Pubblicato il 27/05/2025

N. 04068/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03861/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3861 del 2023, proposto da
Orion Power s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via G. Melisurgo n. 15;

contro

Comune di Aversa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Nerone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, via Cesario Console n. 3;

per l’annullamento

a) del provvedimento del Comune di Aversa - Area Pianificazione e Gestione del Territorio - Settore Edilizia Privata prot. 0040049-14/07/2023-c_a512-PG-0041-00060003-P 0011-0002, avente a oggetto “ istanza di rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti misti per l’autotrazione relativa alla pratica 046672906151612022-1836 in Viale Olimpico, consegnata al S.U.A.P. del Comune di Aversa in data 29.12.2022 con prot. n. 54262 e trasmessa da quest’ultimo all’Area Pianificazione e Gestione del Territorio, Settore Edilizia Privata, a mezzo e-mail dell’8.05.2023 - diniego ”;

b) di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e /o conseguenziale comunque lesivo dei diritti e degli interessi della ricorrente, ivi inclusi gli atti istruttori citati nel provvedimento sub a), tra cui la nota Comune di Aversa - Area Pianificazione e Gestione del Territorio Settore Edilizia Privata prot. 0035400-21/06/2023-c_a512-PG-0041-00060003-P 0011-0002, recante il preavviso di diniego dell’istanza sub a);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aversa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2025 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Con l’impugnato provvedimento prot. 0040049-14/07/2023-c_a512-PG-0041-00060003-P 0011-0002, il Comune di Aversa ha respinto l’istanza di rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti misti per l’autotrazione, con annessi volumi per l’allocazione di attività complementari e servizi integrativi, presentata dalla ricorrente in data 29 dicembre 2022, con prot. n. 54262, in relazione a un fondo inedificato di sua proprietà, ricadente in zona E agricola (articolo 34 delle N.T.A. annesse al P.R.G. vigente del Comune di Aversa) e in fascia di rispetto stradale (articolo 61 delle medesime N.T.A.).

Il rigetto si fonda sulla seguente motivazione:

1. la destinazione d’uso dell’area non è compatibile con l’intervento da realizzare;

2. la richiesta non è stata inoltrata per il tramite della piattaforma digitale del SUED ed è, quindi, priva della documentazione prevista da quest’ultima.

In particolare, il Comune rappresenta che:

- “ l’area interessata dall’intervento ricade in zona E, Aree agricole di riequilibrio ecologico e ambientale, del P.R.G. vigente, che ai sensi dell’art. 34 delle Norme Tecniche di Attuazione dello stesso piano sono destinate all’esercizio dell’agricoltura, inteso non soltanto con funzione produttiva ma anche con funzione di salvaguardia del sistema idrogeologico, del paesaggio agrario e dell’equilibrio ecologico e naturale ”;

- “ secondo il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale l’area rientra nell’ambito del "Territorio rurale e aperto", all’interno del quale è classificata quale Area "Complementare alla città" e come tale inedificabile ”, ai sensi dell’art. 44;

- “ il P.R.G. vigente prevede specifiche aree, diverse da quella oggetto di richiesta, destinate alla distribuzione del carburante e servizi connessi, normate dall’art. 51 delle richiamate Norme Tecniche di Attuazione dello stesso Piano ”.

Avverso tale provvedimento, la ricorrente muove le seguenti censure:

a) violazione dell’articolo 2, comma 1- bis , del decreto legislativo 11 febbraio 1998 n. 32, recante la Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti e dell’articolo 122, commi 1 e 2, della legge regionale n. 7 del 2020, recante il Testo Unico sul Commercio , atteso che:

- “ la natura dell’impianto di distribuzione … è quella di opera di urbanizzazione che, in quanto tale, non soffre delle limitazioni opposte dall’ordinamento urbanistico alle altre realizzazioni edili che trasformino un territorio, derogando alla regola della piena valenza della destinazione urbanistica quale limite insuperabile nella facoltà di trasformazione ”;

- “ dalla mera lettura dell’art. 44 del P.T.C.P., [emerge che] tale Piano non imprime alla zona de qua alcun vincolo né di natura paesaggistica, né tantomeno monumentale o ambientale – né mai potrebbe, attesa la funzione programmatica del Piano de quo … –, bensì si limita a richiedere – con funzione di indirizzo e coordinamento propria di tale strumento provinciale – che il Comune, in sede di pianificazione comunale, recepisca la zona quale "rurale" ovvero agricola, applicando i limiti di edificabilità previsti per tale tipologia di aree ”;

b) violazione dell’articolo 5, comma 1- bis , del D.P.R. n. 380 del 2001, che contiene “ la ripartizione delle competenze tra il SUED e il SUAP ”, nel senso che “ il rilascio di autorizzazione per la realizzazione di un impianto per la distribuzione di carburanti misti non può essere identificata mera e semplice attività edilizia, rientrando nei procedimenti di localizzazione e realizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi, per i quali è competente il SUAP ”;

c) eccesso di potere per disparità di trattamento, rispetto ad altri impianti in precedenza autorizzati nel Comune di Aversa in zona agricola del P.R.G. e “Complementare alla città” ai sensi del vigente P.T.C.P. della Provincia di Caserta.

Con l’ordinanza 27 settembre 2023, n. 1605, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente, ritenendo “ scarsamente apprezzabile l’elemento del periculum ” e comunque “ dubbia [la] plausibilità delle tesi attoree alla luce di quanto previsto dall’art. 18, comma 7, della legge urbanistica regionale n. 16/2004, che assegna al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.) il valore e la portata di piano paesaggistico con relativo regime vincolistico ”.

Ciò premesso, il ricorso è infondato.

La realizzazione degli impianti di carburante trova disciplina:

- nell’articolo 2 del decreto legislativo 11 febbraio 1998 n. 32, recante Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti , il quale prevede, tra l’altro, che “ 1-bis. La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A ”;

- nell’articolo 122 della legge regionale n. 7 del 2020, recante il Testo Unico sul Commercio , il quale prevede che “ 2. La localizzazione degli impianti di carburanti, comprese le attività previste nell’articolo 141 ottenute in deroga alle norme commerciali di settore, costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone dello strumento urbanistico generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A ”.

A sua volta, l’articolo 44 del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale della Provincia di Caserta, rubricato “ Territorio rurale e aperto complementare alla città ” prevede che:

“ 1. Il territorio rurale e aperto complementare alla città comprende le parti del territorio rurale previste dal presente P.T.C.P. negli ambiti di Caserta e di Aversa intorno all’attuale territorio urbano e delimitate all’esterno dalle tracce della centuriazione.

2. Detta previsione è recepita dai Puc, nei limiti di cui all’art. 3, comma 4, al fine di:

- evitare la saldatura dei preesistenti centri e nuclei edificati;

- conservare gli elementi del paesaggio rurale storico (filari, strade e sentieri, canali, fontanili) e le permanenti attività produttive agricole.

3. Il territorio rurale e aperto complementare alla città è destinato dai Puc ad attività rurali in regime di inedificabilità, salvo il recupero dell’edilizia esistente senza incremento del carico insediativo.

4. Può altresì ospitare attrezzature di verde pubblico e spazi per attività ricreative e sportive senza nuova edificazione anche attraverso la realizzazione di un parco agricolo urbano, come previsto dalla legge della regione Campania 17/2003 ”.

Dalla piana lettura dell’articolo, emergono il vincolo di inedificabilità di tale parte del territorio (con il solo limite del recupero dell’edilizia esistente) e la possibilità di realizzare attrezzature di verde pubblico e spazi per attività ricreative e sportive, comunque con il divieto di nuova edificazione.

Al riguardo, l’articolo 18, comma 7, della legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, recante Norme sul governo del territorio – abrogato dall’articolo 17, comma 1, lettera k), della legge regionale 29 aprile 2024, n. 5, a decorrere dal 30 aprile 2024, e dunque vigente al momento dell’adozione del provvedimento in questa sede impugnato, datato 14 luglio 2023 (non vi è motivo di ritenere, come invece sostiene la ricorrente, che tale abrogazione abbia valore di interpretazione autentica) – stabiliva che “ Il P.T.C.P. ha valore e portata di piano paesaggistico ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, articolo 143, nonché, ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, articolo 57, di piano di tutela nei settori della protezione della natura, dell’ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali; ha valore e portata, nelle zone interessate, di piano di bacino di cui alla legge 18 maggio 1989, n. 183, e alla legge regionale 7 febbraio 1994, n. 8, nonché di piano territoriale del parco di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394, e alla legge regionale 1° settembre 1993, n. 33 ”.

Ne deriva che, a far data dall’adozione del piano, non erano consentiti nelle aree così individuate interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso, inclusa la realizzazione di impianti di distribuzione carburante.

Dato questo quadro normativo, il Collegio osserva quanto segue.

Secondo la lettura giurisprudenziale maggioritaria, dalle norme sopra richiamate emerge che “ la localizzazione di un impianto di carburanti non è esclusa dalla destinazione dell’area a verde attrezzato oppure a zona agricola, costituendo l’impianto di distribuzione di carburanti una infrastruttura urbanizzativa compatibile con qualunque destinazione urbanistica, salvo espressi divieti, e non necessitando, quindi, di una variante di piano, integrando piuttosto la sua localizzazione un mero adeguamento degli strumenti urbanistici ” (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 23 giugno 2023, n. 6215). In particolare, gli impianti di carburanti non possono essere localizzati nelle zone e sottozone del P.R.G. sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali o comprese nelle zone territoriali omogenee A: “ né può condurre a diverse conclusioni la sussumibilità degli impianti di cui trattasi alle opere di urbanizzazione primaria, non risultando queste ultime estranee a prescrizioni volte a soddisfare ulteriori specifici interessi pubblici ” (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4 marzo 2025, n. 1820).

Il Collegio è, pertanto, chiamato a valutare se sia legittimo il provvedimento con il quale il Comune di Aversa ha ritenuto sussistente, nell’area interessata dal proposto insediamento, uno degli impedimenti previsti dalla legge.

A tal fine, deve osservarsi che, secondo il richiamato articolo 18 della legge regionale n. 16 del 2004, il P.T.C.P. – al quale, come si è detto, era espressamente attribuito al tempo dell’adozione del provvedimento impugnato valore e portata di piano paesaggistico, di piano di tutela nei settori della protezione della natura, dell’ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, di piano di bacino e di piano territoriale del parco – riveste sia una funzione strutturale sia una funzione programmatica. A tal riguardo, in giurisprudenza si è fatta la distinzione tra “ la parte precettiva del Piano provinciale ” – la quale “ individua, tra le altre, le aree di interesse naturalistico, paesistico e ambientale, le aree di particolare pregio ambientale provinciale, le emergenze percettive, i boschi e le aree boscate, le aree di protezione geologica, sismica, ecc., di cui occorre tener conto in sede di pianificazione sottordinata ” – e le “ disposizioni di mero indirizzo, non vincolanti, per i Comuni, in sede di predisposizione degli strumenti urbanistici e loro varianti ” (T.A.R. Abruzzo, sezione prima, sentenza 14 marzo 2013, n. 226).

Deve, senz’altro, ricondursi alla parte precettiva del P.T.C.P. la previsione che impone il “ regime di inedificabilità ” nel “ Territorio rurale e aperto complementare alla città ”, ove ricade il fondo oggetto della presente controversia. Inoltre, il carattere “particolare” di tale vincolo di inedificabilità, funzionale a “ evitare la saldatura dei preesistenti centri e nuclei edificati ” e a “ conservare gli elementi del paesaggio rurale storico (filari, strade e sentieri, canali, fontanili) e le permanenti attività produttive agricole ”, emerge con chiarezza laddove si consideri che lo stesso P.T.C.P. distingue nell’ambito delle aree appartenenti al “ Territorio rurale e aperto ” sei tipologie (“ a più elevata naturalità ”, “ a preminente valore paesaggistico ”, “ a preminente valore agronomico-produttivo ”, “ di tutela ecologica e per la difesa del suolo ”, “ di tutela della fascia costiera ”, “ complementare alla città ”) e tuttavia impone tale “ regime di inedificabilità ” solo per il “ Territorio rurale e aperto complementare alla città ”, nel quale ricade il fondo oggetto della presente controversia.

Ne deriva la legittimità del provvedimento con il quale il Comune ha ritenuto sussistenti i limiti imposti dalla legge alla localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti nelle zone e sottozone dello strumento urbanistico generale sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali, rientrando l’area interessata dall’insediamento dell’impianto in oggetto nell’ambito del “ Territorio rurale e aperto ” del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, all’interno del quale è classificata quale area “ Complementare alla città ” e come tale inedificabile ai sensi dell’articolo 44.

Dev’essere respinto pure il motivo di ricorso con il quale si deduce – peraltro genericamente – la disparità di trattamento rispetto ad altri imprecisati impianti, asseritamente autorizzati nella stessa zona, atteso che tale vizio “ non può essere dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione. Un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento illegittimamente più favorevole ad altri riservato a chi, pur versando in situazione analoga, sia stato legittimamente destinatario di un trattamento meno favorevole ” (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 1° ottobre 2014, n. 4868).

Infine, trattandosi di provvedimento plurimotivato, adeguatamente sorretto dalle ragioni finora esaminate, può ritenersi assorbita la censura relativa al mancato utilizzo della piattaforma digitale del SUED.

Il ricorso deve, in conclusione, essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune di Aversa, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Maria Liguori, Presidente

Rosalba Giansante, Consigliere

Valeria Ianniello, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Ianniello	Michelangelo Maria Liguori

IL SEGRETARIO