Pubblicato il 22/04/2025

N. 03329/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04734/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4734 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di SA Terme, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Alessandro Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile, Commissario Delegato per l'emergenza derivante dagli eventi calamitosi verificatisi ad Ischia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;
Autorità di BA Distrettuale dell'Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Tammaro Chiacchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

I) con il ricorso introduttivo:

del decreto del Segretario Generale dell'Autorità di BA Distrettuale dell'Appennino Meridionale n. 561 del 4.8.2023, pubblicato sul B.U.R.C. n. 61 del 21.8.2023, di adozione del Progetto di Aggiornamento del Piano per l'Assetto Idrogeologico dell'isola di Ischia - Primo Stralcio funzionale - Comune di SA Terme e delle misure di salvaguardia ivi adottate;

II) con i motivi aggiunti:

del decreto del Segretario Generale dell’Autorità di BA Distrettuale dell’Appennino Meridionale n. 426 del 21.5.2024, pubblicato sul B.U.R.C. n. 44 del 17.6.2024, di approvazione dell’aggiornamento del Piano per l'Assetto Idrogeologico dell'isola di Ischia.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, dell’Autorità di BA Distrettuale dell'Appennino Meridionale e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo è impugnato il decreto del Segretario Generale dell’Autorità di BA Distrettuale dell'Appennino Meridionale n. 561 del 4.8.2023, pubblicato sul B.U.R.C. n. 61 del 21.8.2023, recante adozione del Progetto di Aggiornamento del Piano per l'Assetto Idrogeologico (PAI) dell'isola di Ischia - Primo Stralcio funzionale - Comune di SA Terme e delle misure di salvaguardia ivi adottate immediatamente vincolanti ai sensi dell’art. 5-quater del D.L. n. 186/2022, convertito con modificazioni, dalla L. n. 9/2023 e dell’art. 68, commi 4-bis e 4-ter, del D. Lgs. 152/2006 (ai sensi di tale ultima previsione “Nelle more dell'espletamento delle procedure di aggiornamento, il Segretario generale dell'Autorità di bacino distrettuale può adottare, sulla base del parere della Conferenza Operativa, misure di salvaguardia che sono immediatamente vincolanti e restano in vigore sino all'approvazione dell'aggiornamento del piano di cui al comma 4-bis”).

Giova premettere che le questioni in scrutinio afferiscono allo stato di emergenza deliberato con delibera del Consiglio dei ministri del 27 novembre 2022, per la durata di dodici mesi, in conseguenza degli eccezionali eventi meteorologici verificatisi nel territorio dell'isola di Ischia, a partire dal giorno 26 novembre 2022.

Il Comune ricorrente si duole, in particolare, che l’impugnato progetto di aggiornamento del PAI adottato dall’Autorità di BA si porrebbe in contrasto con il Piano commissariale degli interventi urgenti per la sicurezza e la mitigazione del rischio idrogeologico (ordinanza n. 4/2023) di cui all’art. 5-ter del D.L. n. 186/2022 approvato dal Commissario straordinario di Governo per gli interventi nei territori dell’isola di Ischia interessati dagli eventi sismici del giorno 21 agosto 2017 (organo straordinario al quale, con l’intervento legislativo di cui sopra, è stata attribuita anche la competenza in relazione agli eventi metereologici del novembre 2022).

L’ente locale rileva che le misure di salvaguardia immediatamente vincolanti ex lege, finalizzate (nella prospettiva dell’Autorità) a garantire, nelle more dell’approvazione dell’aggiornamento, la tutela delle nuove aree individuate come a rischio frana e rischio idraulico impedirebbero l’attuazione del Piano per gli interventi urgenti disposti dal Commissario, così vanificando l’attività di ricostruzione già prevista nella parte del territorio comunale devastato da eventi naturali; di tale contrasto sarebbe anche consapevole il Commissario straordinario che avrebbe indirizzato all’Autorità di BA una nota di osservazioni critiche.

L’ente locale affida il gravame ai seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione art. 3 della L. n. 241/90, violazione e falsa applicazione degli artt. 5-bis e 5-ter del D.L. n. 186/2022, violazione e falsa applicazione dell’ordinanza speciale n. 4/2023 del Commissario straordinario di Governo, eccesso di potere.

In sintesi, svolge le seguenti argomentazioni censorie:

- il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo nella parte in cui, del tutto immotivatamente, contrasterebbe con le specifiche misure previste dal Piano commissariale di ricostruzione di cui all’art. 5-ter del D.L. n. 186/2022, impedendone l’attuazione e rendendo sostanzialmente inefficaci gli interventi già realizzati e/o in corso di realizzazione; al riguardo il Comune ricorrente evidenzia che, dal combinato disposto degli artt. 5 ter e 5 quater del D.L. n. 186/2022, emergerebbe un nesso di presupposizione tra il c.d. Piano commissariale di interventi urgenti e l'aggiornamento degli strumenti di pianificazione per il contrasto del dissesto idrogeologico nell'isola di Ischia ad opera dell’Autorità di BA ex art. 5 quater, nel senso che il secondo deve necessariamente muovere dalle risultanze tecniche del primo e l’Autorità di BA, nell’adottare gli aggiornamenti del PAI, non potrebbe non tener conto del Piano degli interventi urgenti già approvato dal Commissario con il parere favorevole di tutti gli enti coinvolti;

- l’Autorità di BA non avrebbe preso in considerazione, nella valutazione del rischio e del pericolo e nell’assegnazione delle relative classi e limitazioni, le opere di mitigazione del rischio idrogeologico ed idraulico contemplate nel Piano di interventi urgenti di cui al piano commissariale ex art. 5-ter del D.L. 186/2022 debitamente approvato anche con il parere favorevole dell’Autorità di BA, sia con riferimento a quelle già realizzate sia con riferimento a quelle in corso di realizzazione, ciò che determinerebbe una evidente sproporzione ed irragionevolezza delle misure di contenimento del rischio adottate dall’Autorità di BA sulla base di una valutazione lacunosa e non approfondita dell’assetto idrogeologico, con conseguente ingiustificata assegnazione di un altissimo livello di rischio e di pericolo (idrologico e di frana) per l’intero Comune di SA e blocco – ai sensi delle N.T.A. del vigente PAI immediatamente applicabili alle aree oggetto di nuova classificazione – di ogni attività di trasformazione, messa in sicurezza e ricostruzione post-sisma del territorio, nonché con l’irragionevole imposizione di gravose misure di delocalizzazione degli immobili presenti in determinate zone;

- il progetto di aggiornamento si porrebbe in contrasto con i precedenti atti adottati dalla medesima Autorità di BA, ivi compresi i pareri positivi dalla stessa resi nell’ambito della conferenza di servizi indetta per l’approvazione del Piano commissariale degli interventi urgenti ex art. 5-ter D.L. 186/2022;

- l’atto impugnato sarebbe illegittimo per difetto di motivazione in ragione del mancato riferimento, all’interno dei documenti che formano il progetto di aggiornamento del PAI, al presupposto piano di interventi urgenti (ed alle misure ivi previste) e alle ragioni per le quali l’Autorità di BA avrebbe inteso discostarsi;

- l’Autorità non avrebbe potuto utilizzare la procedura “semplificata” di aggiornamento del piano di cui all’art. 68, commi 4-bis e 4-ter, del D.Lgs. 152/2006 in quanto non si sarebbe limitata ad eseguire una modifica alla perimetrazione e/o alla classificazione delle aree, ma avrebbe inciso sul quadro normativo fissato all’interno delle norme tecniche di attuazione del vigente Piano, con specifico riferimento alla introduzione della nuova categoria di rischio “Area a rischio potenzialmente alto – RPA” (art. 4 delle misure di salvaguardia) che esula dalle classi di rischio fissate dalle linee guida contenute nel D.P.C.M. del 29 settembre 1998 e al regime previsto per le aree bianche (art. 7) con attribuzione all’Autorità di BA della facoltà di attribuire una classe di rischio alle cd. “aree bianche” sulla base delle modifiche e mutamenti sopravvenuti all’aggiornamento del Piano; tali profili innovativi avrebbero imposto lo svolgimento della più gravosa – e maggiormente partecipativa – procedura ordinaria di approvazione/aggiornamento contenuta negli artt. 66, 67 e 68 D.Lgs. 152/2006.

Con successivi motivi aggiunti notificati il 17.9.2024 il Comune estende il gravame al decreto del Segretario Generale n. 426 del 21.5.2024 recante approvazione dell’aggiornamento del PAI con cui, peraltro, sono state confermate le misure di salvaguardia già predisposte con precedente decreto di adozione gravato con il ricorso introduttivo; la ricorrente ripropone la censura di violazione dell’art. 68 del D.Lgs. n. 152/2006 non ravvisando i presupposti per la procedura semplificata di aggiornamento del PAI.

Si è costituita l’Autorità di BA Distrettuale dell'Appennino Meridionale che eccepisce l’irricevibilità nonché l’inammissibilità ed improcedibilità del gravame per carenza di interesse e, nel merito, replica alle censure concludendo per il rigetto del gravame introduttivo e dei motivi aggiunti. Nel merito, assume, tra l’altro, la sovraordinazione dei Piani di Assetto Idrogeologico rispetto a tutti gli altri strumenti di pianificazione e programmazione territoriale. Espone che le misure di salvaguardia non avrebbero alcun impatto sull’attuazione del Piano per gli interventi urgenti predisposto dal commissario straordinario e, quanto alla procedura semplificata, osserva che l’art. 68, comma 4 bis, prevede espressamente tale modulo in caso di eventi calamitosi, ciò che si sarebbe puntualmente verificato nel 2022.

Da ultimo, l’amministrazione resistente riferisce che, con deliberazione giuntale n. 752 del dicembre 2024, è intervenuta l’adozione del piano di ricostruzione dei Comuni di SA Terme, FO e LA ME (enti interessati dal sisma del 21 agosto 2017 e dagli eventi calamitosi del 26 novembre 2022) e ribadisce le eccezioni in rito.

Resiste in giudizio anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri che eccepisce il difetto di legittimazione passiva in quanto non risultano impugnati atti emanati dall’amministrazione centrale.

All’udienza svoltasi in data 8.4.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

In accoglimento della sollevata eccezione in rito, va dichiarata la improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), del c.p.a..

Al riguardo, per comprendere le ragioni della predetta statuizione, occorre svolgere sintetiche considerazioni in ordine al rapporto tra Piano commissariale degli interventi urgenti per la sicurezza e la ricostruzione in relazione agli eventi calamitosi del 26.11.2022 e il Piano per l'Assetto Idrogeologico (PAI) ed il relativo aggiornamento, trattandosi di strumenti previsti dalla normativa speciale per gli eventi calamitosi dell’isola di Ischia.

In base all’art. 5 ter del D.L. n. 186/2022, il Piano commissariale ha lo scopo di individuare gli interventi urgenti riguardanti le aree e gli edifici colpiti dall’evento emergenziale del 26.11.2022. Per quanto rileva nel presente giudizio va evidenziato che il legislatore ha posto particolare enfasi sull’attività di coordinamento che, in questa fase, deve essere assicurata tra interventi di ricostruzione e di messa in sicurezza idrogeologica, come si desume: a) dal primo periodo del comma 1 dell’art. 5 ter (laddove si fa riferimento al necessario coordinamento tra gli interventi urgenti di messa in sicurezza idrogeologica del territorio e di ripristino delle infrastrutture e degli edifici pubblici); b) dal secondo periodo del comma 2, secondo cui il piano commissariale contiene anche una ricognizione degli interventi e delle risorse impiegate e disponibili contro il dissesto idrogeologico; c) dal comma 3, ove si specifica che le previsioni del Piano commissariale integrano il Piano di ricostruzione redatto dalla Regione Campania previsto dall’art. 24 bis del D.L. n. 109/2018 convertito con modificazioni dalla L. n. 130/2018 ai fini del necessario coordinamento tra le azioni di contrasto del dissesto idrogeologico e gli interventi di ricostruzione post-sisma, strumento che, a sua volta, assolve alla finalità dei piani attuativi e dei piani di delocalizzazione e trasformazione delle aree urbane.

In base all’art. 5 quater del D.L. n. 186/2022, l’aggiornamento ad opera dell’Autorità di BA avviene in più stralci funzionali ed il primo di essi, riguardante il territorio di SA, è adottato entro 60 giorni dall’approvazione del piano commissariale di cui all’art. 5 ter.

Dall’esame delle disposizioni emerge chiaramente che i due strumenti di programmazione devono essere coordinati sia sotto il profilo soggettivo, poiché in entrambi i procedimenti interviene l’Autorità di BA in funzione consultiva nell’ambito della conferenza di servizi (nel piano commissariale ex art. 5 ter) o decisoria (nell’aggiornamento del piano di assetto idrogeologico ex del art. 5 quater), sia oggettivo (nelle due fattispecie si fa riferimento al necessario coordinamento tra interventi di ricostruzione ed emergenza idrogeologica), sia infine temporale (posto che, ai sensi dell’art. 5 quater comma 2, il primo stralcio funzionale del piano va adottato, come si è visto, entro 60 giorni dall’approvazione del piano ex art. 5 ter).

Orbene, l’Autorità di BA ha riferito che il piano di ricostruzione redatto dalla Regione Campania ai sensi dell’art. 24 bis del D.L. n. 109/2018 è stato adottato con delibera di Giunta Regionale n. 752/2024 e, come si è visto, in tale strumento di pianificazione è confluito il Piano commissariale ai sensi dell’art. 5 ter, comma 3, del D.L. n. 186/2022 al precipuo fine di coordinare le azioni di contrasto del dissesto idrogeologico e gli interventi di ricostruzione post-sisma (“Le previsioni del piano commissariale di cui al comma 2 integrano il Piano di ricostruzione previsto dall'articolo 24-bis del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, ai fini del necessario coordinamento tra le azioni di contrasto del dissesto idrogeologico e gli interventi di ricostruzione post-sisma, dando, ove possibile, autonoma evidenza contabile ai costi riconducibili alla ricostruzione post-sisma e alle attività previste dal piano commissariale di cui al presente articolo”).

Orbene, per quanto rileva in questa sede, va evidenziato che in data 24.9.2024 il Comune ricorrente trasmetteva alla Regione Campania una proposta di modifica del Piano di ricostruzione con cui, tra l’altro, richiedeva di procedere all’ampliamento dello strumento di pianificazione a tutto il territorio comunale in linea con l’aggiornamento del Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico approvato dall’Autorità di BA (oggetto del presente giudizio impugnatorio).

Si vuol evidenziare, in altri termini, che contrariamente alle prospettazioni censorie come originariamente avanzate in sede giurisdizionale, l’ente locale ha formalmente riconosciuto la validità ed efficacia del Piano adottato ed approvato dall’Autorità di BA, tant’è che avverso la successiva delibera giuntale regionale n. 752/2024 non sono stati articolati motivi aggiunti.

Dalla condotta del Comune può dunque evincersi un argomento di prova circa il venir meno dell’interesse alla proposizione del ricorso, circostanza confermata peraltro dalla mancata articolazione di deduzioni difensive a fronte della eccezione di improcedibilità sollevata dalla difesa dell’Autorità di BA e ribadita nell’ultima memoria difensiva.

Sul punto, può essere richiamato il condivisibile indirizzo pretorio secondo cui:

- l'interesse a ricorrere costituisce una condizione generale che condiziona l'esercizio dell'azione processuale non solo nel momento genetico del giudizio, dovendo permanere anche nelle fasi successive fino alla decisione, per cui la sopravvenuta carenza di interesse determina l'improcedibilità del ricorso, rilevabile d'ufficio, ai sensi dell'art. 35, co. 1, lett. c), c.p.a.;

- in base all'art. 64, comma 4, c.p.a., il giudice può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo;

- pertanto, ai fini anche della realizzazione del giusto processo (art. 2 c.p.a.), fermo restando il diritto della parte ricorrente ad adottare le strategie processuali ritenute più opportune, con l'osservanza comunque dei fondamentali doveri di lealtà e collaborazione nonché di correttezza e buona fede (ex art. 88 c.p.c.), il contegno serbato dal Comune integra un comportamento concludente che dimostra inequivocabilmente il proprio disinteresse, ostativo ad una pronuncia nel merito;

- peraltro, anche l'art. 84, comma 4, c.p.a., espressamente prevede che "... il giudice può desumere dall'intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d'interesse alla decisione della causa".

Il ricorso va quindi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

La definizione in rito e la complessiva valutazione dei fatti di causa, unitamente alla rilevanza pubblicistica degli interessi di cui sono portatrici le amministrazioni costituite giustificano la compensazione integrale delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, dichiara improcedibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO