Pubblicato il 29/01/2026

N. 00182/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00076/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 76 del 2022, proposto da
Lo UA CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Piermario Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NE Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NN Parisi, Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio di Cagliari, Capitaneria di Porto di La Maddalena, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Santa Teresa Gallura, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione n. 0004180 Protocollo n. 0050569 del 02/12/2021 avente ad oggetto “Società Lo UA CO S.r.l. - Spiaggia Conca Verde - Comune di Santa Teresa Gallura - Assenza titolo per l'estensione della CDM n. 16 del 20/02/2020 ai sensi delle deliberazioni della G.R. n. 35/11 del 09.07.2020 e n. 20/46 del 01.06.2021 – Quantificazione e richiesta di indennizzo per occupazione senza titolo” , comunicata in data 7 dicembre 2021 ed in data 28 dicembre 2021, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque connesso a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della NE Autonoma della Sardegna, dell’Agenzia del Demanio di Cagliari e della Capitaneria di Porto di La Maddalena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 22 gennaio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente “Lo UA CO S.r.l.” , in qualità di titolare della concessione demaniale n. 5 del 2009, rilasciata dal Comune di Santa Teresa Gallura, ha impugnato il provvedimento mediante il quale la NE Autonoma della Sardegna le ha domandato il pagamento dell’indennizzo per l’area asseritamente occupata sine titulo.

In fatto, la ricorrente ha esposto di avere ottenuto dal Comune di Santa Teresa di Gallura ed in base alla normativa emergenziale legata all’epidemia da Covid 19, di ampliare temporaneamente l’area demaniale occupata, come disposto nell’autorizzazione n. 9/2020. Successivamente, pur a fronte della legislazione emergenziale nazionale che aveva prorogato sino al 30 ottobre 2021 la validità di tutti i titoli autorizzativi, la ricorrente ha presentato, per il tramite del proprio tecnico autorizzato, l’istanza di rinnovo della concessione temporanea n. 9/2020 ai sensi della deliberazione G.R. n. 20/46 del 1° giugno 2021. In tale contesto, l’Amministrazione regionale ha dapprima affermato di non aver ricevuto alcuna istanza, chiarendo tale affermazione con la nota del 25 agosto 2021, contenente l’avvio del procedimento di calcolo degli indennizzi per occupazione senza titolo, in cui si è evidenziato che : i) la comunicazione acquisita in data 21 giugno 2021 per conseguire il rinnovo dell’autorizzazione temporanea all’estensione della concessione demaniale, “in quanto proveniente da altro soggetto (il Sig. NN CE) privo di idonea delega” , non potrebbe essere considerata quale “istanza”; ii) la richiesta di estensione, quand’anche regolarmente presentata, non sarebbe suscettibile di esito positivo, in quanto il temporaneo ampliamento della superficie, in base alla normativa emergenziale derogatoria, non è applicabile alle spiagge di lunghezza inferiore a 150 metri (come la spiaggia di Conca Verde), nelle quali è vietato il rilascio di concessioni.

1.1. Ciò chiarito, con il provvedimento impugnato, la NE ha confermato tali rilievi, evidenziando altresì come alla concessione n. 9/2020 fosse stato apposto un termine finale di efficacia (15 ottobre 2020) in virtù di una scelta discrezionale operata dall’Amministrazione, con la conseguenza che tale titolo autorizzativo non sarebbe suscettibile di proroga ai sensi dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020 (che riguarderebbe la diversa fattispecie dell’atto destinato a divenire invalido, alla scadenza, in base alla normativa vigente). In questo quadro, “la citata deliberazione G.R. n. 20/46 del 2021, lungi dal consentire proroghe automatiche delle autorizzazioni rilasciate l’anno precedente, richiede per l’anno 2021 la presentazione dell’istanza accompagnata dal titolo scaduto, in cui si chiede ai sensi dell’art. 10 del regol. cod. nav., il rinnovo provvisorio del titolo stesso […] i Servizi regionali potranno sempre adottare un provvedimento di diniego o di revoca […]”.

L’istanza della ricorrente, presentata ai sensi del citato articolo 10, è stata quindi ritenuta giuridicamente inesistente in ragione dell’assenza del documento d’identità del richiedente e della difformità tra l’identità del firmatario e di quella che, con strumento informatico, ne ha certificato la sottoscrizione, oltre che in ragione del fatto che, in base alle Linee guida del PUL la spiaggia di Conca Verde, in quanto di lunghezza inferiore ai 150 metri, risulta esclusa dagli ambiti suscettibili concessione.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e la falsa applicazione dell’art. 8 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, conv. in legge 4 dicembre 1993, n. 494, dell’art. 97 Cost e dei principi di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione in quanto l’Amministrazione ha esercitato il potere sanzionatorio, senza previamente accertare la sussistenza in fatto di una occupazione abusiva. Lo stesso provvedimento, infatti, evidenzia come l’Autorità abbia omesso ogni accertamento e come non vi sia alcun verbale redatto all’esito di sopralluoghi, con la conseguenza che l’occupazione abusiva sarebbe una mera ipotesi;

II. la violazione e falsa applicazione dell’articolo 103, 2 comma, del decreto legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito con legge del 24 aprile 2020 n. 27, così come modificato con il decreto legge 7 ottobre 2020 n. 125, convertito con legge 27 novembre 2020 n. 159; della delibera del Consiglio dei Ministri del 21 aprile 2021, del decreto legge 23 luglio 2021, n. 105, dell’art. 8 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, conv. in legge 4 dicembre 1993, n. 494, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione ed erroneità dei presupposti ritenuti, nonché l’illegittimità, in parte qua , della deliberazione della Giunta Regionale 20/46 del 1 giugno 2021. In primo luogo, la ricorrente ha segnalato l’erroneità dell’interpretazione fornita dalla NE in ordine all’ambito di applicabilità dell’art. 103, comma 2 del d.l. 18/2020 che regolerebbe, senza distinzioni, tutti i titoli abilitativi comunque denominati;

III. la violazione e falsa applicazione dell’artt. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei principi di buon andamento, efficienza ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Nel dettaglio, la ricorrente ha lamentato che la NE avrebbe avviato il procedimento sanzionatorio senza mai definire la sua istanza di rinnovo del 21 giugno 2021 che, inoltre, non presentava alcuna delle carenze indicate dalla NE (essendovi i documenti d’identità del professionista incaricato, la procura rilasciata a quest’ultimo e il documento del legale rappresentante);

IV. la violazione e falsa applicazione degli artt. 18 bis, 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 97 Cost e dei principi di buon andamento, efficienza ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione in quanto sull’istanza presentata si era ormai formato il silenzio assenso, essendo decorsi i termini di cui all’art. 18 bis, 19 e 20 della legge n. 241 del 1990;

V. la violazione e falsa applicazione della deliberazione della Giunta Regionale della NE Sardegna n. 35/11 del 9 luglio 2020 e della delibera della Giunta n. 20/46 del 1° giugno 2021, dell’art. 10bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del principio del giusto contraddittorio, nonché l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Infine, la ricorrente ha evidenziato come le limitazioni ordinarie del PUL, relative alla lunghezza minima delle spiagge, non varrebbero a fronte delle misure eccezionali della normativa emergenziale, volte ad ampliare le superfici oggetto di concessione in funzione anticontagio.

3. La NE Autonoma della Sardegna e l’Agenzia del Demanio - Cagliari si sono costituite in giudizio, rispettivamente in data 10 febbraio 2022 e 30 marzo 2022, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4. In previsione della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.

All’udienza straordinaria del 22 gennaio 2026, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale soltanto il Comune ha depositato documenti, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso non è fondato.

1.1. Quanto al primo motivo di impugnazione, mediante il quale la ricorrente ha censurato l’assenza di qualsiasi accertamento in fatto della contestata occupazione sine titulo, è sufficiente osservare come dalle comunicazioni intercorse tra le parti, prodotte in giudizio dall’Amministrazione regionale, tale dato emergesse in modo pacifico. Invero, dalla lettura della nota del 23 agosto 2021, inviata dalla società Lo UA CO all’Amministrazione regionale a fronte della contestazione di abuso, emerge come la prima invitasse il competente servizio “a prendere visione della comunicazione sopra richiamata che determina come l’attuale occupazione di cui trattasi non sia in effetti priva di titolo (…) In ogni caso, l’occupazione pregressa è stata espressamente confermata nell’attuale quadro normativo” . Ne consegue che l’Amministrazione regionale ha potuto assumere come un dato pacifico la persistente occupazione, da parte della ricorrente, dell’area demaniale di 40,35 mq (ottenuta con l’ampliamento disposto dall’autorizzazione n. 9/2020) senza la necessità di svolgere ulteriori supplementi istruttori o sopralluoghi.

1.2. Venendo ora all’esame del secondo motivo di impugnazione, con il quale la ricorrente ha essenzialmente censurato l’errata applicazione dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020, il Collegio osserva quanto segue.

La ricorrente, in data 1° giugno 2021, ha presentato l’istanza per il rinnovo della concessione temporanea n. 8/2020 ai sensi della deliberazione G.R. n. 20/46 del 2021, il cui termine finale di efficacia era stato posto al 15 ottobre 2020. In tale delibera, la NE ha disciplinato specificamente le “Autorizzazioni temporanee di cui alla Delib. G.R. n. 35/11 del 9.7.2020”, stabilendo che “tali autorizzazioni (valide per tutte le tipologie di occupazione del demanio marittimo) nei limiti di cui alla richiamata deliberazione n. 35/11 del 9.7.2020, possano essere confermate anche per l'annualità in corso, finché perdura lo stato di emergenza epidemiologica da Covid-19. A tale fine, l'Assessore ritiene sufficiente la presentazione, ai Servizi regionali competenti in materia di demanio marittimo, dell'istanza accompagnata dal titolo scaduto, in cui si chiede, ai sensi dell'art.10 regol. cod. nav., il rinnovo provvisorio del titolo stesso. Gli interessati devono contestualmente presentare analoga istanza al competente SUAPE, il quale senza necessità di ulteriore comunicazione o nulla-osta da parte degli uffici regionali, espleta l'istruttoria di competenza e, se del caso, provvede in merito.”

Ebbene, la ricorrente ha in primo luogo lamentato la mancata applicazione della proroga prevista dall’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020 ai sensi del quale “ Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati … in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza” .

Sul punto, deve essere richiamato, anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 18/2021, punto 28) in ordine al fatto che “la moratoria emergenziale prevista dall’art. 182, co. 2, d.l. 34/2020 presenta profili di incompatibilità comunitaria del tutto analoghi a quelli fino ad ora evidenziati. Non è, infatti, seriamente sostenibile che la proroga delle concessioni sia funzionale al “ contenimento delle conseguenze economiche prodotte dall’emergenza epidemiologica ”. In senso contrario, si deve osservare, come evidenziato dalla Commissione nell’ultima lettera di costituzione in mora (che riguarda anche l’art. 182, co. 2, d.l. 34/2020), che “ la reiterata proroga della durata delle concessioni balneari prevista dalla legislazione italiana scoraggia […] gli investimenti in un settore chiave per l’economia italiana e che sta già risentendo in maniera acuta dell’impatto della pandemia da COVID-19. Scoraggiando gli investimenti nei servizi ricreativi e di turismo balneare, l’attuale legislazione italiana impedisce, piuttosto che incoraggiare, la modernizzazione di questa parte importante del settore turistico italiano. La modernizzazione è ulteriormente ostacolata dal fatto che la legislazione italiana rende di fatto impossibile l’ingresso sul mercato di nuovi ed innovatori fornitori di servizi ”. Ciò in ragione del fatto che la Direttiva 2006/123 è applicabile al rilascio e al rinnovo delle concessioni demaniali marittime, con conseguente incompatibilità comunitaria, della disciplina nazionale che preveda la proroga automatica e generalizzata delle concessioni già rilasciate.

Siffatto principio è poi stato applicato dalla giurisprudenza amministrativa all’analoga proroga disposta dal richiamato art. 103 del d.l. n. 18/2020 (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 6699/2023, T.A.R. Roma, sentenza n. 7917/2025). Da ciò consegue, come espressamente statuito dalla richiamata Adunanza Plenaria, che la legge nazionale in contrasto con una norma europea dotata di efficacia diretta, ancorché contenuta in una direttiva self-executing , non può essere applicata né dal giudice né dalla pubblica amministrazione, senza che sia all’uopo necessario (come chiarito dalla Corte costituzionale a partire dalla sentenza n. 170 del 1984) una questione di legittimità costituzionale.

Nell’odierno giudizio, pertanto, non può ravvisarsi alcuna illegittimità del provvedimento impugnato in ragione della mancata applicazione (per diverse ragioni rispetto a quelle finora enunciate) del d.l. n. 18/2020, atteso che per la sua incompatibilità, in parte qua , con la disciplina comunitaria non poteva comunque essere applicato dall’Amministrazione e, tantomeno, da questo Collegio per accogliere le doglianze della ricorrente.

1.3. Quanto al terzo motivo di impugnazione, il Collegio si limita ad osservare come il provvedimento impugnato contenga, implicitamente, il diniego al rinnovo della concessione temporanea della ricorrente, sussistendo tutti i presupposti, dato che la richiesta dell’indennizzo per l’occupazione sine titulo presuppone, logicamente, il rigetto della richiesta di proroga della stessa occupazione per il periodo in esame, rispetto al quale il provvedimento contiene le ragioni a sostegno del diniego. Con riferimento alle carenze contenutistiche ravvisate dall’Amministrazione regionale, e contestate dalla ricorrente, è sufficiente osservare come quest’ultima abbia documentato la completezza della pratica trasmessa al Suape, ma non di quella inoltrata ai competenti Servizi regionali, come prescritto dalla DGR n. 20/46 del 2021.

1.4. Né, tantomeno, è fondata la censura in ordine all’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di proroga della ricorrente, trattandosi di un procedimento di natura concessoria, rispetto al quale occorre un provvedimento espresso in funzione di controllo circa la qualificazione e l'idoneità del richiedente (v. ex multis, T.A.R. Palermo Sicilia sez. I, 14/11/2024, n. 3133 ) .

1.5. Infine, non è fondato il quinto motivo di impugnazione, tramite il quale la ricorrente ha evidenziato come le limitazioni ordinarie del PUL relative alla lunghezza minima delle spiagge, non varrebbero a fronte delle misure eccezionali della normativa emergenziale, volte ad ampliare le superfici oggetto di concessione in funzione anticontagio. In buona sostanza la ricorrente, nel contestare tale autonomo motivo di diniego, ha opposto la teorica prevalenza delle disposizioni della normativa emergenziale, con ciò affermando l’impossibilità per l’Amministrazione di opporle le prescrizioni del PUL. Tuttavia, come già visto, ciò si tradurrebbe nell’affermazione per la quale l’Amministrazione era tenuta ad accogliere ogni istanza di proroga dell’autorizzazione temporanea, non potendo opporre cogenti vincoli derivanti dalla propria normativa paesaggistica. Così non è, posto che ogni proroga automatica sarebbe stata in contrasto con la normativa sovranazionale, come già visto; inoltre, sull’istanza di rinnovo, come evidenziato anche dalla relativa Delibera di Giunta regionale, l’Amministrazione era tenuta a compiere le proprie scelte discrezionali, comparando gli interessi confliggenti.

Da ultimo, si osserva che soltanto con la memoria depositata ex art. 73 cod. proc. amm., la ricorrente ha contestato il provvedimento impugnato evidenziando come, in realtà, la spiaggia di Conca Verde superi la lunghezza di 150 metri. Trattandosi di un motivo di impugnazione non proposto con il ricorso introduttivo, il Collegio ritiene di non doversi esprimere sul punto, essendo una contestazione evidentemente tardiva.

2. Per tutte le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della particolarità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco CE, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Marco CE

IL SEGRETARIO