Pubblicato il 14/04/2025

N. 00330/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00506/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 506 del 2024, proposto da P.G.S. MP S.r.l., P.G.S. TI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Enzo Adamo, Andrea Cudini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di BR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli, Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Rezzato, non costituito in giudizio;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti, Santina Cucco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

in parte qua e per quanto di interesse,

- della Deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia 23 gennaio 2024 - n. XII/253 di approvazione del “Nuovo Piano cave della provincia di BR - settori merceologici della sabbia - ghiaia e argilla - articolo 8 della L.R. 8 agosto 1998, n. 14” e relativi allegati (v. all. 1), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia Serie Ordinaria del giorno 17 febbraio 2024;

- della Deliberazione del Consiglio provinciale di BR n. 28 del 13 luglio 2021 con cui è stata adottata, ai sensi dell’art. 7 della L.R. della Lombardia 8.8.1998, n. 14, la proposta di nuovo Piano cave della Provincia di BR, relativo al settore merceologico della sabbia-ghiaia e argilla;

- della Deliberazione della Giunta regionale n. XI/7208/2022 del 24 ottobre 2022 di trasmissione al Consiglio Regionale della proposta di nuovo piano cave della Provincia di BR - Settori merceologici della sabbia-ghiaia e argilla – art. 8 della l.r. 8 agosto 1998, n. 14;

- della Deliberazione della Giunta regionale della Regione Lombardia n. XII/388 del 29 maggio 2023, di conferma della proposta di nuovo Piano cave della Provincia di BR - settori merceologici della sabbia-ghiaia e argilla, approvata con d.g.r. n. XI/7208 del 24 ottobre 2022, e della relativa ritrasmissione dei relativi atti e documenti al Consiglio regionale per il perfezionamento dell’ iter finalizzato alle determinazioni di cui all’articolo 8 della l.r. 14/1998;

- di ogni atto presupposto e conseguente, anche non conosciuto e/o non comunicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di BR e della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2025 la dott.ssa Beatrice Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. P.G.S. MP S.r.l. e P.G.S. TI S.r.l. rappresentano di essere titolari dell’insediamento produttivo per l’estrazione di ghiaia e sabbia sito in località “Portico dei Frati” del Comune di Rezzato (BS) e distinto nel N.C.T. di quel Comune ai mappali nn. 37- 38-39-41 del fg.35 e nn. 11-12-37-105 del fg. 34, rientranti nell’Ambito territoriale estrattivo -ATEg25- della Provincia di BR.

2. In relazione a tale ambito territoriale, il Piano cave della provincia di BR - settori merceologici della sabbia - ghiaia e argilla, approvato con deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia 23 gennaio 2024 - n. XII/253, ha previsto, nello specifico, che “ L’attività estrattiva nella porzione dell’ATE contrassegnata con la lettera “A”, alla quale è attribuita la volumetria di produzione decennale al netto della quota parte (200.000 mc) assegnata specificamente alla porzione dell’ATE individuata in planimetria con apposita campitura (puntinato) e contrassegnata con la lettera “B”, è coltivabile per un periodo massimo di 5 anni, decorrente dalla data di scadenza del termine per l’effettuazione del rilievo plani-altimetrico asseverato di cui all’articolo 53, comma 2, della Normativa tecnica di attuazione, finalizzato alla determinazione delle quantità residue autorizzate prima dell’entrata in vigore del piano. Tale periodo di 5 anni è sospeso tra la data di manifestazione della volontà diretta alla presentazione del progetto di gestione produttiva dell’ATE, come prevista dai criteri di cui all’art. 11, comma 2, della l.r. 14/1998 approvati con deliberazione della giunta regionale n. 10316 del 2002, e la data di approvazione del medesimo progetto di gestione produttiva ”.

3. Con ricorso proposto dinanzi al TAR Lombardia le ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, in particolare nella parte in cui, con riferimento alla disciplina dell’ATEg25, il piano cave prevede il termine di coltivabilità di cinque anni in luogo di quello decennale previsto per altri ambiti e, in subordine, nella parte in cui il predetto piano non prevede la sospensione del termine quinquennale fino al rilascio dell’autorizzazione provinciale all’esercizio dell’attività estrattiva.

4. Con ordinanza n. 235/2024 il TAR Lombardia ha disposto, ai sensi degli artt. 47, comma 2 e 13, comma 1 c.p.a., la trasmissione del fascicolo presso questo TAR, a seguito della quale le ricorrenti si sono costituite nel presente giudizio con atto del 4.7.2024.

5. Si sono costituiti in giudizio Regione Lombardia e la Provincia di BR, depositando documenti e memorie difensive con le quali hanno insistito per il rigetto del ricorso.

6. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare la Provincia di BR ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione delle ricorrenti, sostenendo che P.G.S. MP non sarebbe titolare di autorizzazioni all’esercizio di attività estrattiva nell’ATEg25 e che P.G.S. TI sarebbe titolare di autorizzazione scaduta il 24.01.2023 e non prorogata.

2. Il Collegio ritiene di poter soprassedere dall’esame dell’eccezione, essendo il ricorso infondato nel merito.

3. Con l’unico motivo di censura rubricato “ Eccesso di potere sotto il profilo della irrazionalità, della contraddittorietà, della disparità di trattamento e della ingiustizia manifesta degli atti impugnati. Violazione dell’art. 3 Cost. ”, le ricorrenti lamentano il difetto di motivazione, l’illogicità e la contraddittorietà della previsione contenuta nel piano cave nella parte in cui, con riferimento all’ATEg25, è stato individuato in cinque anni il termine di coltivabilità. Ciò determinerebbe, a loro avviso, un’ingiusta disparità di trattamento rispetto alle imprese operanti in altri ambiti estrattivi per i quali è stato previsto il più lungo termine decennale di coltivabilità, senza che tale differente previsione sia assistita da ragionevoli giustificazioni. Lamentano poi che la prevista sospensione del termine quinquennale “ tra la data di manifestazione della volontà diretta alla presentazione del progetto di gestione produttiva dell’ATE … e la data di approvazione del medesimo progetto di gestione produttiva ” determinerebbe un’ulteriore compressione del periodo di attività, in ragione della necessità di attendere, al fine di avviare l’attività estrattiva, i tempi di rilascio dell’autorizzazione provinciale all’esercizio dell’attività di escavazione.

4. Il motivo è infondato.

5. Appare utile, ai fini della disamina della fattispecie oggetto di causa, dare conto del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

6. In linea generale è noto che i Piani cava hanno valore di piano territoriale regionale e si pongono al livello più elevato della scala gerarchica degli strumenti di pianificazione di settore. La pianificazione regionale delle attività estrattive da cava prevede, infatti, che, sulla base di criteri e direttive emanati dalla Regione, ogni Provincia rediga, adotti e proponga alla Regione un Piano cave. La pianificazione provinciale è effettuata sulla base dei bacini d’utenza e dei relativi fabbisogni di materiale previsti, dell’ubicazione e della consistenza dei giacimenti, delle caratteristiche del territorio e della pianificazione territoriale già in essere. I Piani possono essere articolati per i diversi settori merceologici (sabbia e ghiaia, argilla, pietre ornamentali, rocce per usi industriali, pietrisco e torba) e hanno durata differente a seconda del settore. I Piani localizzano le aree in cui è prevista l’attività di cava (Ambiti Territoriali Estrattivi – ATE,) e ne individuano le principali caratteristiche.

6.1. Con specifico riferimento alla Regione Lombardia, il procedimento di elaborazione ed approvazione dei piani cava è disciplinato dalla L.R. 14/1998 che, per quanto rileva in questa sede, prevede che:

I) i piani sono elaborati dalle Province, tenuto conto “ della destinazione attuale delle aree interessate, in relazione alle infrastrutture esistenti o da realizzare, e alle previsioni degli strumenti urbanistici in vigore ” nonché “ delle esigenze di garantire la massima compatibilità ambientale e paesaggistica, nonché di consentire la programmazione dell'assetto finale delle aree interessate ed il loro riuso ” (art. 6, co. 1, lett. b) e d));

II) la proposta di piano provinciale deve contenere, tra l’altro, l'identificazione degli ambiti territoriali estrattivi e delle cave da sottoporre a recupero ambientale nonchè la destinazione d'uso delle aree per la durata dei processi produttivi e della destinazione finale al termine dell’attività estrattiva (art. 6, comma 2);

III) il piano adottato dalla Provincia è trasmesso alla Giunta regionale che lo esamina apportando le necessarie modifiche, anche sulla base di pareri ed osservazioni pervenute da soggetti interessati (art. 8, co.1);

IV) il piano è approvato dal Consiglio regionale che può apportarvi modifiche in sede di approvazione; a tal fine gli uffici della Giunta assistono il Consiglio per l'adeguamento delle cartografie di piano (art. 8, co. 2 e 3);

V) il piano, approvato dal Consiglio regionale, ha validità massima di dieci anni per i settori sabbia, ghiaia e argilla e di venti anni per il settore lapideo; la validità decorre dall'esecutività del piano (art. 10);

VI) per ogni ATE è redatto a cura dei soggetti interessati, o dell'ente pubblico, un progetto di gestione produttiva dell'area nel contesto territoriale ambientale, approvato dalla Provincia, con il contenuto di cui all’art. 11;

VII) l’attività estrattiva è soggetta ad autorizzazione provinciale, che la rilascia entro 90 giorni dalla richiesta, per una durata massima di 10 anni. In caso di inerzia della Provincia, l’autorizzazione è rilasciata dalla Giunta regionale (artt. 12 e 13);

VIII) il rilascio dell’autorizzazione è subordinato alla presentazione di una convenzione tra l’interessato e il Comune, con la quale il richiedente si impegna a rispettare ogni prescrizione tecnica indicata nell'atto di autorizzazione, ed in particolare a versare annualmente al Comune, un contributo patrimoniale commisurato al tipo e alla quantità di materiale estratto, nonchè ad eseguire a proprie spese le opere di riassetto ambientale necessarie a realizzare la destinazione finale prevista dal piano (art. 15 comma 1);

IX) in caso di mancato accordo fra il Comune ed il soggetto richiedente l'autorizzazione, quest'ultimo può chiedere che la Provincia determini, entro 30 giorni dalla richiesta, gli obblighi cui è condizionato il rilascio dell'autorizzazione. In tal caso il richiedente l'autorizzazione è tenuto a sottoscrivere un atto contenente l’impegno di cui al precedente punto VIII) (art. 15 comma 4).

6.2. Va poi evidenziato che la redazione della proposta di piano da parte della Provincia è effettuata previa adozione della procedura di Valutazione ambientale strategica (VAS), secondo quanto prescritto dal D.lgs. n. 152/2006 e dalla L.R. n.12/2005, la quale è volta a favorire la sostenibilità delle scelte pianificatorie e ad integrare nel piano le considerazioni di carattere ambientale, proponendo strumenti per ridurre gli impatti sull'ambiente e per suggerire le opportune misure di mitigazione, attraverso la redazione di un rapporto ambientale e di uno studio di incidenza.

6.3. Con riferimento alla coltivazione delle cave, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che, nell’esercizio dell’attività pianificatoria, gli enti alla stessa preposti godono di un’ampia discrezionalità sia amministrativa che tecnica, censurabile solo laddove risultino evidenti il difetto di istruttoria e di motivazione in cui essi siano eventualmente incorsi (T.A.R. BR, sez. II, n. 358/2013; Consiglio di Stato, V, n. 2109/2013, T.A.R. BR, II, n. 1448/2011, T.A.R. Lombardia, Milano, I, n. 1032/2006).

6.4. Per quanto riguarda gli obblighi motivazionali concernenti le scelte di pianificazione relative ai vari ambiti territoriali, è stato poi affermato che “ l'Amministrazione in materia di pianificazione e di formazione degli strumenti programmatori, tra i quali rientra il Piano cave, gode di un ampio potere discrezionale senza obbligo di motivazione specifica. Le scelte effettuate dall'Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità o risultino incoerenti con le linee portanti della pianificazione ” (cfr. Consiglio di Stato, Parere n. 2186/2020 del 31.12.2020) e, in relazione alla specifica disciplina prevista per la Regione Lombardia, che “ in sede di approvazione del piano delle cave, in applicazione della norma sancita dall'art. 3, l. n. 241 del 1990, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell'elevato numero di destinatari e dell'interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio; nella regione Lombardia, però, essendo l'approvazione da parte del consiglio regionale atto terminale della sequenza procedimentale, da un lato, i vizi degli atti precedenti si propagano alla delibera di approvazione; dall'altro, la delibera di approvazione non può scostarsi immotivatamente dalle valutazioni della provincia e della giunta regionale onde evitare arbitri” (Consiglio di Stato, V, n. 6386/2012) sicchè “ ciò che va motivato è l’eventuale ius variandi operato dagli organi regionali, mentre nessun particolare onere motivazionale e/o istruttorio è richiesto ove l’atto finale di approvazione recepisca l’iniziale proposta provinciale ” (T.A.R. BR, II, n. 358/2013).

6.5. In sostanza, in sede di approvazione del piano cave, la Regione non è tenuta a motivare specificatamente le scelte riguardanti le singole aree, salvo che non intenda discostarsi dalla proposta formulata dalla Provincia (cfr. Consiglio di Stato, V, n. 3625 del 13.6.2018).

7. Così delineato il contesto normativo e giurisprudenziale nel quale si inserisce la fattispecie in esame, ritiene il Collegio che non sussistano i vizi motivazionali prospettati nel ricorso né che siano ravvisabili profili di illogicità e di contraddittorietà nella scelta effettuata dagli enti in ordine alla durata dell’attività di coltivazione dell’ATEg25.

8. Quanto alla deliberazione regionale, va osservato che, con riferimento all’ATEg25, la Regione ha recepito la proposta provinciale senza apportarvi variazioni, sicchè tale scelta non richiedeva particolare motivazione, la quale, come detto, è necessaria solo nel caso in cui l’organo regionale intenda discostarsi dalle conclusioni raggiunte dalla Provincia.

9. La carenza motivazionale non sussiste neppure con riguardo alla proposta di piano, atteso che, da un lato, come rammentato, le scelte pianificatorie non abbisognano in generale di specifica motivazione e, dall’altro, le ragioni della scelta di fissare in cinque anni il termine di coltivazione per l’ATEg25 sono rinvenibili negli atti istruttori, ed in particolare:

a) nel documento del luglio 2021 di esame dei pareri e delle osservazioni (doc. 14 della Provincia), che riporta le valutazioni istruttorie e le proposte della Provincia le quali costituiscono, appunto, il “ frutto di un’attività condotta sulla base del materiale agli atti e considerando i contenuti delle osservazioni e dei pareri pervenuti, oltre che l’attività svolta in sede di conferenza di VAS e le valutazioni della Consulta Provinciale per le Attività Estrattive di Cava ” (cfr. pag. 4). In particolare, la limitazione a cinque anni della durata dell’attività di coltivazione rappresenta il risultato del recepimento di una serie di osservazioni formulate dai diversi soggetti interessati “ per consentire l’effettivo recupero delle cave e l’attuazione dell’ampliamento del PLIS “delle cave ”, e per consentire “ al Comune di Rezzato di aggiornare il proprio strumento urbanistico (PGT) per la rinaturalizzazione delle aree ed il successivo inserimento nell’attuale PLIS ” anche in considerazione delle criticità ambientali rilevate nell’ambito della procedura di VAS;

b) nel rapporto ambientale e nello studio di incidenza redatti nell’ambito della VAS del luglio 2021, ove si evidenzia che “ Per quanto riguarda l’ATE g25, si segnala la contestuale presenza di cave in acqua e discariche che determina una potenziale fragilità del contesto ambientale nei confronti della falda acquifera. Nelle vicinanze e a valle dell’ATE sono infatti presenti i due pozzi idrici a scopo idropotabile (denominati Alpino 1 e Alpino 2) nel Comune di Castenedolo (cfr. par. 7 delle Relazione Geologica) […] Nel medesimo contesto si rileva anche il rilevante impegno da parte del comune di BR nella realizzazione del Parco delle cave di AL e S. PO in qualità di ambito di compensazione ambientale in un’area soggetta a diverse pressioni antropiche. La significatività dell’intervento sotto il profilo dimensionale e l’avvio dell’iter per il riconoscimento del parco quale PLIS rendono pertanto quest’area d’interesse strategico di livello sovracomunale ai fini della realizzazione ed attuazione di politiche di rinaturazione, finalizzate alla ricostituzione del sistema ecologico-ambitale unite ad occasioni di fruizione. Tale ambito è da considerarsi un elemento integrante di un sistema al momento in transizione, anche grazie alla cessazione degli ambiti di cava in comune di BR. Il progetto di recupero dovrà altresì orientarsi verso il recupero dei tracciati viari, dei percorsi di fruizione paesaggistica e degli altri elementi di pregio paesaggistico e ambientale emergenti dal contesto anche pianificatorio nell’ottica del collegamento con le aree esterne all’ATE quali appunto il PLIS delle Cave di AL e di San PO ” (cfr. pg. 73 doc. 9 della Provincia) e che “ si segnala inoltre che, al termine dell’attuazione del presente piano, si prospetta fin d’ora per gli ATE g01, g02, g10, g15, g21, g25, g30, g38, g46, g48, g54, con l’esaurirsi dei giacimenti in un contesto territoriale caratterizzato da elementi di limitazione oggettiva all’espansione oppure in contesti territoriali caratterizzati da criticità e/o opportunità di valorizzazione strategiche, la possibile dismissione dell’attività estrattiva con riassetto ambientale conseguente in linea con la destinazione finale prevista ” (cfr. pg. 120);

c) nella Relazione istruttoria regionale (doc. 19 della Provincia, p. 24), ove si dà atto che: “ considerata la prescrizione di dismissione dell’ATEg25 entro il quinquennio di vigenza del nuovo Piano, si prevede che gli eventuali volumi residui non cavati potranno essere scavati negli ATEg28 e ATEg40” .

10. In definitiva, la limitazione temporale quinquennale dell’attività nell’ATE in discorso trova la propria giustificazione nella necessità di far fronte alle criticità del contesto territoriale e, conseguentemente, di avviare in anticipo la dismissione dell’attività di escavazione; tale limitazione, peraltro, risulta essere stata compensata mediante la previsione di misure favorevoli per gli operatori interessati all’ATEg25, incluse le stesse ricorrenti, atteso che, da un lato, non sono state accolte le richieste di riduzione dei volumi di escavazione pervenute in sede di osservazioni e dall’altro, è stata prevista la possibilità di estrazione dei volumi non cavati nell’ATEg25 in altri ambiti estrattivi, contemperando in tal modo le esigenze ambientali e di pianificazione con quelle imprenditoriali dei diversi operatori economici.

11. Tali considerazioni consentono quindi di escludere che la decisione assunta in ordine alla prescrizione di durata quinquennale sia inficiata dai dedotti vizi di illogicità e irragionevolezza, apparendo, per contro, l’esito di un equilibrato bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco che la motivazione addotta si è fatta espressamente carico di evidenziare.

12. Va, peraltro, evidenziato altresì che nessuna disposizione normativa fissa in dieci anni il termine minimo di durata dell’attività; al contrario, quello decennale, anche rispetto al periodo di validità dell’autorizzazione, costituisce il termine massimo (cfr. art. 13 LR. 14/1998, come visto al punto 6.1.VII), sicchè il limite quinquennale in specie stabilito non è incoerente con la disciplina vigente, e non possono costituirvi ostacolo i presunti investimenti che le ricorrenti sostengono di aver effettuato.

13. Né, ancora, può dirsi sussistere la censurata disparità di trattamento rispetto agli altri ATE per i quali è stata prevista la durata decennale dell’attività di escavazione. Al riguardo, le contestazioni formulate nel ricorso risultano generiche, in quanto non sono neppure allegati gli elementi che consentirebbero di ritenere identiche le situazioni dei vari ATE, presupposto indispensabile per poter ravvisare la disparità lamentata.

14. È parimenti infondato il secondo dei profili denunciati, inerente all’irragionevolezza della previsione di sospensione del termine quinquennale fino all’approvazione del progetto di cui all’art. 11 c. 2 della L.R. 14/1998 anziché fino al rilascio dell’autorizzazione, il che determinerebbe, ad avviso delle ricorrenti, un’ulteriore contrazione del periodo di escavazione, attesa la necessità di attendere l’autorizzazione provinciale all’estrazione e la previa stipula della convenzione con il Comune.

15. Come sopra evidenziato al punto 6.1., infatti, la citata legge regionale contempla meccanismi acceleratori per il rilascio dell’autorizzazione che consentono di superare le criticità sollevate dalle ricorrenti, in quanto sono previsti (i) termini massimi per il rilascio -90 giorni- (art. 12 comma 3) (ii) un meccanismo sostitutivo da parte della Regione per il caso di inerzia (art. 12 comma 3, secondo periodo) (iii) la possibilità di superare il dissenso del Comune nella stipula della convenzione mediante il procedimento previsto all’art. 15 tramite una “convenzione d’ufficio” (art. 15 comma 4).

15.1. Oltretutto, appaiono condivisibili le osservazioni formulate dalle amministrazioni laddove hanno evidenziato che ancorare il dies ad quem della sospensione del termine al rilascio dell’autorizzazione comporterebbe la dilatazione dei tempi di durata complessiva dell’attività di escavazione, la quale verrebbe a dipendere dalle scelte discrezionali degli operatori in ordine alla presentazione della richiesta del titolo autorizzatorio, con conseguente pregiudizio degli obiettivi di dismissione e recupero dell’ATE legittimamente perseguiti dal piano.

16. Alla luce di quanto sin qui rilevato, il ricorso va conclusivamente respinto.

17. Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, in considerazione della complessità dei profili in fatto e in diritto delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Francesca Siccardi, Referendario

Beatrice Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Beatrice Rizzo	Angelo Gabbricci

IL SEGRETARIO