Pubblicato il 26/11/2025

N. 21194/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13448/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13448 del 2024, proposto da
Pro.Svi.Ter. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Venettoni, Federico Bailo e Giacomo Venettoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città di Guidonia Montecelio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Auciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento dell’illegittimità

del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Guidonia Montecelio sulla istanza/diffida trasmessa a mezzo p.e.c. del 17 luglio 2024 avente ad oggetto l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, oltre alla condanna dell’Ente al risarcimento dei danni e/o il corrispettivo per l’arricchimento di cui l’Ente si è giovato dal 2010 ad oggi;

nonché per la declaratoria

dell’obbligo del Comune intimato, in persona del Sindaco pro tempore , di provvedere sulla predetta istanza/diffida entro un termine non superiore a trenta giorni o nel diverso termine che l’adito G. A. riterrà congruo, con richiesta di nomina, sin d’ora, di un Commissario ad acta che provveda in sostituzione dell’Amministrazione Comunale intimata, in caso di perdurante inerzia della stessa anche oltre il termine assegnatole;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Guidonia Montecelio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 4 novembre 2025 la dott.ssa EN DA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il quadro fattuale e giuridico in cui s’iscrive l’istanza/diffida del 17 luglio 2024 epigrafata (e rimasta priva di riscontro da parte dell’A.C. intimata) è ben compendiato nella sentenza di questo Tribunale, Sezione Seconda Quater, n. 5374 del 18/03/2024.

2. Va premesso che, in data 23 dicembre 2008, le Società Centro Roma 86 s.r.l., Finsob s.r.l., e la R.M.D. Realizzazioni Moderne Diversificate s.r.l. hanno sottoscritto con il Comune resistente un Protocollo d’intesa, sulla base del quale esse avrebbero dovuto cedere a titolo gratuito alcune aree di proprietà della Centro Roma 86 s.r.l. e realizzarvi interventi di interesse pubblico, mentre l’Ente locale si impegnava a procedere al riconoscimento di volumetria da utilizzare nell’ambito del “ Piano di riqualificazione urbana «La Triade» ” e alla contestuale approvazione dello stesso, nonché al rilascio di un permesso di costruire per ristrutturazione urbanistica in altra area; in data 11 ottobre 2010, il Protocollo d’intesa, come successivamente modificato e integrato con atti del 3 novembre 2009 e del 12 novembre 2009, è stato trasfuso nella: “ Convenzione urbanistica per l’attuazione del Protocollo di intesa […] sottoscritto in data 23/12/2008 e successivamente integrato con verbale […] in data 3 novembre 2009 e […] in data 12 novembre 2009 tra il Comune di Guidonia Montecelio, la Centro Roma 86 s.r.l. e la R.M.D. Realizzazioni moderne diversificate s.r.l. ”, stipulata in data 11 ottobre 2010, per atto pubblico notarile, tra il dirigente dell’Area Urbanistica - Gestione del territorio del Comune e le predette Società; successivamente, il Comune “ è rimasto inerte ” non provvedendo “ a deliberare l’approvazione del Piano che avrebbe permesso alle società di ottenere quanto concordato, nonostante la proposta fosse stata più volte inserita all’ordine del giorno delle sedute del Consiglio Comunale ”, mentre la Centro Roma 86 s.r.l., “ ha ceduto, a titolo gratuito, le aree di sua proprietà al Comune di Guidonia Montecelio censite al Catasto Terreni nel Comune di Guidonia Montecelio al Foglio 7, Sez. Montecelio, Particelle 532, 533 e 1154, di estensione complessiva pari a mq 14.935, ricadenti nella zona omogenea F1 (attrezzature e impianti di interesse generale) dei vigenti strumenti urbanistici ” e nel contempo ha “ provveduto ad avviare e realizzare molte opere di urbanizzazione oggetto dell’accordo, ” nonché un edificio pubblico, “ sostenendo ingenti costi ”.

2.1 Pro.Svi.Ter. - s.r.l. ( medio tempore succeduta a Centro Roma 86 s.r.l. e Finsob s.r.l.) e R.M.D. - Realizzazioni Moderne Diversificate - s.r.l. hanno, quindi, proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione comunale e, con sentenza di questo Tribunale n. 9652 del 12 settembre 2016, in accoglimento del mezzo, è stato ordinato al Comune di adottare: “ un’espressa deliberazione consiliare sul punto, nella quale si approvi la proposta di deliberazione, ovvero – in caso contrario – si manifestino espressamente, se del caso, le eventuali ragioni ostative ”; in ottemperanza a detta pronuncia, il Comune resistente ha rigettato la predetta proposta con delibera del Commissario straordinario assunta con i poteri del Consiglio comunale di Guidonia Montecelio n. 51 del 30 dicembre 2016, che la Pro.Svi.Ter. s.r.l. e R.M.D. - Realizzazioni Moderne Diversificate - s.r.l. hanno impugnato con ricorso numero di registro generale 2787 del 2017, che è stato, tuttavia, respinto dalla prefata sentenza n. 5374 del 18/03/2024. La quale, tra l’altro, ha affermato che la predetta Convenzione non potesse fondare alcun legittimo affidamento delle Società ricorrenti in quanto: “ stipulata per il Comune di Guidonia Montecelio dal dirigente dell’Area Urbanistica senza che fosse previamente intervenuta, in ordine al Piano di riqualificazione oggetto della stessa, implicante una variante al P.R.G. e la cessione di aree, una pronuncia del Consiglio comunale, al quale, in quanto organo rappresentativo della collettività, è riservata, ex art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la competenza ad approvare gli atti di pianificazione urbanistica. […]. ”. Tuttavia, la medesima sentenza ha aggiunto che: “ Tali considerazioni, si badi bene, non escludono in alcun modo che la stipula della Convenzione in discorso possa comportare ulteriori conseguenze sul piano amministrativo o sul piano civilistico e, quindi, legittimare il ricorso a eventuali rimedi diversi da quello demolitorio, compreso, se del caso e ricorrendone i presupposti, quello volto a sollecitare l’adozione del provvedimento di cui all’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2011, n. 327, con conseguente ristoro del pregiudizio patrimoniale derivante dall’avvenuta utilizzazione delle aree per scopi di interesse pubblico. ”

2.2 Conseguentemente la odierna ricorrente ha notificato al Comune di Guidonia Montecelio a mezzo p.e.c. del 17 luglio 2024 un’istanza/diffida con cui, dopo avere premesso che: “ la detta area ceduta ”, ed estesa quasi 15.000 mq, “ è ormai compromessa da opere pubbliche realizzate, quali parcheggi, piazza, rotatoria e marciapiedi, muri di sostegno, fermata autobus e verde attrezzato ”, oltre che il predetto edificio pubblico, ha diffidato il Comune ad adottare i provvedimenti ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

3. Essendo, tuttavia, la predetta istanza/diffida rimasta priva di riscontro, la Pro.Svi.Ter. s.r.l. ha proposto l’odierno ricorso, notificato alla controparte in data 10/12/2024 e depositato in giudizio il successivo 11/12/2024, a sostegno del quale ha addotto un unico, articolato, motivo di gravame, rubricato “ Violazione dell’obbligo di provvedere ex art. 2, L. 7 agosto 1990 n. 241. Violazione dell’art. 42 bis, DPR n. 327/2001 ”, con cui dopo avere lamentato che, nonostante la declaratoria d’inefficacia della predetta Convenzione, la resistente A.C. continua a occupare sine titulo un terreno non di sua di proprietà, ha concluso come riportato in epigrafe.

4. Il 3/2/2025 si è costituito in giudizio il Comune intimato mediante il deposito di un atto con cui, dopo aver riferito di avere appena: “ iniziato ad esaminare la complessa vicenda derivante dall’annullamento della Convenzione disposta con la sentenza di codesto Tribunale, n. 5374/24, ai fini di verificare l’eventuale sussistenza dei presupposti previsti dalla normativa per l’applicazione dell’art.42 bis, D.P.R., N. 327/01, ovvero di altri rimedi diversi, ma, allo stato, la relativa attività istruttoria ancora non è terminata. ”, ha chiesto un congruo rinvio della Camera di Consiglio fissata per il 26/2/2025, che è stato accordato con fissazione di una nuova udienza camerale al 4 giugno 2025, ulteriormente rinviata, su richiesta delle parti costituite, al 4 novembre 2025.

5. Alla Camera di Consiglio del 4 novembre 2025 la causa è stata introitata in decisione.

6. In via preliminare, rileva il Collegio che l’istanza di rinvio - formulata congiuntamente dalle parti costitute con atto depositato il 30/10/2025 e il 31/10/2025 - non può essere accolta per le seguenti autonome ragioni:

a) la natura eccezionale delle circostanze di fatto che, in base all’art. 73, comma 1 bis, c.p.a., consentono il differimento della trattazione della causa (da ultimo Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 4 del 2024; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5872 del 2022 e n. 2108 del 2022), circostanze straordinarie - supportate da gravi ragioni che possano influenzare l’esercizio del diritto di difesa - non ricorrenti nel caso di specie (in termini: “ Ai sensi dell'art. 73 comma 1-bis c.p.a. la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo compete al giudice, che è tenuto a rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti; in tale prospettiva le parti hanno la facoltà di illustrare e dimostrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell'udienza, cioè i motivi che consentono di qualificare la situazione come eccezionale; tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite. ”, cfr. Consiglio di Stato Sezione V, 21/11/2023, n. 9964);

b) l’obbligo delle parti (sancito dall’art. 2, comma 2, c.p.a.) di cooperare per la ragionevole durata del processo amministrativo, il quale, anche se regolato dal principio dispositivo, non riguarda solo interessi privati, ma comprende anche interessi pubblici che devono essere considerati e soddisfatti;

c) l’interesse sostanziale fatto valere dalla ricorrente con il gravame all’esame può essere tutelato proprio con una pronuncia che, definendo il presente giudizio, riconosca l’obbligo della resistente A.C. di concludere il procedimento avviato dalla istanza/diffida di che trattasi, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

7. Il ricorso, ritualmente notificato alle controparti ex artt. 31 e 117 c.p.a. e tempestivamente depositato in giudizio nell’osservanza del dimezzamento dei termini previsto nel giudizio in materia di silenzio dall’art. 87, terzo comma, c.p.a., è fondato nel merito e, pertanto, deve essere accolto nei sensi, nei limiti e nei termini di seguito indicati.

8. In primo luogo, il Collegio osserva che la domanda di accertamento dell’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Guidonia Montecelio sulla istanza/diffida riportata in epigrafe, va accolta (sia pure con l’importante precisazione di cui infra , sub 9) sussistendo, alla luce del chiaro tenore letterale della norma di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 e dell’insegnamento giurisprudenziale consolidato anche di questa Sezione in subiecta materia , un vero e proprio obbligo dell’Amministrazione intimata di riscontrare, con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, la richiesta presentata in via amministrativa dall’odierna ricorrente (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, Roma, Sezione IIbis,T1, 5/01/2025, n. 662; T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione III, 26/01/2018, n. 97).

8.1 Gioverà premettere in termini generali che l’art. 2 della Legge n. 241 del 1990, come successivamente modificato, reca un principio generale per il nostro ordinamento, in forza del quale, se il procedimento consegue obbligatoriamente dalla presentazione di un’istanza da parte del privato ovvero deve essere iniziato d’ufficio, la Pubblica Amministrazione a ciò competente ha l’obbligo di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato nei termini di legge.

8.2 Al riguardo, la giurisprudenza ha chiarito, in fattispecie analoghe a quella oggetto di esame, che la P.A. ha l’obbligo giuridico di esaminare le istanze dei proprietari volte ad attivare il procedimento di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, in tal modo adeguando la situazione di fatto a quella di diritto e facendo comunque venir meno la situazione di occupazione “ sine titulo ” dell’immobile con il ripristino della legalità (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 15 settembre 2014, n. 4696, richiamata dall’Adunanza Plenaria 9 febbraio 2016 n. 2; Idem , 26 agosto 2015, n. 4014; T.A.R. Puglia, Lecce, 25 settembre 2023, n. 1084 e 24 luglio 2023, n. 953; T.A.R. Lazio, Roma, Sezione I, 11 ottobre 2017 n. 10207; T.A.R. Campania, Napoli, Sezione V, 7 luglio 2015, n. 3628), fermo restando che la valutazione comparativa degli interessi in gioco e la conseguente decisione in ordine all’acquisizione o alla restituzione del bene rimane nella sfera di discrezionalità dell’Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 16 marzo 2012, n. 1514), come si chiarirà meglio in seguito.

8.3 In ogni caso: “ L’occupazione sine titulo di beni immobili appartenenti a privati è una situazione di fatto del tutto contrastante con quella di diritto e l’Amministrazione deve tempestivamente adoperarsi per ripristinare una situazione di legalità; il privato può quindi legittimamente domandare o l’emissione del provvedimento di acquisizione o, in difetto, la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino. Inoltre, fermo il carattere discrezionale della valutazione rimessa all’Amministrazione sulla possibilità di procedere all’acquisizione c.d. sanante, non v’è dubbio che l’esercizio di tale potestà non possa protrarsi indefinitamente nel tempo poiché altrimenti l’inerzia si tradurrebbe in un illecito permanente. Pertanto, sebbene l’art. 42-bis non contempli espressamente un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il privato possa sollecitare la P.A. ad avviare il relativo procedimento e che quest’ultimo abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile dinanzi al Giudice Amministrativo ” (Consiglio di Stato, A. P. n. 2 del 9.2.2016).

8.4 Lo stesso Giudice delle Leggi, nel ritenere infondati, tra gli altri, i dubbi di costituzionalità relativi all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 e ss.mm. per mancanza di un termine, ha richiamato il descritto orientamento della giurisprudenza amministrativa che consente al privato di ottenere comunque una decisione da parte dell’Amministrazione entro un termine giudizialmente stabilito (Corte Costituzionale, sentenza n. 71 del 30 aprile 2015; T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 5 giugno 2017, n. 6597).

9. A quest’ultimo proposito, peraltro, il Collegio ritiene necessario effettuare alcune importanti precisazioni in merito alla formulazione in parte qua della istanza/diffida di che trattasi e agli obblighi che ne scaturiscono a carico del Comune di Guidonia Montecelio.

Con la predetta istanza, infatti, la Società ricorrente ha chiesto al Comune l’adozione tout court dei provvedimenti di cui all’art. 42-bis del DPR n. 327/2001 (oltre il risarcimento dei danni e/o il corrispettivo per l’arricchimento di cui l’Ente si è giovato dal 2010 ad oggi), tuttavia si rammenta che, se la P.A.: “ ha l'obbligo giuridico di esaminare le istanze dei proprietari volte ad attivare il procedimento di cui all'art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, adeguando la situazione di fatto a quella di diritto e facendo comunque venir meno la situazione di occupazione sine titulo dell'immobile con il ripristino della legalità . [..] Resta fermo che la valutazione comparativa degli interessi in gioco e la conseguente decisione in ordine all'acquisizione o alla restituzione del bene rimane nella sfera di discrezionalità dell'Amministrazione..., secondo la ratio ordinamentale di recente chiarita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 71/2015, per cui il giudice amministrativo, nel caso di ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., non può condannare la P.A. all'adozione di un atto specifico, dovendosi limitare all'accertamento dell'obbligo generico di provvedere entro il termine all'uopo fissato [..]”.

10. Per le ragioni innanzi illustrate, il ricorso deve, quindi, essere accolto, con accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione Comunale resistente sull’istanza/diffida del 17 luglio 2024, tendente a ottenere un provvedimento di acquisizione “sanante” ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 (e le connesse indennità) avente a oggetto i fondi specificati in narrativa, e con condanna della stessa A.C., ai sensi dell’art. 117, secondo comma, c.p.a., a pronunciarsi espressamente e motivatamente sulla predetta istanza/diffida entro il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza.

11. Per il caso di persistente inerzia dell’A.C. intimata, si nomina sin d’ora il Commissario ad acta nella persona del Capo Dipartimento Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, che provvederà personalmente o tramite un proprio funzionario - appositamente delegato con atto formale da assumersi entro 10 (dieci) giorni dalla comunicazione della presente sentenza o sua notificazione a cura di parte -, che sia in possesso di idonea qualifica, competenza ed esperienza in materia.

11.1 Il Commissario ad acta si insedierà tempestivamente alla scadenza del primo termine a provvedere, laddove non pervenga presso il suo ufficio comunicazione di avvenuta adozione del provvedimento espresso, che pertanto dovrà essergli indirizzata, e avrà ulteriori 120 (centoventi) giorni per concludere il procedimento attivato con l’istanza di che trattasi.

11.2 All’atto del suo insediamento, il Commissario terrà conto degli atti e delle attività eventualmente poste in essere dall’Amministrazione in esecuzione solo parziale del giudicato e ne farà salvi gli effetti, se utili ai fini della compiuta esecuzione del giudicato stesso.

11.3 I compensi ed i rimborsi del Commissario ad acta , se dovuti per effetto del suo insediamento, sono sin d’ora posti a carico dell’Ente locale, nella misura che sarà liquidata a compimento dell’incarico, dietro presentazione di relazione e parcella, da redigersi ai sensi del d.P.R. n. 115/2002 e dell’art. 2 del D.M. 30/05/2002.

11.4 Si precisa, a quest’ultimo proposito, che costituisce danno erariale patrimoniale il compenso che la P.A. corrisponde al Commissario ad acta nominato dal Giudice amministrativo per effetto dell’inerzia dei soggetti preposti all’attuazione delle decisioni giudiziali (Corte dei Conti, Sez. I giurisd. centrale d’appello, 2 ottobre 2020, n. 255).

12. Le spese di lite, seguendo la soccombenza ex artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., vanno poste a carico del Comune di Guidonia Montecelio e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso avverso il silenzio-inadempimento, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore , di provvedere sull’epigrafata istanza/diffida della Società ricorrente nei sensi, nei modi e nei termini di cui in parte motiva.

Nomina sin d’ora, per il caso di persistente inerzia dell’A.C. intimata, Commissario ad acta - con facoltà di delega da esercitarsi nelle forme e nel termine di cui in motivazione – il Capo Dipartimento Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, che provvederà entro l’ulteriore termine di 120 (centoventi) giorni.

Condanna il Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore , al pagamento delle spese del presente giudizio in favore della parte ricorrente, liquidate complessivamente in € 1.000,00 (Mille/00), oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

EL AV, Presidente

EN DA, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN DA	EL AV

IL SEGRETARIO