Pubblicato il 27/05/2025

N. 00464/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00384/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la EG

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 384 del 2024, proposto da
Consorzio di bonifica dell’Oristanese, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Pilia e Carlo Pilia, con domicilio eletto in Cagliari presso il loro studio legale, via Sonnino n. 128;

contro

Regione autonoma della EG, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Floriana Isola e Angela Serra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Assessorato dell’Agricoltura e della riforma agro-pastorale della Regione autonoma della EG, non costituito in giudizio;

nei confronti

MA MU, non costituito in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione degli effetti,

- della determinazione n. 362 prot. n. 8566 del 28 marzo 2024 del direttore del servizio territorio rurale agro – ambiente e infrastrutture dell’Assessorato dell’Agricoltura e riforma agro-pastorale della Regione autonoma della EG, avente ad oggetto: “ Annullamento Deliberazione del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese n. 7 del 15.01.2024. Proroga per il periodo di 12 mesi, ex art. 34, comma 11, della L.R. n. 6/2008 del contratto di lavoro a tempo pieno e determinato di un impiegato di concetto in servizio presso l’Area Amministrativa ”;

- di ogni atto ad esso presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione autonoma della EG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il dott. Silvio Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Il Consorzio per la bonifica dell’Oristanese con deliberazione n. 7 del 15 gennaio 2024 prorogava per il periodo di 12 mesi, ai sensi dell’art. 34, c. 11 della legge regionale 23 maggio 2008, n. 6, il contratto di lavoro a tempo pieno e determinato dell’architetto MA MU impiegata di concetto in servizio presso l’area amministrativa, già assunta per selezione pubblica a tempo determinato con contratto di dodici mesi con delibera n. 139 del 20 dicembre 2021, prorogati di ulteriori dodici mesi con delibera n. 5 del 4 gennaio 2023.

2. Il quadro normativo di riferimento è costituito dal decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, dal Contratto collettivo nazionale di lavoro per i dipendenti dai Consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario (C.C.N.L.) e dalla richiamata l.r. n. 6/2008 (legge-quadro in materia di Consorzi di bonifica).

In questa sede vengono in rilevo, in particolare, le seguenti disposizioni:

- art. 19, c. 2, d.lgs. n. 81/2015: “ fatte salve le diverse disposizioni dei contratti collettivi, e con l'eccezione delle attività stagionali di cui all'articolo 21, comma 2 [ossia le attività stagionali individuate con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nonché nelle ipotesi individuate dai contratti collettivi, n.d.r.] , la durata dei rapporti di lavoro a tempo determinato intercorsi tra lo stesso datore di lavoro e lo stesso lavoratore, per effetto di una successione di contratti, conclusi per lo svolgimento di mansioni di pari livello e categoria legale e indipendentemente dai periodi di interruzione tra un contratto e l'altro, non può superare i ventiquattro mesi. Ai fini del computo di tale periodo si tiene altresì conto dei periodi di missione aventi ad oggetto mansioni di pari livello e categoria legale, svolti tra i medesimi soggetti, nell'ambito di somministrazioni di lavoro a tempo determinato. Qualora il limite dei ventiquattro mesi sia superato, per effetto di un unico contratto o di una successione di contratti, il contratto si trasforma in contratto a tempo indeterminato dalla data di tale superamento ”;

- art. 2 del C.C.N.L., che pone la regola dell’assunzione con contratto di lavoro a tempo indeterminato, “ fatta eccezione per gli operai avventizi assunti con rapporto a tempo determinato ”, la cui disciplina è contenuta nel medesimo contratto collettivo, “ nonché per l’altro personale assunto con rapporto a tempo determinato nei limiti della legge D.Lgs. 15 giugno 2015, n. 81 e successive modificazioni ”; - - art. 122 del C.C.N.L.: “ gli operai avventizi stagionali sono quelli addetti ai lavori stagionali di manutenzione ed esercizio delle opere e degli impianti consorziali (taglio delle erbe, sia acquatiche che di sponda, diserbo e spurgo dei canali, irrigazione, riordino delle scoline, ecc.) nonché gli operai avventizi addetti alla esecuzione delle opere eseguite in amministrazione diretta ”;

- art. 34, c. 4, l.r. n. 6/2008, che pone il principio della selezione pubblica o mediante chiamata numerica per l’accesso al lavoro nei Consorzi di bonifica;

- art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2008: “ i consorzi di bonifica, nell'ambito delle risorse disponibili nei propri bilanci, possono prevedere l'assunzione nelle proprie dotazioni organiche, per almeno otto mesi di ciascun anno, del personale che ha prestato attività lavorativa a favore dei consorzi con contratti a tempo determinato per almeno trecentonovanta giornate lavorative negli ultimi cinque anni, comprese quelle incluse nei contratti già definiti e in essere ” (art. 34, c. 11);

- art. 34, c. 11- bis , l.r. n. 6/2008: “ I posti vacanti nelle dotazioni organiche dei consorzi di bonifica derivanti dalla cessazione, a qualsiasi titolo, di rapporti di lavoro a tempo indeterminato del personale sono coperti, nei limiti dei posti risultanti dal Piano di organizzazione variabile (POV), mediante la trasformazione a tempo indeterminato dei contratti di lavoro delle corrispondenti categorie di cui al comma 11 e secondo l'ordine di priorità da determinarsi con i criteri stabiliti con apposita deliberazione della Giunta regionale. Al fine della copertura dei posti previsti nel POV, al personale coinvolto in tali processi i consorzi di bonifica garantiscono adeguati percorsi di formazione professionale e certificazione delle competenze. Gli oneri derivanti dall'attuazione della presente disposizione trovano copertura nei finanziamenti della Regione stanziati annualmente per l'assunzione del personale avventizio. Il personale operaio, incluso quello di cui al comma 11, può essere utilizzato mediante convenzione con altri enti, anche in deroga alle disposizioni di cui all'articolo 2, in attività di manutenzione del territorio, di tutela ambientale e protezione civile ”.

3. La deliberazione n. 7/2024 veniva quindi inviata all’Assessorato dell’agricoltura e riforma agropastorale della Regione autonoma della EG per il controllo di legittimità ai sensi degli artt. 40 e ss., l.r. 6/2008, ad esito del quale – dopo un esteso contraddittorio procedimentale nel corso del quale venivano chiesti dalla Regione ripetuti chiarimenti - veniva adottata l’impugnata determinazione n. 362 del 28 marzo 2024, che annullava la deliberazione n. 7/2024 in quanto, in estrema sintesi, il rapporto di lavoro tra il Consorzio e l’architetto MA MU non rientrerebbe nel campo di applicazione dell’art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2008, che riguarderebbe il solo personale operaio avventizio, in virtù del combinato disposto con l’art. 19, c. 2, d.lgs. n. 81/2015 e con gli artt. 2 e 122, C.C.N.L..

4. Con il ricorso ora all’esame del Collegio il Consorzio di bonifica dell’Oristanese ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, della determinazione n. 362 del 28 marzo 2024, lamentando, con un unico motivo di impugnazione, la non corretta interpretazione del quadro normativo ad opera dell’amministrazione resistente, sulla base di argomentazioni che saranno esaminate nella parte in diritto.

5. Si è costituita in giudizio la Regione autonoma della EG, opponendosi all’accoglimento del gravame.

6. Nell’udienza in camera di consiglio del 12 giugno 2024 l’istanza cautelare è stata riunita al merito.

7. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

8. Alla pubblica udienza del 21 novembre 2024, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

9. Dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio, con ordinanza n. 837 del 25 novembre 2024, ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al ricorso in esame e – ai sensi dell’art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo – ha assegnato alle parti il termine di 60 giorni per presentare memorie vertenti sulla questione riservando la decisione della causa alla camera di consiglio del 16 aprile 2025.

10. Con memoria depositata il 23 gennaio 2025 la parte ricorrente ha ribadito la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto “ non si è in presenza di una controversia di lavoro tra il Consorzio ed il dipendente, la cui cognizione potrebbe spettare al giudice ordinario, quanto piuttosto di una controversia tra il Consorzio e la Regione, avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento regionale di annullamento dell’assunzione a termine di personale, reso nell’esercizio dello specifico potere tutorio regionale ” (pagina 4 e s. della memoria).

11. Il giorno 16 aprile 2025 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio, all’esito di una compiuta valutazione della questione, ritiene di affermare la propria giurisdizione nella vicenda in esame.

Come correttamente sostenuto dalla parte ricorrente, infatti, la questione per cui è causa ha ad oggetto la ritenuta illegittimità di un provvedimento amministrativo di annullamento adottato dalla Regione nell’esercizio del potere di controllo preventivo di legittimità degli atti consortili concernenti procedure di assunzione del personale ai sensi dell’art. 40, c. 1, lett. c), l.r. n. 6/2008, ambito disciplinato da norme di diritto pubblico e da ritenersi ricompreso nel perimetro della giurisdizione amministrativa.

2. Nel merito, il ricorso non è fondato e va respinto per la dirimente ragione che l’ambito applicativo dell’art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2008 deve necessariamente essere interpretato in senso restrittivo, in quanto il quadro normativo comunitario (Direttiva 99/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999) e italiano (d.lgs. n. 81/2015) convergono nell’indicare il rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale tipo ideale, ordinario e prevalente, ritenendo quello a tempo determinato come figura eccezionale e di stretta interpretazione ( ex multis , Corte di Cassazione n. 15226/2023, secondo cui “ è principio generale del nostro ordinamento, coerente con i principi dettati dalla direttiva dell'Unione in materia di contratti a termine, che il contratto di lavoro è normalmente a tempo indeterminato ed il contratto a termine resta un’ipotesi eccezionale ”).

Pertanto, le disposizioni, quale quella in esame, che consentono di stipulare nel tempo plurimi contratti a tempo determinato o di prorogarli senza limiti temporali e senza prevedere alcun meccanismo sanzionatorio sono di stretta interpretazione, la cui ratio è rinvenibile nella specifica tipologia di attività lavorativa che viene in rilievo.

3. Ciò premesso, con un unico motivo di impugnazione parte ricorrente sostiene che: i) gli impiegati rientrino nella categoria del “personale” considerata dall’art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2008, non potendosi trarre alcun argomento contrario dall’ultimo periodo del successivo comma 11- bis , trattandosi di commi distinti ed autonomi; ii) l’amministrazione resistente avrebbe ritenuto legittima la delibera consortile n. 33/2024, con la quale il Consorzio avrebbe assunto, ai sensi del medesimo art. 34, c. 11, con contratto a tempo determinato per ulteriori 12 mesi, 4 operai non avventizi, malgrado avessero già stipulato due contratti a tempo determinato di 24 mesi; iii) il provvedimento consortile annullato prevedeva l’assunzione dell’architetto MA MU e non la proroga del contratto, nonostante il dato letterale, peraltro presente anche nella delibera n. 33/2024, ritenuta dalla Regione esente da vizi; iv) le delibere della Giunta regionale n. 149/9 del 16 aprile 2021 e n. 18/33 del 18 maggio 2023 prevedrebbero la possibilità per i Consorzi di ricorrere con maggiore flessibilità all’assunzione di personale con contratti a tempo determinato; v) l’architetto MA MU era stata inizialmente assunta con contratto a tempo determinato all’esito di procedura pubblica di selezione, in applicazione dell’art. 34, c. 4, l.r. n. 6/2008.

4. Il motivo non è fondato, in quanto l’ambito di applicazione dell’art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2008 va determinato alla luce della normativa nazionale che individua, in modo necessariamente uniforme sul territorio nazionale - trattandosi di materia riconducibile all’“ordinamento civile” di cui all’art. 117, c. 2, lett. l) della Costituzione – le ipotesi eccezionali in cui è liberamente consentito l’utilizzo di contratti a tempo determinato.

4.1 In particolare, il richiamato art. 19, c. 2, d.lgs. n. 81/2015 sottrae al rigido regime giuridico previsto in generale per i contratti a tempo determinato e al relativo meccanismo sanzionatorio i contratti stipulati per le attività stagionali individuate dai contratti collettivi. Il contratto collettivo applicabile ai Consorzi di bonifica individua i lavoratori stagionali nei (soli) operai avventizi (artt. 2 e 122). Pertanto, il termine “personale”, utilizzato dall’art 34, c. 11, l.r. 6/2008 deve essere restrittivamente interpretato nel senso che esso è riferibile esclusivamente agli operai avventizi che abbiano stipulato con il Consorzio, negli ultimi 5 anni, contratti di lavoro a tempo determinato per un periodo complessivo di almeno 13 mesi, e che, pertanto, possono essere assunti con contratto a tempo determinato della durata minima di 8 mesi per ciascun anno.

A tale restrittiva opzione ermeneutica, come evidenziato dall’amministrazione resistente, conduce anche il successivo comma 11- bis del menzionato art. 34, secondo cui “ il personale operaio, incluso quello di cui al comma 11, può essere utilizzato mediante convenzione con altri enti ”.

Infine, pur volendo accedere alla tesi sostenuta dalla parte ricorrente, secondo cui il comma 11- bis sarebbe distinto e autonomo rispetto al comma 11, e che quest’ultimo dovrebbe comunque essere interpretato alla luce dell’esposto quadro normativo comunitario e nazionale (sicché il suo ambito di applicazione soggettivo potrebbe essere esteso ritenendo che esso si applichi a tutto il personale (impiegatizio e operaio, stagionale o meno) che si trovi comunque nella condizione prevista dall’art. 19, c. 2, d.lgs. 81/2015, ossia che non abbia prestato attività lavorativa presso il Consorzio, attraverso una successione di contratti a tempo determinato, per un periodo superiore ai 24 mesi) l’argomento non è decisivo in quanto si tratta di ipotesi residuali di dipendenti che abbiano lavorato, negli ultimi 5 anni, per un periodo complessivo di almeno 13 mesi, i quali possono essere assunti con un ulteriore contratto a tempo determinato per un periodo di almeno 8 mesi e non superiore a 9 mesi, a cui comunque non sarebbe riconducibile la fattispecie in esame, avendo l’architetto MA MU già stipulato con il Consorzio contratti a tempo determinato per una durata complessiva di 24 mesi.

4.2 Per quanto riguarda il riferimento alle diverse conclusioni assunte dall’amministrazione regionale con in relazione alla delibera n. 33/2024, è sufficiente osservare che essa è relativa ad operai stagionali, come chiarito dallo stesso Consorzio a riscontro della richiesta di chiarimenti formulata dall’amministrazione regionale (documento n. 7 depositato dalla Regione, ove si afferma che “ relativamente alla domanda se le attività a cui sono adibiti i lavoratori indicati in delibera rientrino nella definizione di lavori stagionali stabilita dal contratto collettivo, la risposta è affermativa ”), per cui non si configura alcun profilo di contraddittorietà lamentato dal ricorrente.

4.3 Con riferimento agli altri profili di doglianza, è sufficiente rilevare che il provvedimento impugnato è plurimotivato, per cui la non illegittimità, per i profili sopra evidenziati, della motivazione secondo cui l’ambito di applicazione dell’art. 34, c. 11, l.r. n. 6/2018 è limitato ai soli operai avventizi esime il Collegio dall’esame delle ulteriori censure.

5. In conclusione, quindi, il ricorso deve essere rigettato.

6. Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la EG (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Andrea Gana, Referendario

Silvio Esposito, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Esposito	Tito Aru

IL SEGRETARIO