del fondo della discarica, sia gli asseriti cedimenti del corpo rifiuti, rigettando sotto questi profili la pretesa di Systema Ambiente;
b) dall'altro lato, invece, ha ritenuto provata, mediante la produzione delle bolle di consegna, la volumetria che era stata occupata dalle coperture giornaliere, e ha N. 00445/2024 REG.RIC.
pertanto ritenuto che Systema Ambiente potesse sfruttare quella volumetria per conferire ulteriori rifiuti, perché ciò non avrebbe comportato un superamento del volume massimo di rifiuti autorizzato, e quindi non avrebbe nemmeno generato un impatto ambientale aggiuntivo rispetto a quello già valutato dalla Provincia in sede di rilascio e poi di rinnovo dell'AIA: pertanto la citata sentenza ha statuito che, per questo aspetto, la modifica dell'AIA comunicata da Systema Ambiente non aveva natura sostanziale.
6.- La sentenza è stata impugnata dalla Provincia, ma il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 11.10.2024, n. 8144, ha rigettato l'appello, confermando la pronuncia di primo grado. In particolare ha affermato, argomentando diffusamente, che l'art. 10
d.lgs. 36/2003, anche nella formulazione successiva alla modifica sopravvenuta nel
2020, prevede che la capacità della discarica va calcolata considerando il solo volume utile per il conferimento dei rifiuti, al netto dunque del materiale che non costituisce rifiuto e che viene utilizzato per il contenimento e per le coperture giornaliere. A proposito del volume del materiale utilizzato per tali coperture, il Consiglio di Stato ha affermato che ne costituiscono una prova sufficiente le bolle di consegna, le quali dimostrano che il materiale è stato acquistato e trasportato in loco.
(D) Il progetto di ED di ulteriori conferimenti di rifiuti per 155.000 mc.
7.- Vista la sentenza di primo grado nel giudizio promosso da Systema Ambiente, favorevole a quest'ultima, ED, poco più di due mesi dopo, si è mossa in senso analogo a quel gestore, elaborando per la propria discarica un progetto che prevede di sostituire lo strato drenante della copertura superficiale, avente uno spessore di 50 cm, mediante la posa di un geocomposito di drenaggio con caratteristiche prestazionali equivalenti, liberando così un volume di 25.000 mc per il conferimento di ulteriori rifiuti.
In aggiunta a ciò, il progetto prevede di conferire ulteriori 130.000 mc di rifiuti, al dichiarato scopo di “regolarizzare” il corpo rifiuti, nel senso che questo ulteriore N. 00445/2024 REG.RIC.
volume di rifiuti, depositato sul corpo dei rifiuti già abbancati, con il proprio peso eserciterebbe un carico uniformemente distribuito, che permetterebbe di evitare i cedimenti elastici di medio-lungo termine, raggiungendo così la stabilità meccanica del corpo rifiuti, propedeutica rispetto alla successiva sigillatura.
Pertanto il progetto di ED prevede complessivamente il conferimento in discarica di ulteriori 155.000 mc di rifiuti non pericolosi.
In questo modo, secondo ED, verrebbero modificate la quota del corpo rifiuti
(129,00 anziché 128,50 m s.l.m.) e la conformazione finale della collina di discarica, senza però cambiare né l'altezza massima del rilevato a ripristino ambientale ultimato, che resterebbe di 131,1 m s.l.m., né il volume complessivo dei rifiuti, che resterebbe di 944.000 mc.
A proposito di tale volume, ED ha fatto presente di non averlo ancora raggiunto perché ha dovuto impiegare 53.000 mc per opere di messa in sicurezza del setto divisorio con la cava adiacente “Senini” (come prescritto dall'AIA del 2009 e dalla conferenza di servizi del 7.7.2010) e 107.000 mc per la copertura giornaliera dei rifiuti con materiale inerte di spessore di circa 10-15 cm (in sostituzione o in aggiunta all'utilizzo dei teli plastici, come previsto dall'AIA del 2014): da ciò discende, secondo ED, che conferendo in discarica rifiuti per ulteriori 155.000 mc, come da progetto, non supererebbe il volume di rifiuti già autorizzato, avendo ancora a disposizione 160.000 mc.
7.1.- Per questo progetto ED, in data 29.6.2023, ha presentato alla Provincia di
Brescia una domanda di valutazione ambientale preliminare (“VA”) ai sensi dell'art. 6, commi 9 e 9 bis, d.lgs. 152/2006, sul presupposto che la modifica proposta non sia sostanziale.
7.2.- Sul medesimo presupposto, il giorno seguente ED ha inviato alla Provincia la comunicazione ex art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, ritenendo appunto che la progettata N. 00445/2024 REG.RIC.
modifica all'AIA non sia sostanziale ai sensi dell'art. 5, comma 1, lett. l-bis, del medesimo decreto legislativo.
(E) Il provvedimento di archiviazione dell'istanza di VA e la sua impugnazione.
8.- Con atto dirigenziale prot. n. 2328 del 28.7.2023 la Provincia ha archiviato il procedimento di VA ex art. 6, commi 9 e 9 ter, d.lgs. 152/2006, ritenendo che la modifica abbia natura sostanziale, contrariamente a quanto sostenuto da ED, e che pertanto non possa applicarsi il suddetto procedimento, riguardante solo le modifiche non sostanziali.
Inoltre ha ritenuto non esaustive “le valutazioni ambientali effettuate dal proponente, con particolare riferimento all' assenza di interferenze con zone protette da normativa comunitaria (siti Rete Natura 2000, direttive 2009/147/CE e 92/43/CEE), nazionale
(legge 394/1991) o locale per il loro valore ecologico, paesaggistico, storico- culturale, agli aspetti legati all'impatto paesaggistico, al traffico indotto, alle emissioni diffuse ed al rumore e vibrazioni”.
Oltre ad archiviare il procedimento di VA, la Provincia ha disposto che le modifiche proposte, comportando un incremento di volume dei rifiuti rispetto a quanto autorizzato, siano assoggettate a valutazione di impatto ambientale.
9.- ED ha impugnato tale provvedimento con ricorso notificato il 28.11.2023 e depositato il 30.11.2023, introduttivo del giudizio R.G. 912/2023. Tuttavia – lo si anticipa già – il ricorso è stato dichiarato irricevibile con sentenza di questa Sezione del 24.4.2025 n. 352, non appellata.
(F) Il provvedimento di diniego di modifica dell'AIA e la sua impugnazione col ricorso introduttivo del presente giudizio.
10.- Nel frattempo, con atto prot. n. 160951 del 24.8.2023, la Provincia ha inviato a
ED il preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis l. 241/1990, della comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA, per le medesime ragioni esposte nel provvedimento di archiviazione dell'istanza di VA. N. 00445/2024 REG.RIC.
11.- In data 15.9.2023 ED ha presentato le proprie osservazioni e, nel contempo, si
è resa disponibile, senza acquiescenza, a presentare un'integrazione documentale che potesse eliminare ogni profilo ritenuto ostativo dalla Provincia, chiedendo di sospendere nel frattempo il procedimento.
12.- La Provincia, con atto del 3.10.2023, ha accordato la sospensione richiesta “fino alla presentazione delle suddette integrazioni documentali e comunque fino al
31.10.2023”.
13.- Il 31.10.2023 ED ha presentato la preannunciata integrazione documentale e, senza prestare acquiescenza, ha manifestato la volontà di ridurre il quantitativo di rifiuti da conferire a soli 53.000 mc anziché a 155.000 mc, rinunciando alla pretesa di recuperare 107.000 mc di rifiuti, pari al volume del materiale impiegato per le coperture giornaliere.
Come si legge a pag. 5 della relazione tecnica facente parte della suddetta documentazione integrativa, ED ha sostenuto di poter recuperare 53.000 mc perché
l'invaso di raccolta dei rifiuti è stato in concreto realizzato, per ragioni di sicurezza, con un volume maggiore – quantificabile appunto in 53.000 mc – rispetto a quanto autorizzato, per le seguenti ragioni: 1) la scarpata a confine con la cava Senini è stata realizzata con pendenza minore per garantire una stabilità maggiore, come prescritto dalla conferenza di servizi; 2) l'attività di costruzione del fondo e delle sponde dell'invaso è stata sempre svolta assumendo delle tolleranze positive (cioè con spessori maggiori), in modo da garantire il rispetto delle prescrizioni autorizzative con adeguato margine di sicurezza.
14.- Con la presentazione di tale documentazione è cessata la sospensione del procedimento, che ha ripreso il suo corso: la Provincia ha inviato un nuovo preavviso di rigetto in data 7.2.2024, e ha ricevuto le nuove osservazioni di ED datate
15.2.2024. N. 00445/2024 REG.RIC.
15.- Il procedimento si è concluso con atto dirigenziale n. 1312/2024 dell'11.4.2024, con il quale la Provincia ha stabilito (come aveva già fatto archiviando l'istanza di
VA) di considerare la modifica come sostanziale, e conseguentemente ha disposto di
“negare e archiviare l'istanza presentata”. Ciò avrebbe dovuto comportare che ED presentasse un'istanza di autorizzazione per modifica sostanziale dell'AIA, ai sensi dell'art. 29 nonies, commi 1-2, d.lgs. 152/2006, ma la Provincia ha anticipato “per
l'economicità del procedimento amministrativo che la ripresentazione della stessa come variante sostanziale non sarebbe in ogni caso accoglibile per la vigenza del criterio localizzativo escludente del fattore di pressione, ai sensi della d.g.r. n. X/7144 del 02/10/2017, la cui validità è stata confermata dal vigente PRGR approvato con
d.g.r. n. 6408 del 23/05/2022”.
16.- ED ha impugnato questo atto con ricorso notificato l'11.6.2024 e depositato il
18.6.2024, introduttivo del presente giudizio, proponendo anche domanda cautelare.
17.- Pochi giorni dopo, il 24.6.2024, le parti hanno depositato un'istanza congiunta con la quale hanno rappresentato che la Provincia si impegnava a non adottare ulteriori provvedimenti inerenti la chiusura definitiva della discarica fino alla conclusione di questo giudizio e del giudizio R.G. 912/2023 di impugnazione del provvedimento sulla VA (all'epoca ancora pendente), e che la ricorrente rinunciava alla domanda cautelare; ciò posto, le parti hanno chiesto il prelievo del presente giudizio e la sua trattazione assieme all'altro, per il quale era già stata fissata l'udienza pubblica al
18.12.2024 (poi rifissata al 26.3.2025).
Questo Tribunale ha pertanto preso atto della rinuncia alla domanda cautelare con ordinanza n. 244 del 22.7.2024.
(G) L'istanza di annullamento in autotutela dei due provvedimenti con cui la
Provincia ha archiviato l'istanza di VA e la comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA. N. 00445/2024 REG.RIC.
18.- L'11.10.2024 è sopravvenuta la citata sentenza del Consiglio di Stato (n. 8144) che ha definito l'analoga controversia tra Systema Ambiente e la Provincia di Brescia, dando ragione al gestore della discarica.
19.- A seguito di quella sentenza ED ha presentato una nuova istanza, datata
29.11.2024, con la quale ha chiesto alla Provincia di annullare in autotutela i due provvedimenti impugnati con i due ricorsi, precisando che la comunicazione doveva intendersi inviata ai sensi dell'art. 29 nonies d.lgs. 152/2006; nell'istanza ED è tornata a chiedere di poter conferire ulteriori rifiuti per un volume di 155.000 mc, come nell'originaria comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA del
30.6.2023.
20.- Il 31.1.2025 la Provincia ha comunicato l'avvio del procedimento di riesame e ha chiesto a ED di trasmetterle i documenti di trasporto comprovanti la consegna presso la discarica del materiale tecnico utilizzato per le coperture giornaliere dei rifiuti, dal 2010 al 2020, nonché una relazione sulla densità del suddetto materiale e una perizia tecnica attestante la volumetria occupata dal setto divisorio con l'ex cava
Senini, precisando che i termini del procedimento erano interrotti (rectius sospesi) fino al ricevimento delle suddette integrazioni documentali.
21.- ED ha trasmesso la documentazione integrativa il 28.2.2025, e il 7.3.2025 ha depositato un'istanza di rinvio dei due giudizi, in attesa della conclusione del procedimento di riesame in autotutela dei due provvedimenti.
22.- Il 18.3.2025 la Provincia di Brescia ha emesso un nuovo atto (depositato in giudizio il giorno seguente) con il quale:
a) modificando la determinazione che aveva assunto con il provvedimento dell'11.4.2024, ha qualificato come modifica non sostanziale – alla luce delle sentenze di questo TAR n. 326/2023 e del Consiglio di Stato n. 8144/2024 – il recupero dei volumi persi per la realizzazione delle coperture giornaliere (stimato da ED in
107.000 mc), con la precisazione però che questo recupero sarebbe dovuto avvenire N. 00445/2024 REG.RIC.
“nel limite del mantenimento della morfologia finale autorizzata, ovvero sino al raggiungimento delle quote e profili di fine conferimento rifiuti autorizzati (strato di regolarizzazione dei cedimenti) e della sostituzione dello strato drenante (25.000 mc)”; ha pertanto chiesto delle integrazioni documentali “ai fini del rilascio del provvedimento di autorizzazione”;
b) per contro, ha qualificato come modifica sostanziale il conferimento di rifiuti ulteriori rispetto ai 25.000 mc di cui al punto precedente, perché comporterebbe “la variazione del profilo del fine conferimento rifiuti”;
c) ha parimenti qualificato come modifica sostanziale “lo smaltimento di 53.000 mc di rifiuti, computati a compensazione per la realizzazione della diversa forma dell'invaso, quantitativo non annoverabile tra quelli che generano volumetrie di rifiuti
“recuperabili” e assentibili come varianti non sostanziali”.
La Provincia ha precisato che la nota aveva valore di preavviso di rigetto per le modifiche ritenute sostanziali di cui ai punti b-c, e ha pertanto assegnato a ED termine di dieci giorni per osservazioni.
Ha infine precisato che la qualificazione delle modifiche come sostanziali, “in forza della vigenza del criterio escludente alla localizzazione di nuove discariche, o loro ampliamenti, rappresentato dal fattore di pressione approvato con d.g.r. n. X/7144 del 02.10.2017, comporta che la presente comunicazione valga anche quale preavviso di archiviazione dell'istanza, ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 ed s.m.i.
e per gli effetti della d.g.r. n. 23 maggio 2022, n. XI/6408, (aggiornamento del
Programma Regionale Gestione Rifiuti) per l'aumento della volumetria dei rifiuti autorizzati, il cui conferimento non è assentibile per il superamento del valore soglia del fattore di pressione comunale di 145.000 mc/Kmq”.
Sintetizzando, con tale nota la Provincia ha aperto per la prima volta alla possibilità per ED di conferire ulteriori rifiuti in discarica, ma solo per 25.000 mc (in luogo dei
155.000 mc richiesti), volume che ED avrebbe potuto recuperare da quello perso N. 00445/2024 REG.RIC.
per le coperture giornaliere dei rifiuti già conferiti in discarica, stimato da ED in
107.000 mc).
23.- Il 26.3.2025 ED ha inviato alla Provincia le proprie osservazioni ex art. 10 bis
l. 241/1990, allegando una relazione tecnica.
(H) I provvedimenti assunti da questo Tribunale all'esito dell'udienza pubblica del
26.3.2025.
24.- A seguito dell'udienza pubblica, tenutasi proprio il 26.3.2025, alla quale sono stati chiamati sia il presente giudizio concernente la modifica dell'AIA, sia il giudizio
R.G. 912/2023 concernente la VA, questo Tribunale ha emesso due provvedimenti.
a) con sentenza 24.4.2025 n. 352, non impugnata, ha dichiarato irricevibile il ricorso
R.G. 912/2023 (come si è già anticipato);
b) con ordinanza collegiale 15.4.2025 n. 333, emessa nel presente giudizio, ha rilevato che, con l'atto del 18.3.2025 da ultimo depositato, con riguardo al recupero dei volumi persi per le coperture giornaliere, la Provincia aveva cambiato orientamento rispetto alla determinazione che aveva assunto con il provvedimento impugnato, ma aveva comunque chiesto delle integrazioni documentali, e che sugli altri aspetti invece la Provincia aveva mantenuto l'opinione che si trattasse di modifiche sostanziali, ma era in attesa delle eventuali osservazioni di ED per assumere le sue determinazioni finali; ha quindi ritenuto che il provvedimento che la
Provincia avrebbe assunto a breve all'esito del riesame, indipendentemente dal fatto che fosse satisfattivo o non satisfattivo per la ricorrente, era destinato a sostituire il provvedimento impugnato, essendo frutto di una nuova istruttoria e di una nuova valutazione, il che avrebbe reso il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; ha pertanto ordinato alla Provincia di Brescia di depositare entro il
30.6.2025 il nuovo provvedimento notificato, conclusivo del procedimento di riesame, unitamente a una pertinente e documentata relazione, e ha fissato la nuova udienza pubblica del 18.12.2025. N. 00445/2024 REG.RIC.
(I) L'ispezione di ARPA sulla discarica.
25.- Il 16.4.2025 ARPA ha iniziato un'ispezione sulla discarica di ED.
26.- Il 20.6.2025, essendo ormai prossima la scadenza del termine per concludere il procedimento di riesame, fissato con la citata ordinanza collegiale di questo Tribunale,
e non avendo ARPA ancora terminato la sua attività ispettiva, la Provincia ha chiesto un differimento al 30.7.2025 del suddetto termine, richiesta alla quale la ricorrente si
è opposta con memoria depositata il 27.6.2025.
27.- L'attività ispettiva di ARPA si è conclusa con la relazione finale del 25.7.2025, dalla quale è emerso che:
a) “Il rilievo eseguito con drone (SAPR) in data 23 luglio 2025 ha evidenziato un volume fuori terra della discarica significativamente superiore rispetto a quanto previsto dal progetto approvato, con uno scostamento volumetrico quantificato in circa 95.300 mc”;
b) “Pur non essendo superata né raggiunta la quota massima autorizzata di 128,5 m
s.l.m., la forma attuale del bacino si discosta dal profilo finale approvato con decreto regionale n. 2092/2009”.
(L) Il provvedimento conclusivo del procedimento di riesame e la sua impugnazione con motivi aggiunti.
28.- Il 31.7.2025 la Provincia ha emesso il provvedimento n. 2709 conclusivo del procedimento di riesame, con il quale:
- ha rilevato “che lo stato di fatto rappresentato nell'istanza di variante in oggetto non corrisponde al rilievo effettuato da ARPA, e che non risultano correttamente rappresentate in planimetria le volumetrie di recupero rifiuti richieste”;
- ha richiamato “anche ai fini motivazionali” il contenuto della relazione istruttoria allegata al provvedimento;
- ha ritenuto di non potere assentire un ulteriore conferimento di rifiuti e ha pertanto disposto “di negare e archiviare la modifica comunicata”. N. 00445/2024 REG.RIC.
Nella citata relazione istruttoria, e in particolare nelle sue conclusioni, si afferma che:
a) la modifica richiesta non può essere autorizzata perché lo stato di fatto attuale è difforme rispetto a quanto autorizzato, essendo la sagoma del corpo rifiuti più alta, con uno scostamento che arriva fino a 2,97 m nelle fasce perimetrali, con la conseguenza che il volume dei rifiuti abbancati in discarica risulta maggiore di circa
95.300 mc rispetto al volume massimo autorizzato;
b) in ogni caso il recupero della volumetria persa per le coperture giornaliere costituisce una modifica sostanziale, perché la sentenza del Consiglio di Stato n.
8144/2024 non è condivisibile, secondo la Provincia;
c) anche il recupero della volumetria persa per la realizzazione del setto divisorio e per la diversa forma dell'invaso è una modifica sostanziale, e questo pure se si aderisce alla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 8144/2024, perché essa avrebbe affermato solo la possibilità di recuperare il volume perso per le coperture giornaliere, rispettando i profili della discarica già autorizzati, e quindi non potrebbe essere interpretata estensivamente in modo da applicare il medesimo principio anche al volume perso per il maggiore spessore dell'invaso.
Quanto alla causa del superamento attuale dei profili autorizzati, mentre ARPA nella relazione ispettiva aveva ritenuto che fosse “verosimilmente attribuibile a fenomeni di assestamento insufficienti e mancata compattazione dei rifiuti”, e aveva suggerito di
“valutare l'opportunità di procedere con operazioni di riprofilatura e compattazione meccanica del corpo discarica”, la Provincia, nella relazione istruttoria, ha affermato invece che “non siamo nella casistica di rifiuti conferiti in eccesso in attesa di cedimenti conformemente a quanto autorizzato, come ipotizzato da ARPA, bensì di un sovralzo del corpo rifiuti con ulteriori smaltimenti non comunicati, non autorizzati e non valutati dal punto di vista ambientale e localizzativo. L'istanza di variante non è, di fatto, autorizzabile data la rappresentazione dello stato dei fatti che non corrisponde ai rilievi di ARPA, anche tenuto conto che l'accoglimento della richiesta N. 00445/2024 REG.RIC.
di variante presentata per il recupero di 155.000 mc comporterebbe l'ulteriore superamento dei profili fuori sagoma già esistenti”.
29.- Con ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 29.10.2025, ED ha impugnato il nuovo provvedimento, assieme alla relazione istruttoria della Provincia
e, “ove occorra e nei limiti di interesse”, alla relazione di ARPA del 25.7.2025, nonché alla nota della Provincia del 18.3.2025.
Il ricorso per motivi aggiunti è stato notificato anche ad ARPA Lombardia, che non si
è costituita in giudizio.
(M) Il successivo svolgimento del presente giudizio.
30.- Il 7.11.2025 la Provincia ha depositato una dichiarazione di rinuncia ai termini a difesa rispetto al ricorso per motivi aggiunti, chiedendo che all'udienza pubblica del
18.12.2025 fossero decise anche le doglianze ivi contenute.
31.- La Provincia ha poi depositato la memoria ex art. 73 c.p.a., alla quale la ricorrente ha replicato.
32.- L'11.12.2025 la Provincia ha depositato la sentenza del Consiglio di Stato dello stesso giorno, che ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione presentato da
ED avverso la sentenza del medesimo Consiglio di Stato che aveva confermato il rigetto dell'impugnazione del provvedimento 29.9.2020 della Provincia (v. sopra paragrafo 2).
33.- All'udienza pubblica del 18.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
(A) Sul ricorso principale.
1.- Il ricorso principale è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
1.1.- Con esso infatti è stata impugnata la determinazione assunta dalla Provincia di
Brescia l'11.4.2024 sulla comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA ex art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, presentata da ED il 30.6.2023. N. 00445/2024 REG.RIC.
Quella determinazione, tuttavia, è superata dalla nuova determinazione assunta dalla
Provincia il 31.7.2025, a conclusione del procedimento di riesame avviato con l'istanza di annullamento in autotutela presentata da ED il 29.11.2024, determinazione con la quale, all'esito di nuova attività istruttoria e valutativa, è stata confermata la determinazione originaria, nel senso che la modifica dell'AIA proposta da ED ha natura sostanziale.
Pertanto ED non ha più interesse ad ottenere l'annullamento in sede giudiziale del provvedimento provinciale originario, ormai sostituito da quello nuovo, come preconizzato da questo Tribunale con l'ordinanza collegiale n. 333 del 15.4.2025, e come eccepito dalla Provincia nella memoria ex art. 73 c.p.a. depositata il 14.11.2025.
1.2.- Giova precisare che l'istanza presentata da ED il 29.11.2024 è un'istanza di annullamento in autotutela del precedente provvedimento provinciale dell'11.4.2024,
e non una nuova e autonoma comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA ai sensi dell'art. 29 nonies, 1° comma, d.lgs. 152/2006.
1.2.1.- Lo si desume innanzitutto dall'inequivoco tenore letterale dell'istanza, nelle cui conclusioni ED chiede “che l'Amministrazione Provinciale, nell'esercizio del potere di riesame, proceda all'annullamento … dell'Atto Dirigenziale n. 1312/2024 del 11.04.2024”.
1.2.2.- Lo si desume inoltre dal contenuto della modifica dell'AIA richiesta da ED con la predetta istanza, che è il medesimo dell'originaria comunicazione di modifica non sostanziale ex art. 29 nonies, che ED aveva presentato il 30.6.2023: l'istanza infatti riprende il contenuto di quella comunicazione e chiede che, alla luce della sopravvenuta sentenza del Consiglio di Stato n. 8144/2024, la Provincia cambi la propria determinazione sulla stessa, qualificandola come modifica non sostanziale, diversamente da quanto la Provincia aveva disposto con il provvedimento dell'11.4.2024. N. 00445/2024 REG.RIC.
1.2.3.- Non muta la natura dell'istanza la precisazione che ED ha inserito alla fine di essa, secondo la quale “la presente comunicazione deve, comunque, intendersi inoltrata ai sensi dell'art. 29 nonies d.lgs. 152/2006”. Se infatti il gestore di un impianto presenta una comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA, ma l'autorità competente si determina nel senso che la modifica ha invece natura sostanziale, e il gestore ripropone poi la medesima modifica, chiedendo all'Amministrazione di rivedere la propria posizione, quella riproposizione costituisce un'istanza di riesame in autotutela, e non può avere il valore di una nuova e autonoma comunicazione ex art. 29 nonies, né può il gestore pretendere di attribuirle quella valenza.
Se si opinasse diversamente, l'autotutela chiesta dal gestore dell'impianto finirebbe col risultare obbligatoria nell'an, giacché affermare che l'istanza di riesame vale anche come nuova comunicazione ex art. 29 nonies, farebbe decorrere nuovamente il termine di sessanta giorni per provvedere stabilito da quella disposizione, costringendo così
l'Amministrazione ad assumere la determinazione in sede di riesame, che invece è di regola facoltativa.
Inoltre la tesi qui avversata renderebbe facile aggirare il termine decadenziale di impugnazione del provvedimento sfavorevole assunto dall'Amministrazione sulla comunicazione ex art. 29 nonies: infatti il gestore, ripresentando la comunicazione con contenuto identico a quella precedente, e costringendo così l'Amministrazione ad adottare un nuovo provvedimento entro sessanta giorni, pur in assenza di qualsivoglia elemento di novità nel progetto presentato, potrebbe poi impugnare il nuovo provvedimento, beneficiando della decorrenza ex novo del termine per esercitare l'azione di annullamento.
(B) Sul ricorso per motivi aggiunti.
2.- Prima di esaminare i motivi aggiunti, va messo in evidenza che il provvedimento di riesame del 31.7.2025 ha negato la modifica dell'AIA proposta da ED per una N. 00445/2024 REG.RIC.
ragione diversa, e più radicale, rispetto a quella che aveva addotto nel precedente provvedimento dell'11.4.2024: cioè perché, dalla relazione ispettiva di ARPA del
25.7.2025, ha appreso che nella comunicazione di modifica non sostanziale del
30.6.2023 (e segnatamente nelle tavole 02-03-04-05-06 ad essa allegate) ED aveva rappresentato uno stato di fatto non corrispondente a quello reale, in quanto il volume fuori terra della discarica è attualmente superiore a quanto era stato a suo tempo autorizzato, con uno scostamento in eccesso che ARPA ha quantificato in circa 95.300 mc. È per questa ragione che la Provincia ha ritenuto che nella discarica non possa più essere conferito alcun rifiuto.
La Provincia ha comunque preso posizione sulle due questioni che erano dibattute sin dalla presentazione dell'originaria comunicazione di modifica non sostanziale del
30.6.2023, concernenti la possibilità per ED di “recuperare” (nel senso di scomputare dal volume dei rifiuti conferiti in discarica, corrispondente a quello massimo autorizzato di 944.000 mc, in modo da avere un'ulteriore volumetria disponibile per conferire in discarica ulteriori rifiuti, fino al raggiungimento della suddetta soglia di 944.000 mc), rispettivamente, il volume occupato dal materiale utilizzato per coprire giornalmente lo strato di rifiuti, quantificato da ED in 107.000 mc, e il volume utilizzato per realizzare fondo e pareti dell'invaso con spessori maggiori rispetto a quelli autorizzati, quantificato da ED in 53.000 mc.
2.1.- Sulla prima questione (coperture giornaliere) la Provincia, con il provvedimento dell'11.4.2024, aveva ritenuto la modifica sostanziale, e quindi bisognosa di apposita autorizzazione ex art. 29 nonies, comma 2, d.lgs. 152/2006. Poi però, con l'atto del
18.3.2025, aveva cambiato opinione ritenendo la modifica non sostanziale, conformandosi a quanto deciso con sentenza di questa Sezione n. 326/2023, confermata in appello da Cons. Stato 8144/2024, e aveva chiesto a ED alcune integrazioni documentali “ai fini del rilascio del provvedimento di autorizzazione”, preannunciando tuttavia che il suo assenso sarebbe stato limitato al conferimento di N. 00445/2024 REG.RIC.
soli 25.000 mc di rifiuti ulteriori, invece dei 107.000 mc chiesti da ED. Sennonché, con il provvedimento conclusivo del procedimento di riesame del 31.7.2025, la
Provincia è tornata sui suoi passi, ribadendo che a suo avviso la modifica è sostanziale,
e motivando questo revirement con l'affermazione che non ritiene condivisibile la citata pronuncia del Consiglio di Stato.
2.2.- Sulla seconda questione (spessore dell'invaso), invece, la Provincia ha sempre affermato che a suo avviso la modifica è sostanziale: in questo senso si è espressa sia nel provvedimento dell'11.4.2024, sia nell'atto del 18.3.2025, sia nel provvedimento di riesame del 31.7.2025 (e precisamente nella relazione istruttoria in esso richiamata).
2.3.- Ciò precisato, si può passare all'esame dei sette motivi aggiunti, con i quali ED censura il provvedimento di riesame del 31.7.2025, come integrato ai fini motivazionali dalla relazione tecnica istruttoria ivi richiamata e allegata.
3.- Con il primo motivo aggiunto la ricorrente censura il provvedimento impugnato laddove afferma (mediante rinvio alla relazione tecnica allegata, che tale affermazione contiene) che non è condivisibile la statuizione della sentenza 326/2023 di questa
Sezione, e della sentenza 8144/2024 del Consiglio di Stato che l'ha confermata, secondo la quale il volume autorizzato della discarica, ai sensi dell'art. 10, comma 2, lett. c, d.lgs. 36/2003, nel testo vigente prima della modifica introdotta con il d.lgs.
121/2020, è il volume dei soli rifiuti, senza considerare il volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere.
Il motivo evidenzia che le considerazioni svolte nella relazione tecnica istruttoria della
Provincia sono già state confutate dalle citate sentenze.
3.1.- Il motivo è fondato, dovendosi confermare quanto statuito da quelle sentenze.
3.1.1.- Va premesso che esse non costituiscono un giudicato esterno formatosi tra le medesime parti (in quanto ED aveva partecipato all'appello davanti al Consiglio di
Stato, intervenendo ad oppenendum contro la Provincia appellante), vincolante in questo giudizio: i due giudizi infatti non hanno il medesimo oggetto, perché si N. 00445/2024 REG.RIC.
riferiscono a discariche diverse e a provvedimenti diversi, sicché ad essere identica è solo la questione di diritto in essi dibattuta.
3.1.2.- Pur non essendo vincolato da quanto statuito da quelle sentenze, per la mancanza di un'efficacia di giudicato esterno, questo Collegio ne condivide il contenuto, per le seguenti ragioni.
a) L'art. 8, comma 1, lett. c, d.lgs. 36/2003 (attuativo della direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti) prevedeva che la domanda di autorizzazione all'esercizio delle discariche dovesse contenere “l'indicazione della capacità totale della discarica, espressa in termini di volume utile per il conferimento dei rifiuti, tenuto conto dell'assestamento dei rifiuti e della perdita di massa dovuta alla trasformazione in biogas”.
Corrispondentemente l'art. 10, comma 2, lett. c, d.lgs. 36/2003 prevedeva che l'autorizzazione all'esercizio delle discariche dovesse indicare “la capacità totale della discarica, espressa in termini di volume utile per il conferimento dei rifiuti”.
L'AIA di ED, rinnovata da ultimo con atto dirigenziale della Provincia di Brescia
n. 1394 del 19.6.2020, emesso durante la vigenza della suddetta disciplina, prevede, nella tabella al punto B.1 dell'allegato tecnico, una “capacità di deposito dell'impianto” per l'attività di “smaltimento rifiuti” di 944.000 mc.
Pertanto, alla luce sia delle disposizioni di legge allora vigenti, che facevano riferimento al volume “utile per il conferimento dei rifiuti”, sia dell'AIA di ED, che fa riferimento alla capacità di “deposito” per lo “smaltimento rifiuti”, è indubitabile che il volume autorizzato di 944.000 mc è il volume destinato ad essere occupato dai rifiuti.
b) È poi sopravvenuto, in data 3.9.2020, il d.lgs. 121/2020, entrato in vigore il
29.9.2020 (attuativo della direttiva UE 2018/850, che ha modificato la direttiva
1999/31/CE), il quale, con l'art. 1, comma 1, lettere i) e l), ha riscritto rispettivamente l'art. 8, comma 1, lett. c e l'art. 10, comma 2, lett. c, d.lgs. 36/2003, prevedendo che N. 00445/2024 REG.RIC.
la domanda di AIA deve contenere “l'indicazione della capacità totale della discarica, accompagnata dalla indicazione del volume effettivamente utile per il conferimento dei rifiuti, nonché del volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere”, e corrispondentemente che l'AIA deve contenere “l'indicazione della capacità totale della discarica, accompagnata dalla stima del volume effettivamente utile per il conferimento dei rifiuti, nonché del volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere” (l'unica differenza tra le due nuove disposizioni sta nell'utilizzo delle diverse parole “stima” e “indicazione” con riferimento al volume effettivamente utile per il conferimento dei rifiuti).
Questa sopravvenuta modifica normativa non può incidere sull'AIA precedentemente rilasciata a ED, perché altrimenti verrebbe ridotta “un'utilità economica ben delineata, già attribuita”, come evidenziato dalla sentenza 8144/2024 del Consiglio di Stato (al paragrafo 3.1.2): in altri termini, si produrrebbe una lesione dell'affidamento legittimamente riposto da ED sulla portata autorizzativa dell'AIA ad essa rilasciata, sulla base della quale ED ha pianificato la propria attività
d'impresa.
Conferma di ciò si trae dalla disposizione transitoria contenuta nell'art. 2, comma 2,
d.lgs. 121/2020, la quale prevede che l'art. 1, lett. i, si applica solo “alle discariche di nuova realizzazione, nonché alla realizzazione di nuovi lotti delle discariche esistenti le cui domande di autorizzazione siano state presentate dopo la data dell'entrata in vigore del presente decreto”. La stessa regola – sebbene non sia stato espressamente previsto, per un difetto di coordinamento – deve valere anche per l'applicazione dell'art. 1, lett. l, stante l'inscindibile legame tra contenuto necessario della domanda di autorizzazione e contenuto necessario dell'autorizzazione.
c) L'interpretazione qui avversata risulta inoltre in contrasto con la direttiva
1999/31/CE del Consiglio del 26.4.1999, relativa alle discariche di rifiuti (più volte modificata, ma non nelle disposizioni che qui interessano), la quale prevede che la N. 00445/2024 REG.RIC.
domanda di autorizzazione deve contenere “la descrizione dei tipi e dei quantitativi totali dei rifiuti da depositare” e “la capacità prevista del luogo di smaltimento” (art. 7, lett. b-c), e che l'autorizzazione deve indicare “l'elenco dei tipi di rifiuti definiti e il quantitativo totale il cui deposito nella discarica è autorizzato” (art. 9, lett. b).
Risulta chiaro che, in forza della disciplina europea, nell'autorizzazione deve essere necessariamente specificato il quantitativo dei rifiuti da depositare.
Pertanto contrasta con tale disciplina la pretesa della Provincia di Brescia di interpretare l'AIA rilasciata a ED nel senso che il volume autorizzato di 944.000 mc non sia quello dei rifiuti che possono essere depositati nella discarica.
d) In definitiva, il d.lgs. 121/2020 ha mutato la nozione normativa di “capacità totale della discarica” autorizzata dall'AIA, nozione che prima corrispondeva al “volume utile per il conferimento dei rifiuti”, e ora invece corrisponde alla somma di tale volume (che comunque deve essere specificato nell'autorizzazione, per espresso disposto della direttiva europea e del d.lgs. 121/2020) e di quello utilizzato per le coperture giornaliere. Questo mutamento però vale solo per le nuove autorizzazioni chieste dopo l'entrata in vigore del suddetto decreto legislativo, anche perché, diversamente, verrebbe leso l'affidamento riposto dai gestori delle discariche sulla portata delle autorizzazioni ad essi già rilasciate.
ED ha ottenuto, prima del d.lgs. 121/2020, un'autorizzazione per una “capacità di deposito” di 944.000 mc, e per “capacità” allora si intendeva il volume utile per conferire rifiuti, come conferma anche l'utilizzo del complemento di specificazione
“di deposito”, che appunto si riferisce al deposito di rifiuti nella discarica.
3.1.3.- Alle pagg. 12-13 della memoria ex art. 73 c.p.a., la Provincia afferma che il materiale inerte impiegato per le coperture giornaliere deve intendersi ricompreso nel volume autorizzato di rifiuti, perché, venendo a contatto con questi ultimi, diventa anch'esso un rifiuto. N. 00445/2024 REG.RIC.
Ma questo argomento è già stato ritenuto errato, condivisibilmente, dalle sentenze n.
326/2023 di questa Sezione e n. 8114/2024 del Consiglio di Stato: in quest'ultima, a chiare lettere, è precisato che “L'utilizzo di questo materiale [quello cioè delle coperture giornaliere], infatti, fa parte del procedimento di smaltimento delle volumetrie autorizzate - oggetto di specifica valutazione ed approvazione - e rappresenterebbe un fuor d'opera fare divenire anch'esso rifiuto, includendolo nella volumetria autorizzata, perché ciò, introducendo un fattore variabile - ossia il grado di contaminazione, oltrepassato il quale il materiale andrebbe qualificato come rifiuto
- impedirebbe di programmare in modo adeguato l'attività economica del licenziatario, così come le stesse valutazioni dell'autorità in relazione all'estensione degli spazi da concedere per l'allocazione dei rifiuti”.
3.1.4.- Quanto alla dimostrazione da parte di ED del volume da essa effettivamente impiegato per le coperture giornaliere, nella nota del 18.3.2024, alla fine di pag. 2, la
Provincia aveva riconosciuto che “è stato dimostrato il quantitativo di materiali tecnici utilizzati per le coperture infrastrato (249.730,31 tonnellate complessive) e la data di inizio del loro impiego”. Risulta in palese contraddizione con questo riconoscimento l'affermazione, contenuta all'inizio di pag. 16 della relazione tecnica istruttoria allegata al provvedimento impugnato, secondo la quale “la documentazione dei materiali non rifiuto in ingresso all'impianto (in tonnellate anziché metri cubi) non comprova, di per sé, l'utilizzo esclusivo per le coperture dei rifiuti”.
3.1.5.- È poi inconferente il rilievo, sempre all'inizio di pag. 16 della relazione tecnica istruttoria, secondo cui “i volumi delle coperture giornaliere da eseguirsi sui rifiuti di nuovo abbancamento non vengono né conteggiati né richiesti a recupero, a differenza di quelli già posati nell'attuale corpo rifiuti, e di questa disparità di trattamento non viene data nessuna giustificazione (nemmeno, ad esempio, per l'esiguità dei quantitativi)”. È infatti ovvio che, nella prospettiva di ED, siccome i volumi delle coperture giornaliere non vanno conteggiati, questo varrà anche per i volumi delle N. 00445/2024 REG.RIC.
coperture giornaliere degli ulteriori rifiuti che saranno conferiti in discarica a seguito della modifica all'AIA da essa proposta.
4.- Con il secondo motivo aggiunto la ricorrente censura il provvedimento impugnato laddove afferma (mediante rinvio alla relazione tecnica allegata):
a) che, al più, può essere recuperato solo il volume utilizzato per le coperture giornaliere dei rifiuti, non invece il volume utilizzato per realizzare il fondo e le pareti dell'invaso con uno spessore maggiore rispetto al progetto autorizzato;
b) che il mutamento del profilo della discarica, cioè della sua morfologia, realizza, comunque, una modifica sostanziale, perché muta le caratteristiche dell'impianto.
Sul primo aspetto, secondo ED ogni tipo di materiale inerte utilizzato deve essere sottratto dal computo della volumetria autorizzata, purché si dia prova del quantitativo impiegato; nel caso di specie il quantitativo di materiale inerte utilizzato è stato provato da ED e accertato dalla Provincia.
Sul secondo aspetto, ED sostiene che, nel caso dell'AIA, ai sensi dell'art. 5, comma
1, lett. l bis, d.lgs. 152/2006, una modifica delle caratteristiche dell'installazione è sostanziale soltanto se determina un aumento dei valori di soglia fissati dall'allegato
VIII alla parte seconda del d.lgs. 152/2006, cosa che nel caso di specie non si verifica, perché il volume dei rifiuti conferibili resta quello di 944.000 mc fissato dall'AIA.
4.1.- Va accolta la censura relativa al maggior volume utilizzato per realizzare il fondo e le pareti dell'invaso, valendo le stesse considerazioni svolte dalle sentenze 326/2023 di questa Sezione e 8144/2024 del Consiglio di Stato a proposito del “recupero” dei volumi utilizzati per le coperture giornaliere: ai sensi dell'art. 10 d.lgs. 36/2003, nel testo vigente al tempo del rilascio dell'AIA, la capacità totale della discarica era
“espressa in termini di volume utile per il conferimento dei rifiuti”, e il volume impiegato per realizzare il fondo e le pareti dell'invaso con uno spessore maggiore non è utile per il conferimento dei rifiuti, e dunque non incide sulla capacità totale della discarica, che va considerata al netto di quel volume. N. 00445/2024 REG.RIC.
Una conferma testuale di ciò si trae dalla stessa AIA, laddove, al punto B.1, si indica in 944.000 mc la “capacità di deposito dell'impianto”, il che significa, inequivocabilmente, che nei 944.000 mc non può considerarsi il volume dell'impianto stesso, cioè della discarica con il suo fondo e le sue pareti.
La sentenza 326/2023 di questa Sezione (non censurata sul punto in appello) ha escluso la possibilità di recuperare il volume occupato dal maggiore spessore del fondo di impermeabilizzazione della discarica gestita da Systema Ambiente, non perché abbia ritenuto che, in linea generale e astratta, simili volumi non possano essere recuperati, bensì perché, nel caso concreto, ha rilevato che l'asserito maggiore spessore non fosse stato provato da Systema Ambiente e fosse impossibile da verificare in concreto, essendo il fondo della discarica ormai sommerso dalla massa dei rifiuti conferiti (par. 2.2.1 della sentenza).
4.2.- Va accolta pure la censura relativa al mutamento del profilo della discarica, nei termini di seguito precisati.
4.2.1.- Non può essere condivisa la tesi della ricorrente secondo cui l'art. 5, comma 1, lett. l bis, d.lgs. 152/2006 andrebbe interpretato nel senso che, per l'AIA, una modifica
è sostanziale soltanto se determini un aumento dei valori soglia fissati dall'allegato
VIII alla parte seconda del d.lgs. cit.
Questa interpretazione infatti contrasta con il tenore letterale della disposizione, la quale prevede, in generale, che è modifica sostanziale “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera
o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana”, e poi specifica “In particolare, con riferimento alla disciplina dell'autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l'allegato VIII indica valori di soglia”, che “è sostanziale una modifica all'installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia N. 00445/2024 REG.RIC.
stessa”. L'uso dell'espressione “In particolare” denota che la seconda parte della disposizione è la specificazione normativa di un'ipotesi nella quale sicuramente la modifica rientra nella definizione generale di modifica sostanziale di cui alla prima parte: in sostanza, il rapporto tra la prima e la seconda parte della definizione è di genere a specie, e non di regola ed eccezione.
Del resto, la diversa interpretazione proposta dalla ricorrente renderebbe la disposizione contrastante con il diritto europeo, giacché l'art. 3, n. 9, della direttiva
2010/75/UE stabilisce che, ai suoi fini, si intende per “«modifica sostanziale», una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un'installazione o di un impianto di combustione, di un impianto di incenerimento dei rifiuti o di un impianto di coincenerimento dei rifiuti che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana o per l'ambiente”. La tesi della ricorrente invece porterebbe ad escludere, per l'AIA, l'applicabilità di questa definizione.
La stessa Corte di Giustizia UE, con la sentenza 2.6.2022 in causa c-43/21 (punti 33-
34), ha evidenziato come “Dalla formulazione stessa di tale articolo 3, paragrafo 9, risulta che una modifica può essere qualificata come «sostanziale» a due condizioni, la prima relativa al contenuto della modifica e la seconda alle sue potenziali conseguenze. Tali due condizioni sono cumulative”.
4.2.2.- Ciò posto, occorre chiedersi se il mutamento del profilo della discarica di ED sia una modifica sostanziale, alla luce delle due condizioni evidenziate dalla Corte di
Giustizia.
Va premesso che i precedenti n. 326/2023 di questa Sezione e n. 8144/2024 del
Consiglio di Stato non si sono espressi sul punto, né in un senso, né nell'altro.
a) Il mutamento del profilo della discarica è sicuramente una “variazione delle caratteristiche” dell'impianto, e questo integra il primo dei requisiti necessari perché una modifica possa considerarsi sostanziale. N. 00445/2024 REG.RIC.
b) Occorre poi che sussista il secondo requisito, cioè che la modifica produca “effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana”.
La ricorrente sostiene che la modifica dei profili da essa proposta non comporti maggiori impatti ambientali rispetto a quelli già valutati e assentiti.
La relazione istruttoria della Provincia afferma invece, a pag. 11, che gli impatti ambientali negativi e significativi vi sarebbero, perché il progetto comporta un aumento della volumetria autorizzata: cosa che però non è vera, stante quanto si è detto accogliendo le censure di cui al primo motivo aggiunto (sul recupero del volume impiegato per le coperture giornaliere) e alla prima parte del secondo motivo aggiunto qui in esame (sul recupero del volume impiegato per il maggiore spessore del fondo e delle pareti della discarica).
A pag. 16, poi, la relazione istruttoria della Provincia afferma che la variazione morfologica della copertura finale della discarica progettata da ED:
- è caratterizzata da una diminuzione di pendenza nella parte centrale e da un aumento di pendenza ai lati, ma «non è supportata da considerazioni di carattere geotecnico che determinino la necessità di tale distribuzione non omogenea, ma piuttosto dalla necessità di mantenere invariato il colmo superiore e di abbancare lateralmente tutta la volumetria “di spettanza”»: questo però, di per sé, non implica che la modifica abbia effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana;
- “sebbene favorisca l'allontanamento delle acque meteoriche, come rilevato dal proponente, ma solo nelle fasce laterali di maggior pendenza, necessita di accorgimenti tecnici … suggeriti dal geologo di parte … per scongiurare lo scivolamento dell'interfaccia meno resistente … che nel progetto autorizzato non sono necessari”: sennonché questi accorgimenti sono stati effettivamente previsti da ED tramite il geologo da essa incaricato, come afferma questo stesso passaggio della relazione; N. 00445/2024 REG.RIC.
- “necessita di una valutazione di inserimento paesaggistico”: ma questo, quand'anche fosse vero, non significa che la modifica abbia effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana.
Non sorregge la valutazione della modifica come sostanziale nemmeno il richiamo al c.d. “fattore di pressione” previsto dalla disciplina regionale lombarda, per la ragione già addotta dalle sentenze di questo TAR n. 326/2023 e del Consiglio di Stato n.
8144/2024: siccome ED non chiede di conferire rifiuti per un volume aggiuntivo rispetto a quello autorizzato di 944.000 mc, ma di sfruttare appieno tale volume, in quanto una parte di esso è ancora disponibile, è evidente che tale sfruttamento non aumenta la pressione di rifiuti sul Comune di Montichiari, rispetto a quella autorizzata a suo tempo con l'AIA.
Analoga considerazione vale anche per il richiamo, alle pagg. 16-17 della relazione tecnica istruttoria, alle ricadute sul traffico indotto, alle emissioni diffuse, al rumore e alle vibrazioni che si avrebbero con il conferimento dei rifiuti: si tratta pur sempre di un conferimento entro il limite massimo autorizzato di 944.000 mc, e quindi il suo impatto è già stato valutato in sede di rilascio dell'AIA, e non è aggravato dalla modifica proposta da ED.
4.2.3.- In definitiva, sono inconsistenti le ragioni addotte dalla Provincia per sostenere che la modifica dei profili della discarica, risultante dal progetto di nuovi conferimenti di ED, avrebbe effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana, e che pertanto la modifica avrebbe natura sostanziale.
Era certamente onere della Provincia accertare prima, e indicare poi nella motivazione, le ragioni per le quali la variazione dei profili della discarica, qualificata da ED come non sostanziale, avesse invece “effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana”, e fosse pertanto sostanziale; tuttavia la Provincia non ha assolto a tale onere. Resta però ferma la possibilità per la Provincia di rideterminarsi in proposito, con una congrua motivazione, nel nuovo esercizio del potere che consegue N. 00445/2024 REG.RIC.
all'annullamento del provvedimento impugnato (come sarà precisato infra nel paragrafo 10).
5.- Va poi esaminato, per ragioni di ordine logico, il quinto motivo aggiunto, con il quale ED lamenta la violazione dell'art. 10 bis l. 241/1990 e dei principi di lealtà procedimentale e buona amministrazione (art. 97 e 113 Cost. e art. 1 l. 241/1990), perché la Provincia ha disposto l'archiviazione e il diniego adducendo ragioni ostative mai preannunciate.
5.1.- Il motivo è fondato, perché né il maggior volume di circa 95.300 mc riscontrato da ARPA nella relazione ispettiva, né il revirement sulla possibilità di recuperare il volume utilizzato per le coperture giornaliere (prima ammessa con nota del 18.3.2025,
e poi negata con il provvedimento impugnato), erano stati indicati quali ragioni che ostavano a riconoscere la natura non sostanziale della modifica chiesta da ED.
Lo stesso non vale invece per l'assunto della Provincia per cui la modifica dei profili della discarica sarebbe sostanziale, giacché tale ragione ostativa era già desumibile dalla nota Provinciale del 18.3.2025.
La Provincia obietta che l'art. 10 bis l. 241/1990 non si applicherebbe perché non si tratta di procedimento a istanza di parte; l'obiezione però non è fondata, perché si tratta di un procedimento di riesame in autotutela avviato proprio su istanza di ED.
6.- L'accoglimento del quinto motivo aggiunto comporta l'assorbimento del terzo motivo aggiunto, con il quale la ricorrente censura il provvedimento impugnato nella parte in cui, basandosi sulla relazione ispettiva di ARPA, afferma che, dal 2021, la quota dei rifiuti in discarica sarebbe stata alzata per effetto di conferimenti non comunicati e non autorizzati, e che il volume dei rifiuti già conferiti eccederebbe quello autorizzato di circa 95.300 mc.
Le parti hanno ampiamente e strenuamente dedotto e controdedotto in giudizio in merito alle risultanze della suddetta relazione di ARPA e alle conseguenze che la
Provincia ha ritenuto di potere inferire da essa. N. 00445/2024 REG.RIC.
Tuttavia va ricordato che la relazione di ARPA è del 25.7.2025, cioè appena sei giorni prima del provvedimento provinciale qui impugnato, e che tale provvedimento pone le risultanze di quella relazione a fondamento principale della determinazione in esso assunta, senza però che su quella relazione – alla quale la Provincia ha attribuito tanta rilevanza – sia stato instaurato alcun contraddittorio procedimentale, in violazione dell'art. 10 bis l. 241/1990.
Occorre dunque che vi sia un approfondito confronto tra le parti su quella relazione all'interno del procedimento, e che in quella sede siano compiuti gli eventuali accertamenti in fatto che si rendano necessari alla luce di quella relazione.
7.- Con il quarto motivo aggiunto ED sostiene che il diniego e l'archiviazione della comunicazione di modifica non sostanziale non rispettino il principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, né l'art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, perché tale disposizione non contempla la possibilità di adottare provvedimenti con quel contenuto, ma prevede solo due esiti alternativi: possibilità di realizzare la modifica in quanto non sostanziale (con eventuale aggiornamento dell'AIA), o comunicazione che trattasi di modifica sostanziale con contestuale richiesta di presentazione di una nuova domanda di AIA.
7.1.- Questo motivo è infondato.
L'art. 29 nonies, 1° comma, d.lgs. 152/2006 prevede che l'autorità competente, “se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore … ai fini degli adempimenti di cui al comma 2”, cioè affinché il gestore invii “una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all'articolo 29-ter, commi 1 e 2”.
Nel caso in esame il contenuto dispositivo del provvedimento corrisponde a quello tipico contemplato dalla disposizione appena citata: la Provincia ha infatti qualificato la modifica proposta da ED come sostanziale, ha pertanto ritenuto di non poter N. 00445/2024 REG.RIC.
procedere ai sensi del 1° comma dell'art. 29 nonies, e ha conseguentemente archiviato il procedimento, dandone notizia a ED, la quale, a quel punto, poteva presentare una nuova domanda di autorizzazione ai sensi del 2° comma.
8.- Con il sesto motivo aggiunto ED sostiene che con l'istanza del 29.11.2024 sia stata inoltrata una nuova comunicazione di modifica non sostanziale, che su tale istanza si sia formato il silenzio-assenso per decorso del termine di sessanta giorni previsto dall'art. 29 nonies, 1° comma, d.lgs. 152/2006, e che pertanto il provvedimento di diniego tardivamente emesso sia inefficace ai sensi dell'art. 2, comma 8 bis, l. 241/1990.
8.1.- La censura non ha fondamento, perché l'istanza presentata da ED il 29.11.2024 non è una nuova comunicazione di modifica non sostanziale, dalla quale decorra il suddetto termine di sessanta giorni per provvedere, ma è un'istanza di annullamento in autotutela del procedente provvedimento dell'11.4.2024, che la Provincia non era tenuta ad esaminare, essendo l'autotutela meramente facoltativa, come si è argomentato sopra nel paragrafo 1.2 e relativi sottoparagrafi.
9.- Resta da esaminare infine il settimo e ultimo motivo aggiunto, con cui la ricorrente lamenta una disparità di trattamento, perché in due precedenti provvedimenti, uno della Regione Lombardia del 2021 e uno della stessa Provincia di Brescia del 2018, relativi a discariche di altri gestori, l'aggiornamento dei profili finali e della morfologia della discarica, entro le quote massime autorizzate e senza incremento di capacità, è stato ritenuto una variante non sostanziale.
9.1.- Il motivo è in parte inammissibile: la relazione istruttoria richiamata dal provvedimento impugnato ai fini motivazionali ha infatti evidenziato, a pag. 17, quelle che la Provincia ha ritenuto essere differenze significative rispetto alla situazione presa in esame dal provvedimento regionale citato dalla ricorrente, tali da giustificare un diverso trattamento; nonostante ciò, la ricorrente non si è confrontata con tale N. 00445/2024 REG.RIC.
passaggio della relazione istruttoria, sottoponendolo a specifiche censure, come invece aveva l'onere di fare.
9.2.- Il motivo è comunque infondato, nella sua interezza, perché dagli atti non emergono elementi sufficienti per potere ritenere che le situazioni comparate (quella della ricorrente, da un lato, e quella dei due gestori interessati dai provvedimenti autorizzativi citati dalla ricorrente, dall'altro lato) siano effettivamente simili.
Infatti non può sostenersi, in astratto e in assoluto, che la modifica del profilo di una discarica sia una modifica sostanziale o non sostanziale: occorre invece accertare caso per caso, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti, se quella modifica produca
“effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana”, come chiarito sopra nel paragrafo 4.2.2 e relativi sottoparagrafi.
Per aversi una disparità di trattamento, dunque, occorrerebbe che le situazioni comparate fossero assimilabili sotto tutti i profili che possono rilevare ai fini di quell'accertamento, ma di ciò la ricorrente non ha dato prova.
10.- Concludendo sul ricorso per motivi aggiunti, esso deve essere parzialmente accolto, come sopra precisato, con la conseguenza che il provvedimento del 31.7.2025 deve essere annullato, e la Provincia di Brescia dovrà rideterminarsi sulla comunicazione di modifica non sostanziale presentata da ED entro sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, o della sua notificazione se anteriore, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, nel rispetto delle statuizioni contenute in questa sentenza.
11.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
12.- Il ricorso per motivi aggiunti supera il limite dimensionale di 70.000 caratteri fissato dall'art. 3, comma 1, lett. b, d.P.C.S. 22.12.2016 n. 167, in quanto, pur tenendo conto delle esclusioni disposte dall'art. 4 e dall'art. 8, comma 1, lett. a, ha una lunghezza di 79.517 caratteri. N. 00445/2024 REG.RIC.
Per tale superamento dei limiti dimensionali parte ricorrente non ha chiesto alcuna autorizzazione, né preventiva ai sensi dell'art. 6, né successiva ai sensi dell'art. 7 del citato d.P.C.S.
Pertanto, ai sensi dell'art. 13 ter, commi 5 e 5 bis, dell'allegato II al c.p.a., recante le norme di attuazione al suddetto codice (nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 813, l. 207/2024), parte ricorrente è tenuta al pagamento di una somma complessiva di euro 650,00, pari all'importo del contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando:
a) dichiara improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse;
b) accoglie il ricorso per motivi aggiunti, nei limiti precisati in motivazione, e per l'effetto annulla l'atto dirigenziale della Provincia di Brescia n. 2709/2025 del
31.7.2025 con esso impugnato, con i conseguenti obblighi conformativi indicati in motivazione;
c) condanna la Provincia di Brescia a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 10.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA se dovuta;
d) condanna la ricorrente al versamento di euro 650,00 ex art. art. 13 ter, commi 5 e 5 bis, disp. att. c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: N. 00445/2024 REG.RIC.
NG BR, Presidente
AL DE, Referendario, Estensore
Francesca Siccardi, Referendario
L'ESTENSORE
AL DE
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
NG BR