N. 02318/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 19/12/2025
N. 02445 /2025 REG.PROV.COLL. N. 02318/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2318 del 2025, proposto da
SP s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7CDA60155, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Algieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi – AS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
RA BE, NN SE, TT BE e UI AR, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento previa concessione di idonee misure cautelari ex art. 55 c.p.a. N. 02318/2025 REG.RIC.
- del provvedimento di esclusione Prot. n. 0099316/25 del 28-10-2025, ricevuto a mezzo portale telematico di gara con nota Prot. n. 0099318/25, dalla quale veniva esclusa dalla procedura di gara la SP s.r.l.;
- dei verbali di gara;
- dei verbali di gara relativi alle successive operazioni di gara e allo scorrimento di graduatoria;
- di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto e non comunicato, che comunque incida sui diritti e/o interessi legittimi vantati dalla ricorrente.
e per l'accertamento ove non fosse possibile il ristoro in forma specifica, del diritto al risarcimento per equivalente monetario.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio
Ambiente Servizi – AS s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. Filippo Dallari
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con bando del 29-7-2025, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente
Servizi – AS s.p.a. (in seguito, AS) indiceva una procedura aperta per l'affidamento dei lavori di “realizzazione della rete antincendio di Venezia IV lotto IV stralcio C.I. 14520. – RIF. LLPP 73-25/AG Tender_2527 – RFQ_2917 – CIG: N. 02318/2025 REG.RIC.
B7CDA60155 – CUP: F76B19004960001”, per l'importo complessivo di Euro
2.200.000,00, da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo.
1.1. Partecipavano alla procedura cinque operatori economici e all'esito delle operazioni di gara risultava prima classificata SP s.r.l. (in seguito, SP) con un ribasso dell'8,92%.
1.2. A seguito della richiesta del RUP di presentare le sue giustificazioni, ai sensi dell'art. 110, comma 5, lettera d) del d.lgs. n. 36/2023, con pec del 10-10-2025
SP dava atto di avere “erroneamente calcolato il costo della manodopera sulla base del costo unitario derivato dal Prezzario Calabria del 2022” e inviava alla
Stazione appaltante un nuovo modello “Dichiarazione costo manodopera” in cui confermava il “Totale Costi Manodopera”, stabilito in sede di offerta, ma indicava un maggiore “Costo orario” e diminuiva le “Ore impiegate” per ciascuna categoria di lavoratori.
1.3. Con nota del 27-10-2025 AS comunicava quindi a SP l'esclusione dalla procedura “per aver apportato sostanziali modifiche, rispetto a quanto prodotto in sede di gara, in ordine sia al costo orario del personale impiegato sia in ordine al numero delle ore di lavoro che l'operatore economico intende impiegare per
l'esecuzione dell'appalto, ridotte in modo sostanziale rispetto al numero di ore dichiarato in sede di offerta:
-la rimodulazione del costo medio orario è determinata da errore in fase di predisposizione dell'offerta dichiarato dallo stesso operatore economico;
-la modifica sostanziale relativa al monte ore offerto costituisce una variazione postuma dei contenuti dell'offerta economica che contrasta chiaramente con il principio dell'immodificabilità dell'offerta stessa e della par condicio dei concorrenti, oltre ad incidere sulla serietà e attendibilità dell'offerta stessa”.
Nella medesima comunicazione AS precisava anche che “Costituisce altresì principio ormai consolidato secondo cui la verifica di congruità del costo della N. 02318/2025 REG.RIC.
manodopera va fondata sul monte ore contrattuale, ossia sul reale impegno assunto dall'appaltatore verso la stazione appaltante, obbligazione principale dell'appaltatore”.
1.4. Successivamente AS con pec del 20-11-2025 respingeva l'istanza di
SP, di annullamento in autotutela del provvedimento di esclusione, confermando le motivazioni già esposte.
2. Con il ricorso in esame SP ha impugnato il provvedimento, con cui è stata disposta la sua esclusione dalla procedura, sulla base dei seguenti motivi.
I - Violazione e falsa applicazione dell'art. 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 10 e 11 d.lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione degli artt. 41, 108 e 110 d.lgs. n. 36/2023 in ordine alla valutazione di congruità dell'offerta presentata in gara dalla SP s.r.l.. Violazione del principio di par condicio competitorum; eccesso di potere per difetto d'istruttoria, carenza di motivazione e illogicità manifesta; perplessità.
La Stazione appaltante avrebbe escluso la ricorrente nell'erroneo presupposto che l'offerta della ricorrente sia stata modificata in modo sostanziale, attraverso la rimodulazione del costo medio orario e del monte ore indicato per la manodopera.
L'offerta della ricorrente sarebbe invece immutata nella sostanza.
SP in sede di offerta avrebbe dichiarato quale costo della manodopera quello riportato nella RdO caricata in gara, calcolato tenuto conto del CCNL Edile Industria, in combinato disposto con la tabella ministeriale di riferimento per anno e settore di competenza, come previsto nella legge di gara.
In sede di giustificativi, il costo complessivo della manodopera sarebbe rimasto invariato. La differenza infatti sarebbe pari a soli € 1,94, ossia lo 0,0005% dell'importo stimato e sarebbe del tutto irrilevante.
L'errore compiuto nel fare riferimento al costo unitario calcolato sulla base del
“Prezzario Calabria 2022” sarebbe scusabile e agli operatori economici sarebbe N. 02318/2025 REG.RIC.
consentito di rimodulare le voci interne dell'offerta, senza alterarne l'importo complessivo. Inoltre, il CCNL applicato sarebbe quello prescritto dalla legge di gara, con piena garanzia delle tutele salariali. La riduzione del monte ore non inciderebbe sull'impegno contrattuale, ma rifletterebbe una migliore organizzazione aziendale, che consentirebbe di eseguire i lavori in tempi più rapidi rispetto al cronoprogramma della Stazione appaltante.
In virtù dei principi di proporzionalità, del favor partecipationis e del risultato la
Stazione appaltante non avrebbe dovuto escludere la ricorrente.
Nella fattispecie si tratterebbe di una variazione irrilevante che non inciderebbe sulla serietà e sostenibilità dell'offerta.
II - Violazione e falsa applicazione art. 3 L. 241/90 e s.m.i.; violazione del principio di par condicio competitorum; violazione dei principi di trasparenza e pubblicità; eccesso di potere per difetto d'istruttoria, carenza di motivazione e illogicità manifesta; perplessità.
Il provvedimento impugnato non sarebbe adeguatamente motivato in quanto non consentirebbe alla ricorrente di comprendere le effettive ragioni dell'esclusione.
Anche i precedenti giurisprudenziali citati dalla Stazione appaltante non sarebbero conferenti in quanto non si riferirebbero ad un'ipotesi di variazione microscopica del costo della manodopera “con invarianza del totale, rimodulazione congrua alle tabelle ministeriali e miglioramento dei tempi di esecuzione dell'appalto”.
3. AS si è costituita in giudizio contestando nel merito le censure proposte ed eccependo, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione del provvedimento di rigetto dell'istanza di annullamento in autotutela e altresì l'inammissibilità dell'impugnazione delle “successive operazioni di gara e allo scorrimento della graduatoria” per mancata notifica alla controinteressata.
4. Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2025, fissata per l'esame della domanda cautelare, avvisate le parti della possibile definizione della causa con sentenza in N. 02318/2025 REG.RIC.
forma semplificata ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.
5. In applicazione dei principi di economia processuale e della ragione più liquida (Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, capo 5.3), si può prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari, proposte da AS, stante l'infondatezza nel merito dell'impugnazione proposta.
6. È infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che le modifiche apportate al “Costo orario” e alle “Ore impiegate” non sarebbero rilevanti in quanto in sede di giustificativi avrebbe sostanzialmente confermato il costo complessivo della manodopera indicato in gara.
6.1. Questo Tribunale amministrativo (TAR Veneto, Sez. I, 9-2-2024, n. 230) ha già rimarcato che secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa la modifica dei costi della manodopera comporta un'inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell'offerta economica, che non è suscettivo di essere immutato nell'importo, al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l'incisione degli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti, come imposte dall'art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016 (ex multis: Cons. Stato, Sez.
III, 31 maggio 2022, n. 4406).
Tale consolidato orientamento giurisprudenziale deve ritenersi confermato alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Sotto un primo profilo, il d.lgs. n. 36 del 2023 si pone del tutto in linea con il d.lgs. n.
50 del 2016 nell'assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo di indicare in via separata il costo della manodopera e gli oneri di sicurezza. N. 02318/2025 REG.RIC.
Ciò per assicurare che gli operatori economici svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” (cfr. articoli 41, comma 13, e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023).
La legge n. 78 del 21 giugno 2022, “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, all'art. 1, comma 2, lett. t), stabilisce come principio e criterio direttivo che
“i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso”.
In relazione all'indicazione del costo della manodopera il d.gs. n. 36 del 2023 stabilisce all'art. 41, comma 14, che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare
l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma
13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
All'art. 108, comma 9, del medesimo d.lgs. n. 36 del 2023 è inoltre prescritto che:
“Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera
e nei servizi di natura intellettuale”.
E in merito a tale disposizione la Relazione predisposta dal Consiglio di Stato chiarisce che “la disposizione è presente anche nel decreto legislativo n. 50 del 2016 ed è ormai oggetto di un consolidato orientamento giurisprudenziale diretto a descrivere
l'omissione in questione quale causa di esclusione. A tali fini, è stato espressamente inserito l'inciso 'a pena di esclusione' per dare maggiore certezza agli operatori giuridici derivanti dalla citata omissione dichiarativa”. N. 02318/2025 REG.RIC.
Tali complessive coordinante normative confermano pienamente il sistema di verifica in gara del costo della manodopera previsto dal d.lgs. n. 50 del 2016, peraltro rafforzandolo laddove all'art. 11, comma 3, è altresì richiesto agli operatori economici di dichiarare di garantire ai dipendenti le stesse tutele del contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.
In questo senso la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che: “il d.lgs. n. 36 del
2023 segue la via tracciata dal d.lgs. n. 50 del 2016 nell'assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e
i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l'esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023). Dalla lettura combinata delle disposizioni citate, emerge, infatti, la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio 'ribasso complessivo', svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi. (…) Da ciò si desume la piena continuità del codice del 2023 rispetto a quello del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo codice assume una valenza rafforzata come desumibile dall'art. 11, terzo comma, che agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente, richiede dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicati” (Cons. Stato, Sez. V, 25-7-2025,
n. 6638).
6.2. Nella fattispecie in esame la ricorrente a fronte della necessità di correggere il
“Costo orario” - erroneamente calcolato sulla base del Prezzario Calabria del 2022”
– in sede di giustificativi ha introdotto una ingiustificata riduzione di 1.146 ore del monte ore indicato in offerta. N. 02318/2025 REG.RIC.
E non risulta irragionevole che la Stazione appaltante abbia ritenuto che tale significativa differenza non costituisca una mera ricomposizione di singole voci di costo, ma integri una sostanziale modifica del costo della manodopera indicato in offerta.
E' infatti attraverso la riduzione del monte ore che la ricorrente ha potuto indicare in sede di giustificativi un costo complessivo della manodopera sostanzialmente corrispondente a quello dichiarato in sede di offerta.
E qualora si consentisse una simile modifica in gara del monte ore, si vanificherebbe in radice lo stesso obbligo di indicare in sede di offerta il costo della manodopera, espressamente dichiarato “a pena di esclusione” nel nuovo Codice dei contratti pubblici.
6.3. Fermo quanto sopra, nella fattispecie in esame risulta dirimente che l'Allegato 1 alla legge di gara, “Dichiarazioni costi della manodopera”, precisi espressamente che:
“nel caso si renda necessaria, in capo al soggetto risultato aggiudicatario, la verifica dell'anomalia dell'offerta e si riscontrino delle difformità tra quanto indicato in questa tabella e quello che verrà dichiarato ai fini della giustificazione del prezzo,
l'offerente verrà escluso. Si consiglia quindi l'operatore economico, in caso di dubbi, di rapportarsi con il proprio consulente del lavoro”.
In definitiva la stessa legge di gara prevedeva espressamente l'esclusione dell'operatore economico, non solo nel caso di modifica del costo complessivo della manodopera, bensì anche nel caso di variazioni significative del “Costo orario” e delle
“Ore impiegate” indicate in offerta.
7. È altresì infondato il secondo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato non consentirebbe di comprendere le effettive ragioni dell'esclusione.
7.1. Nella nota del 22-10-2025, “Esito verifica costo della manodopera SP
s.r.l.”, il RUP ha chiarito che: “se la rimodulazione del costo medio orario è N. 02318/2025 REG.RIC.
determinata da errore dichiarato dallo stesso operatore economico in fase di predisposizione dell'offerta, non si ritiene giustificata la sostanziale modifica del monte ore indicato da ultimo dal concorrente.
La modifica sostanziale relativa al monte ore offerto costituisce una variazione postuma dei contenuti dell'offerta economica che contrasta chiaramente con il principio dell'immodificabilità dell'offerta stessa e della par condicio dei concorrenti, oltre ad incidere sulla serietà e attendibilità dell'offerta stessa.
Costituisce altresì principio ormai consolidato secondo cui la verifica di congruità del costo della manodopera va fondata sul monte ore contrattuale, ossia sul reale impegno assunto dall'appaltatore verso la stazione appaltante, obbligazione principale dell'appaltatore”.
Le ragioni dell'esclusione sono quindi chiaramente esposte e, come rilevato dal RUP,
l'avere contestualmente modificato - in modo significativo - in sede di giustificativi il costo orario in aumento e il monte ore in diminuzione pone ragionevolmente in dubbio l'attendibilità stessa dell'offerta della ricorrente quantomeno in relazione al costo della manodopera.
Diversamente da quanto richiesto dal Codice (artt. 41, comma 13, e 108, comma 9) parte ricorrente non risulta aver svolto un'attenta valutazione preventiva dei costi della manodopera prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”.
8. Il ricorso deve pertanto essere respinto.
9. In ragione della peculiarità e della novità delle questioni trattate sussistono le condizioni per compensare le spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate. N. 02318/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
LA DI, Presidente F/F
Filippo Dallari, Primo Referendario, Estensore
RT RA, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Filippo Dallari LA DI
IL SEGRETARIO