Pubblicato il 24/03/2026

N. 05455/2026 REG.PROV.COLL.

N. 16029/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16029 del 2022, proposto da Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio e Comune di Collepardo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della nota MIC_SABAP -Lazio del 18.10.2022 prot. 13010, (doc. n.2) con cui la Soprintendenza ha comunicato l'improcedibilità dell' iter autorizzativo attivato dalla Società Wind Tre S.p.A., ai sensi dell'art.146 del D.Lgs. n.42/2004, relativo alla realizzazione di un impianto di telecomunicazioni da realizzarsi nel Comune di Collepardo, su terreno sito in Località Monte Cerceto, snc 03010 – Collepardo, distinto al NCT del Comune di Collepardo al foglio 24 Particella 128; b) di ogni altro atto ad esso preordinato connesso e/o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 la dott.ssa IL Di PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso, ND Tre S.p.a. (d’ora in poi solo ND) ha impugnato la nota prot. 13010-P del 18 ottobre 2022, con la quale la Soprintendenza ha comunicato l’improcedibilità dell’ iter attivato per il rilascio del nullaosta paesaggistico.

2. La ricorrente ha dedotto in fatto che:

- avendo necessità di dare copertura e servizio di pubblica utilità ed alta qualità del servizio di telefonia mobile nel territorio del Comune di Collepardo, presentava il 19 marzo 2019, richiesta di ospitalità per conoscere se sussistessero immobili o aree comunali per il posizionamento di un impianto di telefonia;

- con delibera di G.C. n. 26 del 31.7.2019, il Comune di Collepardo deliberava quindi di concedere in locazione alla ND una porzione di terreno comunale di circa 100 mq., sita in località Cerceto, traversa Via Costa Magliano snc, in catasto al foglio n. 24, p.lla n.128 (doc. n.3), in area sottoposta a vincolo paesaggistico, gravata da uso civico;

- ottenuta la disponibilità dell’area da parte dell’amministrazione comunale, ND avviava l’ iter amministrativo per il rilascio delle autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell’impianto, in particolare: istanza ex art. 87 D.lgs. 259/2003 (04.10.2019); parere ARPA favorevole; nulla osta idrogeologico; autorizzazione sismica regionale; parere favorevole dell’Aeronautica Militare; valutazione di incidenza ambientale favorevole;

- con determinazione negativa n. G06606 del 3 giugno 2021 (doc.n.10) la Regione Lazio rigettava la richiesta di autorizzazione paesaggistica, ritenendo l’intervento progettato “ in contrasto con l’art. 21 della LR 24/98, trattandosi di intervento di nuova costruzione, ed in contrasto con l’art.22 delle N.T.A. del PTP n. 11, perché non compatibile con i valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo presente nella zona, con i criteri di gestione dell’area, con gli obiettivi di qualità paesaggistica stabiliti dall’art. 22, del Testo Coordinato delle NTA del PTP ambito n. 11 e in contrasto con l’art. 23 delle NTA del PTPR adottato, in quanto l’installazione di un traliccio per antenne radio televisive e radio ricetrasmittenti, senza la previsione di opere di mitigazione adeguate, espressamente richieste dall’art. 23, del PTPR adottato, altera la percezione dello stato dei luoghi attualmente privi di elementi antropici, caratterizzati da valori paesistici e beni del patrimonio naturale rilevanti riconosciuti dal vincolo; ”

- avverso siffatta determina regionale ND proponeva ricorso innanzi a questo TAR del Lazio, ricorso accolto con sentenza n. 11092/21, con la quale veniva annullato il diniego di autorizzazione paesaggistica di cui alla determinazione regionale n. G06606 del 3 giugno 2021, con obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi conformandosi alle statuizioni annullatorie di cui alla sentenza;

- con nota prot. n. 136181 del 10.02.2022 la Regione dava avvio al riesame dell’istanza presentata sulla base del PTPR approvato;

- con nota prot. n. 336590 del 5 aprile 2022 la Regione Lazio, ai sensi dell’art. 146 comma 7 del D. Lgs. n.42/04 rivalutava la conformità e la congruità dell’intervento proposto con la normativa di tutela paesaggistica del P.T.P.R. approvato e trasmetteva la documentazione presentata e la proposta di provvedimento alla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Frosinone e Latina per il parere di competenza;

- con nota prot. 5393-P del 29 aprile 2022 (doc. n.11), la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Frosinone e Latina, al fine di esprimere il parere di competenza, richiedeva la trasmissione di documentazione integrativa;

- con nota prot. 439257 del 5 maggio 2022, la Regione, in riferimento alla suddetta richiesta d’integrazione, comunicava di essere in attesa, da parte del Comune - ente esponenziale deputato alla gestione e vigilanza degli usi civici - dell’attivazione della procedura di “ mutamento d’uso temporaneo ” dell’area gravata da uso civico (doc.n.12);

- ND, con propria nota del 23 maggio 2022 (doc. n.13), trasmetteva parte della documentazione integrativa richiesta, ad eccezione della Determina Regionale di conclusione del procedimento del “ mutamento d’uso temporaneo ”;

- la società ricorrente formulava alla Soprintendenza motivata istanza di proroga dei termini, fissati in 30 gg., fino alla conclusione dell’iter procedurale di mutamento d’uso temporaneo;

- in data 6 giugno 2022, con protocollo n. 0002863 (doc. n.14), il Comune di Collepardo comunicava alla ND, e per conoscenza alla Soprintendenza, l’avvio del procedimento per il mutamento d’uso temporaneo e contestualmente richiedeva alla società il tipo di frazionamento della porzione di terreno comunale locata;

- nel frattempo la Soprintendenza adottava la nota prot. 13010-P del 18 ottobre 2022, qui impugnata;

- la Regione riscontrava la comunicazione d’improcedibilità con nota prot. 1049934 del 24 ottobre 2022 indirizzata alla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Frosinone e Latina e per conoscenza al Comune di Collepardo, ricordando che comunque la procedura ex art. 146 non contempla la possibilità di una dichiarazione di improcedibilità da parte dell’organo statale, dovendo esso esprimere un motivato parere negativo o positivo (ovvero avvalersi dell’istituto del silenzio assenso ex art. 17 bis della L. 241/1990 e ss.mm. e ii);

- per questi motivi la Regione comunicava che, dovendo concludere l’ iter amministrativo in adempimento della sentenza di questo T.A.R., avrebbe provveduto sulla domanda di autorizzazione paesaggistica secondo la proposta di provvedimento trasmessa, condizionando l’efficacia del provvedimento autorizzativo stesso alla conclusione positiva del procedimento del mutamento d’uso temporaneo per le aree gravate da usi civici.

3. Con determina G14687 del 26 ottobre 2022, la Regione ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, condizionando l’efficacia del titolo alla conclusione del procedimento del mutamento d’uso temporaneo per le aree gravate da usi civici presso la struttura regionale competente.

4. Con l’odierno ricorso, la ND Tre ha dedotto i seguenti motivi di illegittimità:

I . VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DELL’ART.146 D.LGS N.42/2004 – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ GRAVE E MANIFESTA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE ; la società ricorrente sostiene l’illegittimità del provvedimento impugnato dal momento che l’art.146 del d. lgs. 42/2004 non contemplerebbe la possibilità di una dichiarazione di improcedibilità, ma solo quella di esprimere un parere negativo o positivo da parte della Soprintendenza.

II. VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DELL’ART.146 D.LGS N.42/2004 – INCOMPETENZA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE FRA CITTADINO E P.A.- DIFETTO DI MOTIVAZIONE ; la società ricorrente sostiene che spetti alla Regione, ex art. 146, comma 7, del d. lgs. 42/2004 la competenza a provvedere in ordine alle domande di autorizzazione paesaggistica e pertanto alla Soprintendenza non spetterebbe il potere di dichiarare l’improcedibilità;

III. (indicato con II) ILLEGITTIMITA’ – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI COLLABORAZIONE E DELLA BUONA FEDE ; infine, la società ricorrente contesta la decisione della Soprintendenza di non concedere la proroga richiesta, mentre avrebbe dovuto interrompere i termini ex art. 16, comma 4, e art. 17, comma 3, L. 241/90 e attendere fino alla ricezione dei documenti richiesti.

5. Si è costituito il giudizio il Ministero della Cultura, con atto di mero stile, per resistere al ricorso.

6. In prossimità dell’udienza di merito, parte ricorrente ha depositato ex art. 73 c.p.a. memoria, con la quale la ricorrente ND ha rappresentato che la fattispecie assumerebbe oggi una diversa e dirimente prospettiva alla luce del riformato art. 54- bis del D.lgs. 259/2003, il cui testo dispone che: “ Per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici non è necessaria l'autorizzazione di cui all'articolo 12, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, e, nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli articoli 44, 45, 46, 47 e 49 del presente codice e di realizzazione di iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e a garantire il funzionamento delle reti e l'operatività e continuità dei servizi di telecomunicazione, non si applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio ”.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 13 marzo 2026, dopo aver il Collegio rilevato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., un possibile profilo di inammissibilità del ricorso, la causa è passata in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile, alla luce del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali in materia di autorizzazione paesaggistica che occorre brevemente richiamare.

9. Come noto, tale istituto è disciplinato dall’art.146, d.lgs.22 gennaio 2004, n. 22, disposizione centrale nell'architettura del codice dei beni culturali e del paesaggio, il quale fornisce, con i suoi diversi commi, indicazioni sull'autorizzazione-atto, ma anche sul procedimento di controllo della proposta progettuale, ossia sulla complessa attività in cui si intersecano, entro una sequenza composta da più segmenti, competenze di livelli amministrativi diversi e si instaura una dialettica con il proponente che prepara l'emanazione del provvedimento conclusivo motivato.

9.1. Il comma 6 del richiamato art. 146 assegna la responsabilità della funzione autorizzatoria alla Regione, la quale si avvale di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e di idonee risorse strumentali.

9.2. Il successivo comma 7, prevede che l’amministrazione competente, ricevuta l’istanza dell’interessato, verifica se ricorrono i presupposti normativi e se la l’istanza stessa sia corredata della documentazione necessaria.

9.3. Terminata l'istruttoria e, comunque, allo spirare del termine di quaranta giorni, l'amministrazione trasmette alla soprintendenza la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento. A tal fine l'amministrazione redige, all’esito delle proprie valutazioni, non una mera sintesi delle risultanze istruttorie (comparabile a quella che ai sensi del richiamato art. 6 L. n. 241/1990 compila il responsabile del procedimento all'atto di trasferire il fascicolo istruttorio all'organo decidente) bensì un vero e proprio progetto di decisione, che viene sottoposto nella sua articolazione (comprensiva del segmento istruttorio e di quello decisorio) alle valutazioni della Soprintendenza.

9.4. A questo punto, la Soprintendenza interpellata può, agendo tempestivamente, manifestare le proprie perplessità sullo schema di provvedimento ricevuto, rappresentando eventuali esigenze istruttorie ovvero adottando espressamente il proprio avviso su quanto richiesto.

In tal caso, la natura vincolante del parere espresso tempestivamente (cioè entro 45 giorni) garantisce che lo Stato mantenga un ruolo determinante rispetto al merito della procedura autorizzatoria.

9.5. Secondo la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, “ 11.3….nell’ipotesi in cui l’amministrazione interpellata sia rimasta inerte, l’amministrazione procedente valuta comunque l’interesse pubblico affidato alla cura dell’amministrazione interpellata, assumendo, all’esito della formazione del silenzio assenso ex art. 17 bis l. n. 241/90 (c.d. silenzio assenso orizzontale, tra pubbliche amministrazioni) , una decisione conclusiva del procedimento (comunque necessaria) che tenga in debita considerazione anche l’interesse pubblico sotteso all’atto di assenso implicitamente acquisito. In tale maniera si assicura non soltanto la tempestiva adozione della decisione finale, ma anche un’adeguata protezione di tutti gli interessi pubblici coinvolti nell’esercizio del potere, pure in assenza di una determinazione espressa dell’Amministrazione interpellata.

Nell’analisi, appena svolta, delle singole fasi di cui si compone il procedimento di autorizzazione paesaggistica trova, pertanto, conferma l’assunto per cui, nei casi in cui opera il silenzio assenso, l'interesse sensibile dovrà comunque essere oggetto di valutazione, comparazione e bilanciamento da parte dell'amministrazione procedente….. 12.2. Cionondimeno, in caso di mancata attivazione entro i termini, resta ferma la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus (che la giurisprudenza amministrativa ha in più occasioni richiamato con riferimento all’autotutela sui provvedimenti adottati all’esito della conferenza di servizi) in base al quale l’eventuale esercizio dell’autotutela deve seguire il medesimo procedimento d’emanazione dell’atto che si intende rimuovere o modificare. Questo significa che l’amministrazione autrice dell’assenso silenzioso non potrà limitarsi ad esprimere il proprio sopravvenuto dissenso, ma dovrà sollecitare l’avvio del procedimento di riesame, condotto dall’amministrazione procedente, secondo le regole dell’art.21-nonies o 21-quinquies. evidenziando le ragioni di illegittimità o le ragioni che giustificherebbero la revoca dell’atto, nell’ottica del principio di leale collaborazione tra Amministrazioni ” quindi “ 13…. il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico, a ben vedere, è stato formalmente sancito dalla recente modifica apportata all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 dall’articolo 12, comma 1, lett. a), n.2), del decreto-legge n. 76 del 2020, che ha introdotto il nuovo comma 8-bis,in base al quale “Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma1 …,ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’art. 14 ter, comma 7… sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”…13.1. La lettera di tale disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14-bis e nell’ambito dell’istituto di cui all’art. 17-bis, è inequivocabile nell’affermare il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, e non soltanto privi di carattere vincolante” (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

9.6. La giurisprudenza richiamata ha inoltre rammentato che l’applicazione del silenzio-assenso orizzontale al parere paesaggistico è stata espressamente affermata dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato n. 890 del 7 aprile 2016 e dal Ministero dei Beni culturali con le circolari 10 novembre 2015, prot. n. 27158 e 20 luglio 2016, prot. 21892; e inoltre, la Corte Costituzionale (decisione del 22 luglio 2021, n. 160) ha affermato la conformità a Costituzione dell’applicazione del silenzio assenso orizzontale al procedimento di autorizzazione paesaggistica.

9.7. Da ciò discende che il parere reso tardivamente dalla Soprintendenza è tamquam non esset (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610) e comunque perde ogni suo carattere vincolante per l'Amministrazione che lo ha richiesto (Consiglio di Stato sez. IV, 8 novembre 2022, n. 9798).

10. Nella fattispecie, risulta dalla ricostruzione in fatto e dai documenti versati in atti che la Regione ha trasmesso alla Soprintendenza, in data 5 aprile 2022, la proposta di provvedimento per il parere di competenza e che la Soprintendenza, al fine di esprimere il proprio parere, ha richiesto con propria nota del 29 aprile 2022 documentazione integrativa, documentazione trasmessa dalla Regione il 24 maggio 2022.

11. Il termine di rilascio del parere (45 gg), in applicazione dell’art. 17 bis , comma 1, della L. 241/90, si è pertanto interrotto fino al 24 maggio 2022.

12. Il provvedimento impugnato, del 18 ottobre 2022, è stato adottato ben oltre i 45 gg (termine previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004), decorrenti dal 24 maggio 2022, sicché tale atto non solo non può qualificarsi come parere, ma in ogni caso esso non ha portata vincolante e lesiva, dal momento che esso è tardivo e quindi tamquam non esset ; né si può qualificare come provvedimento di revoca o annullamento in autotutela del silenzio-assenso formatosi ex art. 17 bis L. 241/90.

13. Il Collegio osserva che, per stessa ammissione di parte ricorrente (pag. 6 ric.), la determina regionale di autorizzazione paesaggistica n. G14687 del 26 ottobre 2022 risulta “ pienamente satisfattiva dei propri interessi ”; tuttavia, nonostante essa subordini gli effetti dell’autorizzazione paesaggistica alla conclusione del procedimento di mutamento d’uso temporaneo, non risulta impugnata; pertanto, anche per tale ragione, il ricorso è inammissibile per carenza d’interesse all’annullamento dell’atto impugnato, atteso che parte ricorrente non avrebbe alcun vantaggio.

14. Per quanto riguarda infine la dedotta sopravvenienza normativa, si osserva che l’art. 54- bis del D.lgs. 259/2003 è entrato in vigore il 28 aprile 2024, sicché tale norma potrebbe trovare applicazione ove il procedimento finalizzato al mutamento d’uso temporaneo per le aree gravate da usi civici non fosse stato ancora concluso in quella data, in virtù del principio tempus regit actum .

La giurisprudenza è, infatti, costante nel ritenere che la legittimità del provvedimento conclusivo di un procedimento a istanza di parte va valutata con riferimento alle norme vigenti al tempo della sua adozione e non a quelle in vigore al momento di presentazione dell’istanza ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 29/4/2019, n. 2768; Sez. V, 10/4/2018, n. 2171).

15. Il ricorso, per quanto sopra esposto, è dunque inammissibile.

16. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL NA, Presidente FF

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

IL Di PA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL Di PA	IL NA

IL SEGRETARIO