Pubblicato il 06/03/2023

N. 00066/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00296/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 296 del 2022, proposto dal sig. AN TT, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Fabbiano e Andrea Sellitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Macchia Valfortore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del sig. AN Fierro, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del silenzio-diniego formatosi sulla richiesta di accesso ai documenti amministrativi inviata l’8 agosto 2022;

nonché per il conseguente accertamento del diritto di accesso agli atti dell'istante e per la condanna della resistente all'integrale ostensione dei documenti richiesti.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Macchia Valfortore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con il ricorso in epigrafe, proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 cod.proc.amm., il sig. AN TT ha agito in giudizio per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Macchia Valfortore sulla sua istanza di accesso dell’8 agosto 2022.

Con tale istanza il ricorrente aveva chiesto l’ostensione dei documenti relativi all’espletamento dell’incarico professionale conferitogli a suo tempo dal Comune, con convenzione sottoscritta il 30 gennaio 2004, per la redazione del progetto preliminare semplificato–perizia di stima relativo ad opere ricostruttive post sisma del 2003.

2 – In particolare, il ricorrente ha esposto: i) di aver ricevuto dal predetto Comune il citato incarico professionale e di aver redatto i relativi elaborati progettuali; ii) che alle predette prestazioni professionali, pur regolarmente effettuate, non era mai seguito il pagamento da parte del Comune dei crediti maturati; iii) di aver presentato l’11 novembre 2020 una prima istanza di accesso agli atti, non riscontrata dal Comune; iv) di non aver gravato il silenzio-diniego formatosi su tale istanza; v) di aver successivamente appreso dell’esito di una causa relativa a casi speculari al suo, in cui alcuni professionisti, parimenti incaricati della redazione di progetti per la ricostruzione post sisma 2002 ma non remunerati, si erano visti riconosciuti il diritto a percepire i relativi compensi professionali con pronuncia passata in giudicato nell’anno 2021: vi) di aver quindi riproposto l’8 agosto 2022 l’istanza di accesso, corredandola di nuovi elementi volti a sostanziare il proprio interesse all’ostensione documentale; vii) che il Comune, tuttavia, non solo era restato inadempiente all’obbligo di corrispondergli i compensi dovuti per l’attività svolta, ma aveva continuato ad omettere, pur a fronte della nuova istanza di accesso, ogni riscontro.

3 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi: “ i) sulla sussistenza dei presupposti per l’impugnazione del silenzio rigetto sull’istanza di accesso agli atti; ii) violazione e/o erronea applicazione degli artt. 22 e ss. l. n. 241/1990; eccesso di potere” .

Il ricorrente ha anche richiesto la condanna del Comune al risarcimento del danno da ritardo, in tesi conseguente alla sua condotta silente.

4 – Il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e ha controdedotto alle censure ivi formulate, opponendo, in particolare, la sua inammissibilità e la sua infondatezza.

5 – In vista dell’udienza camerale, le parti con memorie hanno ribadito e articolato le rispettive tesi.

6 – Alla camera di consiglio del 22 febbraio 2023, uditi gli avvocati come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7 – Preliminarmente il Collegio deve disattendere l’eccezione di inammissibilità del gravame formulata dal Comune, nella parte in cui la sua difesa ha sostenuto che l’istanza dell’8 agosto 2022 costituirebbe una mera reiterazione della precedente richiesta di accesso del 2020, sulla quale si era formato un silenzio-diniego non impugnato dal sig. TT. In tesi, a fonte di tale nuova istanza, e stante la definitiva irretrattabilità del diniego tacito formatosi in precedenza, il Comune non sarebbe stato più tenuto a pronunciarsi. Pertanto, il ricorrente sarebbe privo di un interesse protetto a censurare il silenzio attualmente serbato dall’Ente.

7a - In proposito il Collegio ben conosce l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo il quale:

- il termine per l’esercizio dell’azione giurisdizionale volta a contestare il diniego, espresso o tacito, manifestato dall’Amministrazione a fronte di un’istanza di accesso, ha natura decadenziale, in coerenza: i) con la struttura impugnatoria del relativo giudizio, che consente alla tutela giurisdizionale dell’accesso di assicurare la protezione all’interesse giuridicamente rilevante e, al tempo stesso, l’esigenza di stabilità delle situazioni giuridiche e di certezza delle posizioni dei controinteressati; ii) con il carattere accelerato del giudizio stesso;

- la natura decadenziale del citato termine comporta che la mancata impugnazione del diniego nel relativo termine perentorio non consenta la riproposizione dell’istanza ostensiva e l’impugnazione del successivo diniego, quando quest’ultimo abbia carattere meramente confermativo del primo (cfr. ex multis Cons. St., VI, n. 4912/2013; Cons. St., IV, n. 4789/2013; Ad. Plen. nn. 6 e 7/2006; T.A.R. Lombardia, Brescia, I, n. 106/2019; T.A.R. Toscana, III n. 1475/2013; T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 9127/2013).

Tuttavia, secondo il medesimo orientamento, un’istanza di accesso non può ritenersi meramente riproduttiva della precedente, e quindi è legittimamente (ri)proponibile, allorché sia corredata – come nella fattispecie in scrutinio - da fatti nuovi (non importa se sopravvenuti o meno), non rappresentati nell’originaria istanza, e da una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, ossia della posizione legittimante l’accesso.

Si è infatti affermato, sul punto, che “ è ammissibile reiterare l'istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell'originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell'interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all'accesso: in tal caso, l'originario diniego, da intendere sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva vicenda procedimentale e processuale ” (cfr. Cons. St. Ad. Plen., n. 7/2006, cui si è uniformata la giurisprudenza successiva fra cui Cons. St., IV, n. 279/2020; id., 5549/2020; id., V, n. 442/2010; T.A.R., Lombardia, Milano, II, n. 2244/2022; T.A.R. Campania, Napoli, VI, n.2990/2020; T.A.R. Sicilia, Catania, II, n. 3635/2010; T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 3250/2010).

7b - Sulla base di queste coordinate interpretative, il Collegio ritiene che l’istanza di accesso dell’8 agosto 2022 non rappresenti una mera riproposizione della precedente richiesta del 10 novembre 2020, sulla quale si era formato un tacito rigetto rimasto non gravato.

A tale conclusione induce un confronto sinottico fra le due istanze, dal quale emerge che:

- l’istanza del 2020 era del tutto carente sotto il versante dell’allegazione dell’interesse al conseguimento della documentazione richiesta, atteso che il sig. TT si era limitato allora ad un generico accenno alla sua qualità “ di tecnico redattore dei documenti ”;

- il mero riferimento a tale sua qualità nulla però denotava sul movente della richiesta, atteso che una simile vaga prospettazione sarebbe stata compatibile con una pluralità di interessi legittimanti l’accesso, quali, ad esempio, un ipotetico intento del sig. TT di vegliare sul rispetto del proprio diritto d’autore, oppure di conservare copia dei propri lavori per la completezza del proprio archivio, e non necessariamente, quindi, con l’interesse ad agire contro il Comune per le proprie spettanze professionali;

- la lacunosa formulazione della prima istanza quindi, data la sua palese irritualità, non aveva posto in grado l’Amministrazione di valutarne la fondatezza;

- per converso, solo con la seconda e meglio articolata istanza il sig. TT ha specificato per la prima volta la motivazione dell’accesso e sostanziato il proprio interesse conoscitivo, facendo riferimento, stavolta, alla “ sua pretesa di diritto, consistente nel pagamento delle prestazioni pattuite ” con il Comune di Macchia Valfortore, nella prospettiva di “ un’eventuale azione volta al ristoro dei danni patiti ”: con il che l’istante, pur nell’identità dell’oggetto della richiesta ostensiva, ha introdotto sia un fatto nuovo, quello del mancato pagamento da parte del Comune degli onorari relativi alle prestazioni professionali svolte, sia l’allegazione di un interesse all’accesso prima taciuto, e tale da consentire all’Amministrazione per la prima volta la valutazione della sua esigenza ostensiva (cfr. in riferimento ad un vicenda analoga cfr. T.A.R. Veneto n. 1211/2013);

- il sig. TT ha anche corredato l’istanza dell’8 agosto 2022 di un ulteriore fatto nuovo, richiamandosi a una pronuncia giurisdizionale resa sui crediti vantati da altri professionisti, in tal caso verso il Comune di Campobasso, per prestazioni analogamente connesse alle opere di ricostruzione post sisma: e tale pronuncia, sebbene concernente altre parti, riguardava comunque vicende simili a quella sottesa all’accesso, e risultava quindi obiettivamente idonea, anche per il suo contenuto favorevole, ad integrare e attualizzare l’interesse ostensivo del sig. TT, sicché il riferimento a tale fatto nuovo contribuiva a connotare in termini di ulteriore diversità la nuova istanza rispetto a quella precedente.

7c - Da quanto illustrato consegue che la nuova istanza, lungi dall’essere meramente riproduttiva della precedente, reca una nuova prospettazione dell'interesse giuridicamente rilevante e della posizione legittimante all'accesso, ed è per giunta corredata di richiami a fatti nuovi.

Di conseguenza, il Comune non è legittimato a opporre al richiedente la mancata impugnazione, da parte sua, del tacito diniego formatosi sulla prima richiesta ostensiva, dal momento che le caratteristiche di novità e autonomia della nuova domanda di accesso esigevano che l’Amministrazione la prendesse comunque in esame.

Il ricorso è dunque ammissibile.

8 – Nel merito il ricorso va accolto in quanto è fondato.

Il Collegio non ha invero motivo di discostarsi da principi ormai pacifici nell’elaborazione giurisprudenziale, secondo i quali, “ ai sensi dell’art. 22, comma 1 lett. b) L. n. 241 del 1990, la legittimazione alla presentazione dell’istanza di accesso deve essere riconosciuta in capo ai "soggetti privati" titolari di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.

Come precisato da questo Consiglio (cfr. Consiglio di Stato Sez. V, 02 ottobre 2019, n. 6603), tale interesse deve essere:

a) diretto, in quanto ascrivibile in capo alla sfera individuale e personale del soggetto richiedente, dovendosi, con ciò, escludere una legittimazione generale e indifferenziata;

b) concreto, in quanto specificamente finalizzato, in prospettiva conoscitiva, alla acquisizione di documenti suscettibili di produrre effetti giuridici nella sfera giuridica del richiedente, palesandosi immeritevole di tutela un’istanza finalizzata ad un "controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni" (cfr. art. 24, comma 3 L. n. 241 del 1990 cit.);

c) attuale, in quanto non meramente prospettico od eventuale, avuto riguardo alla attitudine della auspicata acquisizione informativa o conoscitiva ad incidere, anche in termini di concreta potenzialità, sulle personali scelte esistenziali o relazionali e sulla acquisizione, conservazione o gestione di rilevanti beni della vita;

d) strumentale, avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo ad veicolare le informazioni: non essendo, con ciò, tutelate iniziative, per un verso, ispirate da mero intento emulativo e, per altro verso, finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in "documenti" (cfr. ex multis Cons. St. n. 451/2021).

A tale stregua, il Collegio ritiene che dal complessivo esame della documentazione in atti emerga nitidamente, in capo al ricorrente, la sussistenza di un interesse qualificato, concreto, diretto, attuale e strumentale ad accedere alla documentazione da esso richiesta, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), e dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990.

In particolare, l’interesse del ricorrente possiede un manifesto carattere diretto, in quanto è ascrivibile alla sua sfera personale di professionista, incaricato della realizzazione delle prestazioni professionali previste dalla convenzione con il Comune, ma da questo –in tesi- non remunerato.

L’interesse all’accesso è poi concreto, siccome finalizzato all’acquisizione di documenti la cui disponibilità è suscettibile di rivestire sicura rilevanza nella sfera giuridica del ricorrente.

Sussiste, altresì, l’attualità dell’interesse ostensivo, in quanto l’acquisizione della documentazione richiesta è funzionale a consentire l’esercizio del diritto di difesa in giudizio del ricorrente.

L’interesse ostensivo è, infine, strumentale: e questo sia sul piano soggettivo, essendo evidente la sua correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia sul piano oggettivo, stante la sua specifica connessione con documenti materialmente idonei a veicolare informazioni indiscutibilmente utili per l’istante .

Nell’istanza di accesso dell’8 agosto 2022, dunque, sono state ben sostanziate sia la posizione legittimante fatta valere dal ricorrente rispetto alla documentazione richiesta, sia la rappresentazione puntuale delle finalità dell’accesso, dando così evidenza al collegamento in chiave di strumentalità e di attualità fra gli atti richiesti e la finalità dichiarata della richiesta ostensiva (cfr. sul punto da ultimo Cons. St., Ad. Plen., n. 4/2021).

9 – L’accoglimento del ricorso sulla base del riconoscimento dei presupposti per l’accesso c.d. difensivo comporta l’assorbimento delle censure ricorsuali volte a invocare, quale titolo alternativo, l’accesso civico generalizzato, alle quali era stata espressamente conferita una valenza solo subordinata (cfr. Ad. Plen. n. 5/2015).

10 – Va invece rigettata la richiesta di condanna del Comune al risarcimento del danno da ritardo, la quale è stata apoditticamente introdotta senza alcun apparato argomentativo, e senza nemmeno fornire la benché minima prova della sussistenza dei relativi requisiti, nonché dell’ an e del quantum del danno lamentato.

Né a tale ultimo fine sarebbe sufficiente invocare una liquidazione in via equitativa del pregiudizio, atteso che tale riferimento non può essere utilizzato per assolvere il ricorrente dal relativo onere probatorio, che va invece adempiuto in modo stringente in coerenza con il principio dell’onere della prova, il quale caratterizza anche il giudizio amministrativo.

11 – Dall’accoglimento del contenuto principale del ricorso consegue, alla luce della normativa di cui alla l. n. 241/1990, l’ordine al Comune di Macchia Valfortore di consentire alla ricorrente l'accesso a tutta la documentazione non ostesa, e precisamente:

1) alla delibera di Giunta Comunale di conferimento al sig. TT dell’incarico professionale per la stesura dei progetti preliminari semplificati-perizie di stima per le opere ricostruttive post sisma 2002 (del. n. 13 del 23 gennaio 2004);

2) alla relativa convenzione con il Comune sottoscritta in data 30 gennaio 2004;

3) agli elaborati progettuali redatti dal ricorrente, muniti di numero di protocollo e data di deposito.

L’accesso dovrà avvenire mediante estrazione di copia, con oneri di segreteria a carico del richiedente, nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

12 - In applicazione del criterio della soccombenza il Comune di Macchia Valfortore deve, infine, essere condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l'effetto dichiara l'obbligo del Comune di Macchia Valfortore di consentire alla parte ricorrente di prendere visione e di estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l'istanza di accesso ma non ancora ostesa (documentazione individuata nel paragr. 11), nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Rigetta la richiesta di risarcimento del danno.

Condanna il Comune al pagamento delle spese legali in favore della ricorrente, che si liquidano in complessivi euro 1.500,00, oltre ad accessori come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato già versato, spese tutte da distrarsi in favore dei legali del ricorrente dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Massimiliano Scalise, Referendario, Estensore

Valerio Bello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Scalise	Nicola Gaviano

IL SEGRETARIO