Pubblicato il 22/12/2025

N. 23398/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07528/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7528 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Doria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa sospensiva, del Provvedimento del 29.3.2022 a firma Cannavale Prot n -OMISSIS-di sospensione predeterminata dal 1.3.2022 al 16.3.2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 ottobre 2025 la dott.ssa AN NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente – appartenente alla Polizia di Stato, temporaneamente in congedo straordinario – con provvedimento del 28.02.2022, notificato il 1.03.2022, è stato posto in sospensione dell’attività lavorativa, senza retribuzione, per inadempimento all’obbligo vaccinale, secondo quanto disposto dall’art. 4 ter, comma 3, del D.L. 44/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 76/2021.

Tale provvedimento è stato poi revocato (a decorrere, retroattivamente, dal 17.03.2022) con un ulteriore provvedimento (adottato il 29.03.2022 e notificato il 4.04.2022) per sopravvenuta e documentata positività al Covid-19 dell’interessato (equiparata a primo ciclo di vaccinazione) a far tempo, appunto, dal precedente 17.03.2022.

2. Avverso quest’ultimo provvedimento (del 29.03.2022, avente contenuto di revoca della precedente sospensione, invece non gravata), nonché avverso la circolare dipartimentale del 25.03.2022 emanata in attuazione del sopravvenuto D.L. 24.03.2022, il ricorrente è insorto dinanzi al Tribunale con ricorso notificato in data 3.06.2022, formulando le seguenti molteplici censure, in sostanza tutte indirizzate a contestare la (precedente) sospensione dall’attività lavorativa:

- I. Carenza di potere: Ai sensi delle pertinenti norme (D.L. 172/2021 e D.L. 44/2021) il dirigente non avrebbe il potere di deliberare la sospensione, potendo soltanto accertare l’inadempimento dell’obbligo vaccinale;

- II. Eccesso di potere, violazione di legge artt. 3, 11, 15 e 117 Cost. e art. 7 CEDU, e art. 15 PIDCP, e art. 49 CDFUE, per violazione del riconosciuto diritto fondamentale all’applicazione della lex mitior : i provvedimenti sarebbero illegittimi sia perché non hanno previsto la corresponsione di alcuna retribuzione o indennità, sia perché non hanno previsto una applicazione retroattiva della più favorevole legge sopravvenuta (D.L. 24/2022), che dovrebbe dunque condurre alla loro revoca ab origine con ricostruzione della posizione giuridico-economica dei lavoratori.

- III. Il personale civile del comparto sicurezza sarebbe stato illegittimamente escluso dall’obbligo vaccinale.

- IV e V. Illegittimità derivata dei provvedimenti di sospensione per illegittimità costituzionale delle norme di cui essi costituiscono applicazione, in relazione agli articoli 1,2,3,4,9,32, 35,36 della Costituzione, con specifico riferimento all’obbligo del trattamento sanitario e alla perdita della retribuzione.

- VI. Eccesso di potere perché il ricorrente al momento della sospensione era in degenza e non avrebbe potuto sottoporsi alla vaccinazione.

3. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio in resistenza, eccependo preliminarmente l’irricevibilità del ricorso, perché tardivamente notificato rispetto al provvedimento di sospensione dall’attività lavorativa, datato 28.02.2022 e notificato il 1.03.2022.

Il Ministero ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso, sia per la violazione del dovere di chiarezza e sinteticità degli atti, che per essere state contestate norme di legge, nonché l’improcedibilità dello stesso, essendo ormai venuti meno gli effetti della sospensione dall’attività lavorativa, a seguito della entrata in vigore del D.L. 24/2022.

3. Con ordinanza n. 4581/2022, non appellata, è stata respinta l’istanza cautelare, difettando il periculum in mora , evidenziando che il provvedimento di revoca impugnato aveva comunque già esaurito i suoi effetti e che i dedotti aspetti di natura economico-retributiva “ discendono dal provvedimento nr. 4797/1.1.17/SAL-1 del 28.2.2022 -con cui il ricorrente è stato sospeso dal diritto a svolgere l'attività lavorativa ai sensi dell'art. 4-ter, comma 3, del decreto legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, a decorrere dal 1° marzo 2022- cioè dal provvedimento richiamato nell’impugnato Decreto e non oggetto dell’odierna impugnativa ”.

Con la stessa ordinanza, inoltre, il Tribunale ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dalla difesa erariale, perché “ a) nella fattispecie dedotta in giudizio, risulta impugnato soltanto il provvedimento del 29.3.2022 prot n -OMISSIS-notificato al ricorrente in data 4.4.2022 (all. 2 al ricorso); b) il presente ricorso risulta notificato in data lunedì 3.6.2022, cioè entro i termini decadenziali previsti dall’art. 41 cpa, calcolati ai sensi dell’art. 155, comma 4° cpc, che costituisce una regola di carattere generale applicabile al giudizio amministrativo, in forza del richiamo contenuto nell’art. 39 cpa ”.

4. Il ricorrente non ha più svolto difese dopo il deposito del ricorso e, alla udienza di riduzione dell’arretrato del 3.10.2025, previo avviso ai sensi dell’art. 73 c.p.a. su possibili profili di inammissibilità del ricorso, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse, oltre che in ogni caso infondato.

6. Sotto il profilo in rito, il Collegio rileva che, come correttamente eccepito, il ricorrente ha impugnato un atto che non ha un’autonoma valenza lesiva, trattandosi di atto meramente modificativo (revoca in parte qua ) di un precedente provvedimento presupposto (di sospensione dall’attività lavorativa per accertamento della violazione dell’obbligo vaccinale), rimasto inoppugnato.

Nella specie, non vi è dubbio alcuno che fra il provvedimento di sospensione dall’attività lavorativa e dell’atto di revoca, qui gravato, vi è un rapporto di stretta consequenzialità, perché è di prima evidenza che l’esistenza e la validità dell’atto presupposto (la sospensione) sono condizioni indispensabili affinché l’altro (la revoca oggi impugnata) possa legittimamente esistere e produrre la propria efficacia giuridica; di talché l’atto presupposto è il sostegno esclusivo di quello oggi contestato.

Pertanto, se è vero – come già affermato in sede cautelare – che il ricorso avverso l’atto modificativo è stato tempestivamente notificato, resta il fatto che tale atto non è stato contestato per vizi propri (se non nei limiti del potere di firma da parte del Questore, di cui si dirà), bensì soltanto in relazione alla già disposta, e presupposta, sospensione dall’attività lavorativa, con contestuale sospensione della retribuzione.

Di conseguenza, nella specie trova applicazione il consolidato principio per cui la mancata impugnazione degli atti presupposti immediatamente lesivi rende inammissibile per carenza d'interesse il ricorso proposto avverso gli atti consequenziali (tra le molteplici, Consiglio di Stato sez. II, 23/12/2024, n.10356 e precedenti ivi richiamati): infatti, risulta ictu oculi che alcuna utilità il ricorrente potrebbe conseguire dall’annullamento del provvedimento di revoca in parte qua ora gravato, essendo nel frattempo ormai consolidato il precedente provvedimento di sospensione dall’attività lavorativa (anzi, a ben vedere la revoca in parte qua del precedente provvedimento ha apportato al ricorrente un – seppur limitato – effetto favorevole).

7. Ciò chiarito, nel merito il ricorso è comunque complessivamente infondato, per le diffuse motivazioni richiamate in molteplici precedenti del Giudice Amministrativo, dalle quali il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi.

7.1. In particolare, per ciò che concerne la firma (contestata sia per il provvedimento di sospensione, che per la revoca) da parte del Questore, la censura è infondata.

Brevemente, sul punto si deve ricordare che l’obbligo vaccinale, già introdotto nell’ordinamento giuridico per i soli operatori sanitari dall’art. 4 del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44, è stato poi esteso, con il decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, ad ulteriori, specifiche categorie di lavoratori pubblici, tra cui gli appartenenti al comparto della Difesa (solo militari) e al comparto Sicurezza, nel quale è compreso anche il personale della Polizia di Stato.

La nuova normativa ha ridefinito l’obbligo vaccinale, includendo anche la somministrazione della dose di richiamo nel ciclo obbligatorio (art. 1) e introducendo l’art. 4-ter nel citato D.L. n. 44/2021 (art. 2) che ha individuato nei “ responsabili delle strutture in cui presta servizio il personale ” coloro che “ assicurano il rispetto dell’obbligo ”, dettando poi la procedura dettagliata che i suddetti responsabili delle strutture devono seguire nell’effettuare i controlli.

Per ciò che qui interessa, il Ministero dell’Interno ha quindi emanato la Circolare n. 333AGG n. 0021554 del 10 dicembre 2021 a firma del Capo della Polizia - Direttore Generale della pubblica sicurezza - avente ad oggetto “ Decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172. Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali. Obbligo vaccinale per il personale della Polizia di Stato - Disposizioni applicative ” - con la quale puntualmente sono state rese note a tutto il personale della Polizia di Stato le varie fasi applicative di detto obbligo, chiarendo che per "responsabili delle strutture" debbano intendersi "i dirigenti apicali delle articolazioni centrali e periferiche", ossia "il vertice dell'Ufficio o Reparto o Istituto di appartenenza del dipendente".

Pertanto, la Questura di Roma è la articolazione periferica cui fa riferimento la predetta circolare (cfr. art. 2, comma 1, lett. a), n. 6, del d.P.R. 22 marzo 2001, n. 208), quale ufficio con funzioni finali in cui si articola l'Amministrazione della pubblica sicurezza sul territorio.

Quanto al potere (contestato) di determinare l’effetto di sospensione dell’attività lavorativa e della retribuzione in capo al dipendente, va detto che si tratta di conseguenza direttamente disciplinata e disposta dalla legge, per effetto dell’accertamento della violazione dell’obbligo vaccinale, in virtù dell'art. 4-ter, comma 3, del citato d.l. n. 44 del 2021 che dispone che " l'atto di accertamento dell'inadempimento determina l'immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro ".

Negli stessi termini si esprimono le linee di indirizzo formulate nella menzionata circolare, che stabilisce, appunto, che, una volta accertato l'inadempimento dell'obbligo vaccinale, i " responsabili delle strutture " e dunque " i dirigenti apicali delle articolazioni centrali e periferiche ", hanno l'obbligo di procedere adottando il provvedimento di sospensione dall'attività lavorativa, atto questo avente contenuto vincolato e non discrezionale.

Infatti, come più volte affermato dalla giurisprudenza in argomento “… il provvedimento di sospensione era atto vincolato per l’Amministrazione, la quale, una volta accertato il fatto che il ricorrente non aveva ottemperato all’obbligo vaccinale, era tenuta ad adottarlo; alcun vizio può pertanto essere rintracciato nell’operato dell’Amministrazione che si è limitata, dapprima con l’adozione delle circolari e quindi con l’atto di sospensione, ad applicare le norme di legge introdotte dal decreto-legge n. 172/2021 ” (TAR Lazio, I-bis, 02/09/2025 n. 15958; 02/09/2025 n. 15954).

7.2. Le restanti doglianze, da trattare unitariamente essendo strettamente connesse tra loro, sono tutte manifestamente infondate; la giurisprudenza, infatti, si è già espressa a piú riprese su analoghe questioni con percorsi argomentativi ormai consolidati, dai quali il Collegio non vede ragione per discostarsi.

In particolare, questo Tribunale da ultimo ha affermato che: « è sufficiente richiamare i principi espressi dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 14 e 15 del 2023 secondo i quali, alla luce del ragionevole e non sproporzionato bilanciamento degli interessi coinvolti quale operato dal legislatore e come tale ritenuto dalla Corte costituzionale, l’imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio trova giustificazione nel principio di solidarietà di cui all’art. 2 della Costituzione, in quanto, in nome di esso e, dunque della solidarietà verso gli altri, ciascuno può essere obbligato a un dato trattamento sanitario, anche comportante un rischio specifico, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione.

E tali principi, pur se espressi con riferimento al personale sanitario, devono trovare applicazione anche per le altre categorie (tra cui il personale militare) per le quali è stato normativamente imposto l’obbligo vaccinale, considerati i precipui compiti ad esse affidate in materia di difesa e sicurezza pubblica durante il periodo pandemico, comprensivi di attività a contatto con terzi con rischio di diffusione del virus, nonché dell’esercizio di funzioni necessarie e indifferibili, a tutela della collettività, che non sono passibili di interruzione o rallentamenti e richiedono, pertanto, l’adozione di ogni accorgimento e trattamento sanitario utile.

Le norme in commento, pertanto, non hanno comportato alcun illegittimo sacrificio della posizione dell’interessato, essendo l’obbligo vaccinale con tutta evidenza finalizzato alla tutela di un interesse di rango primario della collettività, ragione per la quale era ammissibile l’imposizione di limiti alla posizione del privato.

La Corte costituzionale, invero, sempre con la citata sentenza n. 15 del 2023 ha chiarito che la previsione dell’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 - anziché del più mite obbligo di sottoporsi ai relativi test diagnostici (c.d. tampone) - non ha costituito una soluzione irragionevole o sproporzionata rispetto ai dati scientifici disponibili. Infatti, disattendendo le questioni di legittimità costituzionale sollevate, la Corte ha affermato che la normativa censurata ha operato un contemperamento non irragionevole del diritto alla libertà di cura del singolo con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con l’interesse della collettività, in una situazione in cui era necessario assumere iniziative che consentissero di porre le strutture sanitarie al riparo dal rischio di non poter svolgere la propria insostituibile funzione.

Il sacrificio imposto non ha ecceduto quanto indispensabile per il raggiungimento degli scopi pubblici di riduzione della circolazione del virus, ed è stato costantemente modulato in base all’andamento della situazione sanitaria, peraltro rivelandosi idoneo a questi stessi fini. La mancata osservanza dell’obbligo vaccinale ha riversato i suoi effetti sul piano degli obblighi e dei diritti nascenti dal contratto di lavoro, determinando la temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere mansioni implicanti contatti interpersonali o che comportassero, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio » (cosí Tar Lazio, sez. I-bis, 19 giugno 2025, n. 12067).

In tal senso, anche la Corte costituzionale ha recentemente ribadito la legittimità del meccanismo di sospensione dal diritto allo svolgimento della prestazione lavorativa precisando che « in base alla disciplina delineata dal legislatore per far fronte all’emergenza pandemica, la vaccinazione costituiva requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati. Conseguentemente, come già osservato da questa Corte, la sospensione del lavoratore che non avesse ottemperato all’obbligo vaccinale rappresentava per il datore di lavoro “l’adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale ” (sentenza n. 15 del 2023): tale misura è, infatti, coerente con l’obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall’art. 2087 del codice civile e dall’art. 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro). Del pari, sul versante della posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 rientrava nel novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall’art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività. Il datore di lavoro, dunque, era tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione del lavoratore dal momento dell’accertamento del-OMISSIS- e fino al suo assolvimento, ovvero fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino al termine stabilito dalla stessa legge. La mancata sottoposizione a vaccinazione, determinando, nei termini suddetti, la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, comportava il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto. In applicazione del principio generale di corrispettività, l’assenza della prestazione lavorativa rende la previsione sulla mancata corresponsione della retribuzione così come di ogni altro compenso o emolumento (sentenza n. 15 del 2023) non contrastante con gli invocati parametri. […] Né può giungersi a diverse conclusioni con specifico riferimento alla mancata erogazione dell’assegno alimentare. Come già chiarito da questa Corte, l’effetto stabilito dalle disposizioni censurate, a norma delle quali al lavoratore inadempiente all’obbligo vaccinale non sono dovuti, nel periodo di sospensione, “la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati”, giustifica “anche la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall’art. 82 del d.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione collettiva), considerando che il lavoratore decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile” (sentenza n. 15 del 2023). Né possono ritenersi validi tertia comparationis le ipotesi – evocate dal giudice rimettente al fine di sostenere la violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento – in cui sia stata disposta la sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, in base all’art. 82 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle diposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) o al contratto collettivo di comparto, come stabilito dall’art. 59 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e poi dall’art. 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). In questi casi, invero, la sospensione è una misura provvisoria, priva di carattere sanzionatorio e disposta cautelarmente nell’interesse pubblico, destinata ad essere travolta dall’esaurimento dei paralleli procedimenti; il che rende improponibile la comparazione svolta dal giudice a quo (sentenza n. 15 del 2023). Come rimarcato da questa Corte nella suddetta sentenza, “la scelta del legislatore di equiparare quei determinati periodi di inattività lavorativa alla prestazione effettiva trova lì giustificazione nella esigenza sociale di sostegno temporaneo del lavoratore per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità, ancora non accertata”. Diversamente da tali ipotesi, in cui “il riconoscimento dell’assegno alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto”, nel caso in esame “è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile”. […] Tali conclusioni – ha chiarito questa Corte nella medesima pronuncia – non vengono intaccate pur aderendo alla tesi della natura assistenziale, e non retributiva, dell’assegno alimentare, in quanto comunque non può considerarsi soluzione costituzionalmente obbligata l’accollo al datore di lavoro, in chiave solidaristica, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti connessi al rapporto di lavoro, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia per ciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa. […] Alla luce delle considerazioni svolte, devono quindi dichiararsi non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32, secondo comma, Cost., dell’art. 4-ter, commi 1, lettera d), e 3, del d.l. n. 44 del 2021, come convertito, nella parte in cui prevede per il personale della Polizia penitenziaria, per effetto del-OMISSIS- anti SARS-CoV-2, la sospensione dal servizio e la perdita della retribuzione, e comunque non contempla l’erogazione di un assegno alimentare » (Corte cost., 15 ottobre 2024, n. 188).

7.3. Va infine chiarito che alcun rilievo poteva assumere la circostanza di fatto per cui, al momento della sospensione, il ricorrente era in congedo straordinario: invero, in linea con il consolidato orientamento in materia, alle cui più ampie motivazioni si rinvia, si rileva che l’art. 4, comma 1, del D.L. n. 44 del 2021 “ si limita [...] a sancire che la vaccinazione costituisce requisito essenziale per lo svolgimento delle attività lavorative dei soggetti obbligati, non prevedendo affatto - come preteso dall'appellante - che l'assenza dal servizio [...] integri una ragione di esenzione dal generale obbligo vaccinale in essa contemplato ” (Cons. Stato, Sez. III, 14 settembre 2023, n. 8329; TAR Lazio, I-bis, 29 aprile 2025, n. 8344).

8. In conclusione, per tutto quanto detto, il ricorso è inammissibile e, comunque, infondato nel merito.

9. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della complessità delle questioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e, comunque, infondato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR BA AL, Presidente FF

Claudio Vallorani, Consigliere

AN NI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN NI	AR BA AL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.