Pubblicato il 11/05/2026

N. 00715/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01751/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1751 del 2021, proposto da AN AR, IE DI OS, MA CO, AN AO NE, DR AR De IA, AR LA NA, ES LO, RI NS, IE LL, VA EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Egidio Lizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Difesa, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per il risarcimento del danno

per mancata istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Difesa e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 aprile 2026 il dott. BI IO e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

1. I ricorrenti riferiscono di essere dipendenti del Ministero della Difesa, in servizio nell’Arma dei Carabinieri ruolo forestale a decorrere dal 1° gennaio 2017. In attuazione del d.lgs. n. 177 del 2016, sono stati trasferiti dal Corpo forestale dello Stato, forza di polizia ad ordinamento civile, all’Arma dei Carabinieri. Pertanto, sin dall’immissione in servizio nel Corpo forestale dello Stato prestano la loro attività nel Comparto Sicurezza e Difesa.

Richiamano i tratti salienti della riforma pensionistica introdotta dalla Legge n. 335 del 1995 ed affermano che rientrano nella categoria di coloro che, alla data di entrata in vigore della legge, avevano un’anzianità contributiva inferiore ai 18 anni e che sono stati assunti dopo il 1995.

A loro parere essi hanno, dunque, diritto o hanno comunque un interesse pretensivo a veder istituita la previdenza complementare integrativa, sin dal momento in cui la legge disponeva l’obbligo di avvio delle procedure intese alla sua realizzazione o, quantomeno, dal compimento di un tempo ragionevole entro cui le relative procedure avrebbero dovuto concludersi, siccome migliorativa della propria posizione.

Evidenziano che, diversamente da quanto avvenuto per il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, ossia per il pubblico impiego “privatizzato”, per il quale le Amministrazioni di appartenenza hanno proceduto a predisporre forme complementari integrative, la previdenza complementare non è stata realizzata per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia, ad ordinamento civile e militare. Tale forma pensionistica, sostengono, avrebbe potuto compensare quel disequilibrio creato dalla riforma per quei lavoratori del comparto sicurezza e difesa che, come gli esponenti, non avevano maturato, alla data del 31.12.1995, un’anzianità contributiva superiore a 18 anni. Ricordano che il d.lgs. n. 124 del 1993 istituiva “ le forme di previdenza per l'erogazione di trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio pubblico, al fine di assicurare più elevati livelli di copertura previdenziale ” (v. art. 1), di cui debbono essere destinatari anche “ i lavoratori dipendenti sia privati sia pubblici ”, senza alcuna distinzione, i quali avranno garantite “ forme pensionistiche complementari in regime di contribuzione definita, ovvero forme che assicurino un tasso di rendimento finanziario garantito ” (v. art. 2), prevedendo le modalità per la loro costituzione (v. art. 3).

Con particolare riguardo al personale delle Forze di Polizia e delle Forze Armate, in base al d.lgs. n. 195 del 1995, le forme pensionistiche complementari era disposto fossero oggetto, rispettivamente, della contrattazione collettiva (per le forze di polizia a ordinamento civile: v. art. 3) e delle procedure di concertazione (per le forze di polizia a ordinamento militare: v. art. 4 e per le forze armate: v. art. 5). L’articolo 26, comma 20, della legge n. 448 del 1998 aveva poi previsto che: “ Ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell'articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l'istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Per la prima applicazione di quanto previsto nel periodo precedente saranno attivate le procedure di negoziazione e di concertazione in deroga a quanto stabilito dall'articolo 7, comma 1, del citato decreto legislativo n. 195 del 1995 ”. Successivamente, con l’art. 67 del D.P.R. n. 254 del 1999, è stato ribadito che le procedure di negoziazione e concertazione attivate, per la prima applicazione, ai sensi del citato articolo 26, comma 20, della legge n. 448 del 1998, provvedono a definire (salva la volontarietà dell'adesione ai fondi pensione): " a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del decreto legislativo n. 124 del 1993, della legge n. 335 del 1995, della legge n. 449 del 1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego; b) la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle Amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse; c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto, le voci retributive utili per gli accantonamenti del trattamento di fine rapporto, nonché la quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare ".

Sottolineano che l’adesione ai fondi pensione è libera da parte dei lavoratori.

Evidenziano che l’articolo 3, comma 2, del D.lgs. 252 del 2005 prevede per il personale militare e di polizia che le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni.

Rammentano che la previdenza complementare è una forma di previdenza che si aggiunge a quella obbligatoria, ma non la sostituisce, ed è basata su un sistema di finanziamento a capitalizzazione. In particolare, in base ai regolamenti dei fondi di tale tipologia istituiti, per ogni iscritto viene creato un conto individuale nel quale affluiscono i versamenti, in parte a carico del lavoratore ed in parte a carico dell’Amministrazione dalla quale dipende, che vengono poi investiti nel mercato finanziario da gestori specializzati (in azioni, titoli di Stato, titoli obbligazionari, quote di fondi comuni di investimento ecc.) e che producono, nel tempo, rendimenti variabili in funzione dell’andamento dei mercati e delle scelte di gestione.

La differenza tra la previdenza obbligatoria e quella complementare, sottolineano, si basa sul criterio della “ripartizione”, mentre in quella obbligatoria i contributi di tutti i lavoratori servono a pagare le pensioni di tutti i pensionati, la previdenza complementare è regolata da un sistema a “capitalizzazione” dove i versamenti di ciascun lavoratore vengono autonomamente investiti dal fondo di previdenza al fine di creare la rendita.

La previdenza complementare, informano, vede quali destinatari i dipendenti pubblici per i quali è stata portata a termine la riforma mediante l’istituzione dei fondi pensione, oltre che i lavoratori privati, i lavoratori autonomi, i liberi professionisti, i soci di cooperative, i cittadini titolari di redditi diversi da quelli da lavoro e i familiari a carico dei lavoratori. Resta tuttavia, ingiustificabilmente escluso (con disparità di trattamento) dall’esercizio di tale diritto il personale dipendente del Comparto Sicurezza e Difesa per il quale, nonostante la previsione normativa prevedesse l’istituzione della previdenza complementare analogamente a tutti gli altri dipendenti pubblici, ad oggi, alcuna forma di previdenza complementare è stata realizzata.

I ricorrenti, pertanto lamentano di non poter usufruire di una previdenza complementare e, in particolare, di non aver goduto dei versamenti periodici tesi ad alimentarla a carico dell’Amministrazione datrice di lavoro.

Deducono che dal comportamento contra legem posto in essere dalle Amministrazioni dalle quali dipendono o sono stati dipendenti, sia quelle comunque coinvolte dalla legge nel procedimento di attivazione dei fondi di previdenza complementare, sia conseguito per i ricorrenti un danno ingiusto da risarcire, costituito, in primis , dalla mancata alimentazione del fondo per la quota parte gravante sull’Amministrazione sin dal momento in cui i fondi avrebbero dovuto essere istituiti, in secundis , dall’impossibilità di avere un risparmio in termini di tassazione Irpef sulla quota parte di versamento al fondo gravante sul dipendente e, infine, dal pregiudizio economico conseguente alla mancata possibilità di destinare al fondo l’integralità o quota parte del trattamento di fine rapporto o del trattamento di fine servizio, conseguendone un rendimento.

I ricorrenti deducono che il “ comportamento inadempiente è illegittimo ed ingiusto e pertanto i ricorrenti chiedono in questa sede il conseguente risarcimento del danno per i seguenti motivi ”.

1.1 Primo motivo. Violazione degli articoli 97 della Costituzione, 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, 7, comma 1, del decreto legislativo n. 195 del 1995, 26, comma 20, della legge n. 448 del 1998, 67 del D.P.R. n. 254 del 1999, 3, comma 2, del d.lgs. 252 del 2005 e 2 della legge n. 241 del 1990 .

Si dice che con l’entrata in vigore della legge n. 448 del 1998 ed in particolare in conformità a quanto disposto dall’articolo 26, comma 20, in combinato disposto con l’articolo 3, comma 1, lettera b) del decreto legislativo n. 195 del 1995, le Amministrazioni erano tenute ad avviare le procedure di negoziazione per il personale del comparto sicurezza e difesa volte ad istituire le forme pensionistiche complementari previste dalla legge. Pertanto, a decorrere dal 1998, sulle Amministrazioni del comparto sicurezza e difesa incombeva l’obbligo di avviare le procedure di negoziazione per l’istituzione dei fondi finalizzati alla realizzazione della previdenza complementare.

Si afferma che il procedimento amministrativo in esame si snoda, per il personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento militare nonché a quelle ad ordinamento civile (quindi: Arma Carabinieri, Corpo della Guardia di Finanza, Polizia di Stato e disciolto Corpo forestale dello Stato): a) nell'avvio - da parte del Ministro per la Funzione Pubblica (oggi Presidenza del Consiglio dei Ministri) - delle procedure per l'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica di cui all'art. 7, comma 1, D.Lgs. n. 195 del 1995; b) nella predisposizione di uno schema di provvedimento concordato (con allegati appositi prospetti relativi ai costi) ovvero di un accordo con relativa sottoscrizione; c) nell'approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri del suddetto schema di provvedimento; d) nell'emanazione del Decreto Presidente della Repubblica, atto formalmente presidenziale ma sostanzialmente normativo.

Ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs. n. 195 del 1995, “ le procedure che disciplinano i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia anche ad ordinamento militare e delle Forze armate ” … “ si concludono con l'emanazione di separati decreti del Presidente della Repubblica concernenti rispettivamente il personale delle Forze di polizia anche ad ordinamento militare e quello delle Forze armate ” e, al riguardo, il successivo articolo 2 dispone quale sia l’iter procedimentale da seguire e per le quali è posto un obbligo di avvio e conclusione a carico della parte pubblica.

In base alle disposizioni normative, la parte pubblica oggi convenuta, si sostiene, assume un ruolo di promozione, istruzione e conclusione della procedura, preminente, in assenza del quale le finalità imposte dalla legge non sono raggiunte. La protratta inazione delle Amministrazioni coinvolte costituisce, dunque, condotta illegittima.

Nel motivo sono richiamati alcuni (anche risalenti) precedenti giurisprudenziali sulla questione, inerenti, tuttavia, al silenzio amministrativo, che hanno dichiarato inammissibili i ricorsi, per difetto di legittimazione dei singoli lavoratori o per essere inconfigurabile l’inattività dell’NE, riconoscendo incidentalmente, però, l’obbligo delle amministrazioni coinvolte di avviare le procedure per l’avvio dei fondi pensione anche nel comparto sicurezza.

Sono altresì richiamati precedenti della Corte dei Conti e della Corte di Cassazione, riguardanti il diritto al risarcimento del danno, essendo in rilievo “ posizioni di diritto soggettivo suscettibili di autonomo accertamento e tutela, anche sotto il profilo della quantità e della qualità della contribuzione complessivamente esistente in favore dei ricorrenti ”, “ il cui mancato adempimento è, secondo la prospettazione del ricorrente, fonte di responsabilità contrattuale ”.

In particolare è richiamata la sentenza della Corte dei Conti della Puglia n. 207 del 18.5.2020 che ha riconosciuto in favore del ricorrente un risarcimento del danno (poi però riformata per difetto di giurisdizione dalla sentenza della Sezione Centrale d'Appello n. 73/2021).

Parte ricorrente afferma, inoltre, che “ Sussistono, dunque, ad avviso della scrivente difesa, tutte le condizioni per riconoscere il diritto al risarcimento del danno che presuppone, come da costante orientamento della giurisprudenza amministrativa (v. da ultimo Ad. Plen. n. 7 del 2021) che il ricorrente assolva all’onere della prova ai sensi dell’art. 2697 c.c. con riferimento a tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria. Il risarcimento del danno da ritardo relativo ad un interesse legittimo pretensivo è subordinato alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a tale interesse ”.

Sarebbe accertata l’antigiuridicità del comportamento omissivo dell’Amministrazione. Sarebbe evidente il collegamento tra tale comportamento ed il danno di cui si invoca il ristoro, posto che, adempiente l’Amministrazione rispetto alle prescrizioni normative ricordate, i ricorrenti avrebbero visti istituiti i fondi di previdenza complementare con il connesso obbligo in parte ricadente sul proprio datore di lavoro di alimentarli, con tutti i conseguenti benefici. Il danno, si dice, andrà riconosciuto, integralmente, o quantomeno nella forma ridotta discendente dalla perdita della chance di potersi avvalere della previdenza complementare.

Né risulta, si dice, quale valida esimente al riguardo, alcun inadempimento imputabile alle rappresentanze sindacali, ostativo alla realizzazione dei fondi pensione complementari, che competerebbe comunque all’Amministrazione convenuta provare, onde andare esente dalla responsabilità risarcitoria evocata in giudizio, in base a quella che è la procedura delineata dal d.lgs. n. 195 del 1995.

Sotto tale profilo è richiamato un orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione secondo cui è fonte di responsabilità risarcitoria il comportamento inerte e meramente omissivo della P.A. che, in violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui deve uniformarsi la sua condotta, leda il legittimo affidamento del privato nell’emanazione di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridico soggettiva.

1.2 Secondo motivo. Violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU. Violazione dell’art. 12 della Carta sociale europea riveduta letto in connessione con l’art. E della medesima Carta.

Si evidenzia che il comportamento omissivo dell’Amministrazione rileva altresì per il suo contrasto con il “diritto al rispetto dei beni”, di cui all’articolo 1 Prot. add. n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e sul divieto di discriminazioni di cui all’art. 14 CEDU. Si dice che nell’interpretazione dei giudici internazionali, il concetto di proprietà è stato esteso anche a diritti soggettivi relativi, quali il diritto di credito. In conseguenza del comportamento omissivo dell’Amministrazione i ricorrenti hanno, si deduce, subito un’ingerenza in tale diritto per effetto della mancata istituzione dei fondi di previdenza complementare, in tal modo discriminati rispetto agli altri dipendenti pubblici, in violazione dell'art. 14 CEDU sul divieto di discriminazione, in connessione con l'art. 1 Prot. 1.

L’inattività qui considerata, si afferma, appare altresì violare le disposizioni della Carta sociale europea, in particolare del suo art. 12 in connessione con il suo articolo E. L’articolo 12, rubricato “ Diritto alla sicurezza sociale ” prevede che “ Per garantire l’effettivo esercizio del diritto alla sicurezza sociale, le Parti s’impegnano: 1. a stabilire o a mantenere un regime di sicurezza sociale; 2. a mantenere il regime di sicurezza sociale ad un livello soddisfacente almeno uguale a quello richiesto per la ratifica del Codice europeo di sicurezza sociale; 3. ad adoperarsi per elevare progressivamente il livello del regime di sicurezza sociale ”. L’articolo E, rubricato “ Non discriminazione ” prevede che “ Il godimento dei diritti riconosciuti nella presente Carta deve essere garantito senza qualsiasi distinzione basata in particolare sulla razza, il colore della pelle, il sesso, la lingua, la religione, le opinioni politiche o ogni altra opinione, l’ascendenza nazionale o l’origine sociale, la salute, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, la nascita o ogni altra situazione ”.

Si dice che le disposizioni normative intese alla costituzione del sistema di previdenza complementare nel settore pubblico sono funzionali all’esigenza di mitigare gli effetti economici discendenti dall’applicazione del regime pensionistico contributivo che espone i lavoratori ad una notevole differenza di disponibilità economica rispetto a quella che avevano a disposizione durante la percezione dello stipendio, rispetto al precedente regime retributivo, e sono dunque misure normative che, sotto l’ottica dell’art. 12 del ricordato trattato internazionale, mirano “ a mantenere un regime di sicurezza sociale ” e ad “ elevare progressivamente il livello del regime di sicurezza sociale ”. Si lamenta che il comportamento della PA che attua tali misure in favore di solo alcuni dipendenti pubblici e non in favore anche di quelli appartenenti al Comparto Sicurezza e Difesa dello Stato determina in loro danno una discriminazione effettivamente in contrasto con la disciplina sovranazionale (segnatamente, l’art. 12 della Carta in connessione con il suo art. E), alla cui attuazione la detta PA è comunque tenuta.

Si richiama giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui la Carta deve qualificarsi fonte internazionale, ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost e annoverabile fra i parametri interposti, che, analogamente a quanto accade per le norme CEDU, debbono dunque essere prese adeguatamente in considerazione, al fine di formulare un giudizio di legalità interno.

1.3 Secondo le allegazioni di parte, il danno ingiusto da risarcire è costituito, in primis , dall’equivalente economico della quota parte gravante sull’Amministrazione con cui si sarebbe dovuto alimentare il fondo di previdenza complementare sin dal momento in cui avrebbe dovuto essere istituito ivi compreso il suo teorico rendimento, in secundis , dall’equivalente economico del risparmio in termini di tassazione IRPEF che si sarebbe avuto sulla quota parte di versamento al fondo gravante sul dipendente e, infine, dall’equivalente economico del pregiudizio conseguente alla mancata possibilità di destinare al fondo l’integralità o quota parte del trattamento di fine rapporto o del trattamento di fine servizio ed il conseguente suo teorico rendimento. Vista la mancata attuazione di un fondo specifico per il Comparto Sicurezza e Difesa, si afferma, può prendersi a riferimento per la stima del danno il fondo di previdenza complementare “ESPERO”. Sotto tale profilo si deduce che “ i criteri di quantificazione del danno possono dunque essere stabiliti in base al funzionamento del predetto fondo. Le modalità di contribuzione per la previdenza complementare viene stabilita dai singoli contratti/accordi collettivi ed è calcolata sui seguenti emolumenti retributivi: retribuzione tabellare, indennità pensionabile, assegno funzionale, tredicesima mensilità e altre eventuali attività aggiuntive del singolo (ad esempio: trattamento di missione, indennità di impiego operativo per attività di aeronavigazione, volo, pilotaggio, indennità di impiego per personale NOCS, indennità per operatori subacquei, indennità di bilinguismo, etc.) La contribuzione è pari a: 1% come quota a carico del lavoratore, 1% come quota a carico del datore di lavoro, quota TFS: Coloro che sono stati assunti a tempo indeterminato fino al 31/12/2000 versano al fondo espero il 2% del TFS, mentre coloro che sono stati assunti dopo tale data versano l’intero 6,91%. La contribuzione viene trattenuta mensilmente e versata al fondo insieme a quella a carico del datore di lavoro. Le somme accantonate al fondo “ESPERO” sono soggette ad una rivalutazione finanziaria minima pari al 2,5% annuo, soggetta a variazioni dovute al mercato finanziario annuo. La contribuzione versata è deducibile ai fini fiscali entro un tetto di €. 5.164,57 annui e la deduzione è operata direttamente dal sostituto di imposta nella certificazione unica ”.

2. Per resistere al ricorso si sono costituite la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Difesa e il Ministero delle Politiche agricole alimentari forestali.

3. Mediante produzione documentale e articolata memoria depositata il 17 marzo 2026, parte ricorrente ha dato contezza della decisione del Comitato europeo dei diritti sociali, pubblicata il 4 marzo 2026, sul tema oggetto dell’odierno contenzioso. Tale decisione, si evidenzia, ha accolto il reclamo n. 213/2022 con cui è stata denunciata da parte di un’associazione sindacale di militari, la violazione dell’art. 12 della Carta sociale europea, che sancisce il diritto alla sicurezza sociale, e dell’art. E, che consacra il principio di non discriminazione.

Secondo parte ricorrente, la decisione richiamata ha riflessi anche sulla legittimazione attiva processuale di singoli dipendenti.

Nella memoria si chiede anche eventualmente sollevarsi questione di legittimità costituzionale della normativa richiamata in causa, per contrasto con le disposizioni della Carta sociale europea, assunte a fonti internazionali ai sensi dell’art. 117, comma 1, della Costituzione.

4. Con articolata memoria, la difesa erariale, ha evidenziato la carenza di interesse degli odierni ricorrenti che sono portatori di un interesse soltanto indiretto in relazione all’effettiva entrata in vigore del nuovo regime previdenziale, in quanto potenziali destinatari delle misure da adottarsi all’esito del procedimento di concertazione di cui si lamenta la mancata attuazione, ciò in ragione della natura pacificamente normativa dell’atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego.

Richiamando recente giurisprudenza, parte resistente ha dedotto che sarebbe illogico risarcire un danno per equivalente in denaro quando non sussiste, come nel caso di specie, il diritto dei singoli amministrati a ottenere il bene della vita in forma specifica.

Ha eccepito il difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione della Difesa e del Ministero delle Politiche Agricole, posto che né il Ministero della Difesa né quello delle Politiche Agricole, hanno competenza in ordine all’avvio delle procedure di negoziazione e concertazione - di pertinenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della Funzione pubblica - né alla loro conclusione né tantomeno in ordine alla correlata domanda risarcitoria del danno presunto. Infatti, l’instaurazione della previdenza complementare è subordinata ad una complessa procedura plurilaterale, il cui perfezionamento dipende tanto dalla parte sindacale che dalla controparte pubblica. Oltre a ciò, le disposizioni di legge sopra richiamate, afferma la difesa erariale, facoltizzano l’Amministrazione a dar corso al complesso procedimento che può condurre all’attivazione della previdenza complementare ma non stabiliscono alcuno obbligo in capo all’Amministrazione medesima, neppure in ordine all’avvio del percorso negoziale, che, tra l’altro, si dice, non può avvenire senza il concorde concorso delle rappresentanze delle parti indicate e la traduzione dello stesso in un atto normativo. Infatti, l’art. 26, comma 20, della Legge 23 dicembre 1998, n. 448, si limita a prevedere che le procedure di negoziazione e concertazione di cui al D.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, possono, quindi, non devono, definire la disciplina del TFR, e in seguito ad essa, della previdenza complementare.

Nel presente ricorso, afferma la difesa erariale, non si rinviene né la base normativa dell’azione risarcitoria né si identificano i parametri giuridici violati ai fini dell’integrazione della responsabilità e dell’elemento soggettivo dell’illecito, evidenziandosi in proposito una generica colpa dell’apparato amministrativo.

Quanto al danno evidenzia parte resistente che non è possibile accertare la sua entità e sottolinea l’indeterminatezza dell’ an e del quantum oltre alla mancata individuazione di un dies a quo .

Ciò sia per quanto riguarda il risparmio in termini di tassazione IRPEF sia in relazione al confronto tra il montante in regime di TFR (trattamento non applicato al personale di cui all’art. 3 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) con quello in regime di TFS (montante inesistente stante la natura retributiva della buonuscita) e sia con riguardo al trattamento pensionistico calcolato con il sistema “peggiorativo” sotto il profilo economico. Vengono contestati, pertanto, i conteggi del tutto ipotetici, e comunque errati sia in ordine al criterio proposto che per il quantum richiesto.

5. Dopo la discussione orale, la causa è passata in decisione all’udienza straordinaria del 23 aprile 2026.

Può prescindersi dalla dubbia ammissibilità del ricorso collettivo nel caso di specie (atteso che i ricorrenti mostrano differenze di età, talvolta anche notevoli e, presumibilmente, diverse anzianità di servizio, con diverse “carriere previdenziali” e trattamenti fiscali non del tutto coincidenti, ciò che comporta necessariamente una eterogeneità nel danno astrattamente configurabile, sicché le posizioni dei ricorrenti non sono esattamente sovrapponibili, né è possibile accertare se tali danni attingono ai parametri della apprezzabilità, serietà e consistenza, affinché siano astrattamente risarcibili), in considerazione della sua infondatezza.

5.1 Dall’articolato ricorso all’esame, sono delineabili due diversi titoli di responsabilità nella sostanza prospettati nei confronti delle Amministrazioni resistenti.

Uno di tipo contrattuale, per inadempimento di un’obbligazione di fonte legale (cfr. art. 7 c. 1 D.lgs. 195/1995).

L’altro di tipo extracontrattuale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 28 aprile 2025, n. 3568) per l’illecita inerzia, fonte di danno da ritardo (art. 2bis L. 241/1990).

5.1.1 Quest’ultimo tipo di responsabilità nella specie non sussiste, sia perché, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, non è configurabile un obbligo di provvedere nei confronti di singoli dipendenti (cfr. tra le molte, Consiglio di Stato, sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440), sia perché non è configurabile la colpa inescusabile della P.A., i.e. la sua inerzia, stante la intervenuta, in passato, infruttuosa tornata di concertazione/contrattazione prefigurata dalla legge, che ha coinvolto “ le rappresentanze sindacali e militari del personale del comparto ”, (cfr. T.A.R. Lazio, Roma sez. Prima Stralcio, 1° febbraio 2021, n. 1292, non appellata).

Deve, infatti, ribadirsi che “ non sussiste un autonomo obbligo di attivazione delle forme previdenziali integrative che gravi esclusivamente sulle amministrazioni pubbliche, e che non passi per la preventiva contrattazione o concertazione con i rappresentanti dei lavoratori ”, (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. Terza, 4 maggio 2023, n. 1470, non appellata, e giurisprudenza ivi richiamata).

5.1.2 Anche il primo tipo di responsabilità non è configurabile. L’obbligazione che parte ricorrente fa derivare dalla legge (ossia quella di avviare le procedure volte ad addivenire al concreto avvio dei fondi pensione), assume in realtà i caratteri dell’obbligazione di mezzi (non quella di risultato), nonché dell’obbligazione collettiva.

5.1.2.1 Sotto il primo profilo, si consideri l’art. 7 c. 1 D.lgs. 195/1995, il quale stabilisce che “ Le procedure per l'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica di cui all'articolo 2 sono avviate dal Ministro per la pubblica NE almeno quattro mesi prima dei termini di scadenza previsti dai precedenti decreti (…) ”, mentre il comma 13 prevede che “ Nel caso in cui gli accordi di cui al presente decreto non vengano definiti entro centocinquanta giorni dall'inizio delle relative procedure, il Governo riferisce alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica nelle forme e nei modi stabiliti dai rispettivi regolamenti ”.

La norma non reca, dunque, previsioni che rendano obbligatorio il risultato dell’avvio della previdenza complementare, alla stregua delle quali possa essere misurata la correttezza dell’adempimento. Essa prefigura esclusivamente un “rimedio” politico, coinvolgente il Parlamento, in caso di mancanza del risultato atteso.

È consolidata in giurisprudenza l’opinione secondo cui incombe sul creditore che agisce per il risarcimento del danno in relazione ad un’obbligazione di mezzi, l’onere di indicare i canoni comportamentali cui il debitore avrebbe dovuto conformarsi. Nella specie, la prestazione oggetto dell’obbligazione implica certamente la soluzione di “problemi tecnici di speciale difficoltà” (art. 2236 c.c.), visto che la stessa parte ricorrente sottolinea che il procedimento in rilievo ha natura complessa (cfr. pagg. 7,8 e 11 del ricorso). Dimodoché l’unico elemento soggettivo rilevante è qui quello della colpa grave.

Nella specie, tuttavia, parte ricorrente ha mancato di dimostrare l'intensità della negligenza e la misura in cui il comportamento si sia discostato dalla diligenza attesa.

Ciò che è stato allegato è il semplice mancato avvio della previdenza complementare, sull’erroneo rilievo che la procedura sia stata di carattere unilaterale o realizzabile “d’ufficio” (cfr. pag. 10 del ricorso) anche nel risultato.

Peraltro, poiché l’art. 3 c. 2 secondo periodo D.lgs. 252/2005, prevede che “ Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni ”, non può certo dirsi che i dipendenti e le loro associazioni siano stati in situazione di soggezione a fronte di una potestà pubblica.

5.1.2.2 Sotto il secondo profilo (obbligazione collettiva) come messo in evidenza dalla giurisprudenza (cfr. da ultimo T.A.R. Lazio, Roma, sez. Prima Quater, 24 gennaio 2025, n. 7534 e la copiosa giurisprudenza ivi citata) la previsione di avvio delle procedure qui in rilievo riguardava non solo le Amministrazioni pubbliche, bensì (per il personale militare) anche i Comitati centrali di rappresentanza, quali organismi esponenziali d’interessi collettivi.

Inoltre è di preminente rilevanza osservare che parte attiva nel procedimento doveva avere (come è logico, visto l’impatto sul Bilancio dello Stato derivante dagli obblighi di contribuzione su parte datoriale e dall’erosione della base imponibile Irpef, dovuta alle previste detrazioni fiscali) anche il Ministero per Economia e Finanze (cfr. art. 2 c. 1 Lett B) e c. 2 D.lgs. 195/1995) che non è stato evocato in giudizio.

Se un obbligo discendente dalla legge fosse nella specie configurabile, si tratterebbe di un’obbligazione plurisoggettiva in cui la prestazione deve essere eseguita congiuntamente da tutti i debitori, ai fini dell’adempimento. Cosicché non può essere nemmeno astrattamente chiamato a rispondere del danno da inadempimento solo taluni dei soggetti obbligati, in quanto il vincolo che lega i debitori è tale per cui l'adempimento di uno solo non libera gli altri, poiché non realizza l'interesse del creditore.

Nella specie, l’avvio della procedura era in capo al Ministero per la Pubblica NE, ma, come nell’obbligazione collettiva, la soddisfazione dell’interesse qui dedotto da parte ricorrente, sarebbe, comunque, derivato dal “concerto” tra varie amministrazioni e associazioni sindacali.

Pertanto anche a fronte dell’assenza della dedotta inerzia delle amministrazioni intimate, non è affatto certo che l’interesse qui fatto valere, sarebbe stato soddisfatto, perché è mancato il “concerto” tra tutti i soggetti coinvolti e di tale mancata soddisfazione non possono essere chiamati a rispondere solo alcuni dei soggetti che la legge prevedeva partecipassero alla procedura.

5.2 A prescindere dal titolo della responsabilità chiamato in causa, il ricorso va disatteso anche sotto i profili della insussistenza del danno, oltre che della sua mancata dimostrazione.

Va, infatti, condiviso quanto già messo in evidenza dalla giurisprudenza secondo cui “ nel caso di specie, non vi è prova di un danno effettivo alla posizione pensionistica degli odierni istanti, concretamente apprezzabile in termini di attualità e di concretezza, visto che, come è noto, in base al d.lgs. 252/05, i trattamenti pensionistici integrativi maturano in parallelo al diritto alla pensione e i ricorrenti, al contrario, sono tutti dipendenti in servizio. Il danno è altresì generico, indeterminato e congetturale, perché non si può stabilire allo stato quali forme di previdenza complementare saranno concretamente istituite all’esito della procedura di concertazione prevista dalla legge né si possono fare previsioni fondate sull’adesione o meno, e a quali condizioni, dei ricorrenti a forme di previdenza attualmente inesistenti.

Vi è da considerare, inoltre, l’intrinseca incertezza e aleatorietà legata ai costi e ai rendimenti dei fondi pensione che potrebbero essere introdotti nello specifico comparto e che rendono vieppiù ardua la possibilità di determinare attualmente il danno, all’uopo distinguendosi i fondi a prestazione definita (i quali garantiscono un risultato predeterminato, ma esigono il versamento di contributi in misura variabile secondo l’andamento della gestione) dai fondi a contribuzione definita, i quali richiedono dall’assicurato dazioni in misura fissa, ma pagano prestazioni parametrate al risultato finanziario (che in ipotesi potrebbe anche essere negativo) conseguito da chi li amministra.

A ogni modo, anche a voler assumere quale riferimento le prestazioni attualmente garantite dal fondo di previdenza complementare “ESPERO” (non potendosi certo prevedere il livello di rendimento del fondo per il futuro fino al tempo in cui i ricorrenti andranno in pensione), il Collegio deve prendere atto che i ricorrenti non hanno fornito – come era loro onere – alcun dato retributivo e contabile da cui potere desumere e calcolare, del caso tramite CTU, il danno secondo i criteri prospettati.

Infine, in un’ottica di contenimento del danno “futuro” astrattamente allegato, resta, comunque, ferma la possibilità di sottoscrivere forme di previdenza complementare su base volontaria, usufruendo dei benefici anche di carattere fiscale previsti dalla legge, potendo in tal modo i ricorrenti premunirsi contro il danno temuto per la propria posizione pensionistica ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, 19 dicembre 2023, n. 3792, non appellata).

5.3 Le deduzioni di parte ricorrente relative alla decisione del Comitato europeo dei diritti sociali pubblicata il 4 marzo 2026 che ha accolto il reclamo n. 213/2022 (cfr. i punti nn. 77, 80, 82 e 86 della decisione, che hanno accertato a carico dello Stato italiano, la violazione degli artt. 12 paragrafo 3 ed E della Carta sociale europea) non consentono di giungere a conclusioni diverse da quelle sopra rassegnate.

5.3.1 In primo luogo tale decisione trae origine da un reclamo di un’associazione sindacale, non da singoli dipendenti. Comunque, quindi, non possono da essa trarsi argomenti volti a porre in discussione l’orientamento giurisprudenziale nazionale in tema di carenza di legittimazione attiva di singoli dipendenti nel procedimento per l’accertamento dell’obbligo di provvedere all’attuazione della previdenza complementare (e dunque a chiedere il risarcimento del danno).

5.3.2 Oggetto di questo giudizio è, inoltre, un dedotto comportamento antigiuridico dell’Amministrazione, foriero di danni, per essere, nella prospettazione di parte, inadempiuto un obbligo discendente dalla legge. Non è, viceversa, oggetto di causa la legittimità costituzionale della base legale di un potere esercitato dalla P.A. o della sua inerzia.

5.3.3 Deve, peraltro, ribadirsi che “ da un eventuale accoglimento della questione di legittimità costituzionale l’appellante non trarrebbe neppure vantaggio ai fini risarcitori posto che sarebbe da escludersi la colpa della Pubblica NE (tenuta, a suo tempo, a prestare ossequio a una norma di legge) e non sarebbe comunque configurabile la responsabilità da illecito costituzionale del legislatore.

9.5.1. Su quest’ultimo aspetto si richiamano i principi affermati più di recente, ma coerenti con l’indirizzo tradizionale (Cons. Stato, sez. V, n. 4642 del 2021; Cass civ., sez. I, n. 39534 del 2021), secondo cui “la funzione legislativa, essenzialmente “politica”, è per definizione – salvi i limiti costituzionali - “libera nei fini”: ne segue la naturale insussistenza di una possibile qualificazione del danno come “ingiusto”, perché – diversamente che di fronte all’azione amministrativa – davanti all’attività legislativa non vi sono situazioni soggettive dei singoli protette dall’ordinamento (cfr. Cass., III, 22 novembre 2016, n. 23730, nonché Cons. Stato, V, 14 aprile 2015, n. 18652).

Va perciò rimarcata la diversità della fattispecie della responsabilità dello Stato per inadempimento degli obblighi comunitari (peraltro diffusamente qualificata “di natura indennitaria per attività non antigiuridica” in ragione della postulata distinzione tra ordinamento giuridico interno ed ordinamento unionale, ai fini della qualificazione dell’evento lesivo). Solo nel caso di ritardata o mancata attuazione di obblighi comunitari è possibile, invero, rinvenire un’adeguata base legale alla responsabilità dello Stato-legislatore, con correlato diritto del singolo attivabile direttamente dinanzi all’autorità giudiziaria (Cass., lav., 24 dicembre 2019, n. 34465).”

Invero, la diversità di trattamento tra legge incostituzionale e legge anti-europea ha la propria ratio (che si rinviene in particolare nella sentenza CH e nelle successive, fra cui Corte giust. 7 agosto 2018, C-122/17, Smith, 16 maggio 2019, C-509/17, Plessers) nella necessità di contrastare condotte violative del diritto eurounitario perpetrate dagli Stati membri, prescindendo dalle articolazioni interne allo Stato-apparato (potere legislativo, amministrativo e giudiziario); si tratta, evidentemente, di una ragione non replicabile nel contesto della legge incostituzionale” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 maggio 2023, n. 4523; in termini, Cons. Stato, Sez. III, 6 settembre 2023, n. 8188; nello stesso senso e per il caso di dedotta responsabilità da mancata attività legislativa, cfr. T.A.R. Marche, sez. Seconda, 4 aprile 2024, n. 660, non appellata, e giurisp. ivi citata).

5.3.4 Infine, va tenuto conto che le pronunce del Comitato, pur nella loro autorevolezza, non vincolano i giudici nazionali nell’interpretazione della Carta sociale europea. È stato, infatti, affermato che “ A differenza della CEDU, la Carta sociale europea non contiene una disposizione di effetto equivalente all’art. 32, paragrafo 1, secondo cui «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli che siano sottoposte a essa […]». A sua volta, il Protocollo addizionale alla Carta sociale europea, che istituisce e disciplina il sistema dei reclami collettivi, non contiene una disposizione di contenuto analogo all’art. 46 della CEDU, ove si afferma che «Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti», disposizione che fonda l’autorità di res iudicata delle sentenze rese dalla Corte EDU relativamente allo/agli Stato/Stati in causa ed alla controversia decisa dalla Corte stessa.

Pertanto, rispetto alle decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali, non può trovare applicazione quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 348 del 2007: «Poiché […] le norme della CEDU vivono nell’interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte europea, la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la norma come prodotto dell’interpretazione, non la disposizione in sé e per sé considerata».

Nel contesto dei rapporti così delineati fra la Carta sociale europea e gli Stati sottoscrittori, le pronunce del Comitato, pur nella loro autorevolezza, non vincolano i giudici nazionali nella interpretazione della Carta, tanto più se − come nel caso in questione − l’interpretazione estensiva proposta non trova conferma nei nostri princìpi costituzionali ”, (cfr. Corte costituzionale n. 120/2018, punto 13.4).

6. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.

Considerata la natura della causa, sono ravvisabili sufficienti ragioni per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Consigliere

BI IO, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
BI IO	AN CA

IL SEGRETARIO