Pubblicato il 23/12/2025

N. 08407/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05148/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5148 del 2022, proposto da DI CC, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Balzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati AR Luisa Errichiello, Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell'ordinanza dirigenziale n. 14 del 5 luglio 2022 avente ad oggetto l'irrigazione della sanzione pecuniaria, ex. art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/01, per l'inottemperanza all'ordine di demolizione, resa dall'Area Tecnica del Comune di Casalnuovo di Napoli (prot. Reg. gen. n. 114/2022), notificata all'odierna ricorrente in data 7 luglio 2022;

b) di ogni atto premesso, connesso o conseguenziale, non ancora conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalnuovo di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 la dott.ssa NA RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La signora DI CC è nuda proprietaria dal 20 novembre 2015, in ragione di successione ereditaria, di un immobile nel Comune di Casalnuovo di Napoli, di cui è usufruttuaria per vincolo testamentario -dalla medesima data- la signora AR AL.

Con l’odierno gravame la ricorrente impugna il provvedimento dirigenziale n. 114/2022 con cui il responsabile del IX settore del Comune ha notificato ad entrambe l’ordinanza 14/2022 recante irrogazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis del d.P.R. 380/2001 per inottemperanza all’ordine di demolizione 14/2021, relativo alla realizzazione di una veranda abusiva di circa 20 mq in ampliamento dell’appartamento. La sanzione pecuniaria amministrativa è stabilita nella misura di 10.000,00 euro a carico di ciascuna delle due destinatarie.

La deducente allega che tale intervento edilizio è stato realizzato nell’anno 2012 dal suo dante causa, il signor RA CC, e che ella è del tutto estranea all’abuso; sottolinea inoltre che non ha mai avuto la disponibilità materiale dell’immobile.

Censura pertanto la sanzione impugnata per violazione dell’art. 31 commi 4 bis e 4 ter del d.P.R. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 31 commi 3 e 5 del medesimo d.P.R., nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.

Allega al riguardo che non ha avuto alcuna possibilità materiale di eseguire l’ordine di demolizione n. 14/2021 perché fin dal suo acquisto per successione è nuda proprietaria senza alcun diritto di godimento o disponibilità. Destinatario della sanzione pecuniaria può essere solo il responsabile dell’abuso e non anche il proprietario, salvo sia esso stesso responsabile dell’abuso oppure, avendo la disponibilità o il possesso del bene, non abbia provveduto a rimuovere l’abuso.

Chiede pertanto l’annullamento dell’atto impugnato.

Si è costituito per resistere al ricorso l’intimato Comune di Casalnuovo di Napoli.

L’amministrazione ha evidenziato che il verbale di polizia municipale del 26 giugno 2019 di contestazione delle opere abusive, la comunicazione di avvio del procedimento di data 26 ottobre 2020 e l’ordinanza n. 14 del 6 luglio 2021, e infine il verbale di accertamento dell’inottemperanza, sono stati tutti notificati sia alla odierna ricorrente sia all’usufruttuaria dell’immobile.

Ha eccepito quindi l’improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione di tutti i provvedimenti prodromici all’avversata ordinanza n. 14 del 5 luglio 2022, pur regolarmente notificati alla ricorrente.

Nel merito ha replicato agli argomenti dedotti nel ricorso, sostenendone l’infondatezza e instando per il rigetto del gravame.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025, alla quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La definizione del ricorso può prescindere dallo scrutinio dell’eccezione di improcedibilità per mancata impugnazione degli atti presupposti sollevata dalla difesa comunale, stante l’infondatezza nel merito del ricorso.

La ricorrente deduce l’illegittimità della sanzione pecuniaria irrogata nei suoi confronti (oltre che nei confronti della usufruttuaria dell’unità immobiliare), in qualità di proprietaria, in applicazione dell’art. 31 comma 4 bis del TU edilizia.

Tale disposizione prevede, nel caso di accertamento dell’inottemperanza entro il termine all’ingiunzione a demolire gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, non solo l’acquisizione gratuita del bene abusivo e del sedime al patrimonio comunale, ma anche una sanzione amministrativa pecuniaria; così infatti dispone: “ 4-bis. L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. (…)”.

Secondo un consolidato orientamento interpretativo “ L’ordine di demolizione è correttamente impartito al proprietario dell’immobile, anche nel caso in cui egli non sia il materiale autore dell’abuso e non abbia avuto contezza dell’illecito: egli, se incolpevole, è tenuto a provare di aver intrapreso iniziative idonee a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall'autorità amministrativa (sul punto, cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, VI, n. 1648/2021).

Ne consegue che il nudo proprietario, legittimo destinatario dell’ingiunzione a demolire, è tenuto a dimostrare di non aver potuto provvedere all’esecuzione dell’ordine in quanto materialmente impossibilitato a seguito del contegno dell’usufruttuario, nonché di aver intrapreso le opportune iniziative legali al fine di effettuare la doverosa riduzione in pristino stato .” (TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 5 novembre 2021, n. 3304).

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (11 ottobre 2023, n. 16), ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione rivolto al nudo proprietario coinvolto nell’illecito edilizio:

“ 25. Nell’esaminare la posizione del nudo proprietario, l’Adunanza Plenaria ritiene peraltro che vadano nettamente distinte due fattispecie.

26. La prima fattispecie si ha quando, come è avvenuto nel caso in esame, l’illecito edilizio sia stato commesso dal proprietario anche possessore del bene, il quale – dopo la commissione degli abusi – ponga in essere un atto a titolo derivativo in favore di un avente causa (sia esso una compravendita, una donazione o un altro contratto avente effetti reali).

In tale frequente ipotesi, come ha evidenziato la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio ed ha rimarcato la sentenza di questa Adunanza Plenaria n. 9 del 2017, l’acquirente – tenuto secondo l’ordinaria diligenza ad informarsi della situazione giuridica in cui si trova l’immobile oggetto del contratto - subentra nella medesima posizione giuridica del suo dante causa, è obbligato propter rem ad effettuare la demolizione e il Comune deve emanare gli atti previsti dagli articoli 27 e 31 del testo unico n. 380 del 2001, così come li avrebbe potuti emanare nei confronti del dante causa e cioè deve emanare sia l’ordinanza di demolizione che il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza.

27. Il caso in esame rientra pienamente in questa fattispecie: il padre dell’appellante ha dapprima commesso l’abuso edilizio e poi ha donato alla figlia la nuda proprietà dell’immobile, sicché del tutto legittimamente il Comune ha dapprima emanato l’ordine di demolizione anche nei confronti di quest’ultima e poi ha accertato la sua inottemperanza all’ordine.

28. La seconda fattispecie – alla quale si attagliano le argomentazioni dell’ordinanza di rimessione - si ha quando l’usufruttuario, ‘all’insaputa’ del nudo proprietario, commetta abusi edilizi sul bene oggetto del proprio diritto reale in re aliena e dunque quando il bene – al momento della commissione dell’illecito - sia già nella contitolarità del nudo proprietario e dell’usufruttuario.

28.1. In relazione a tale ipotesi, il Comune deve emanare l’ordinanza di demolizione anche nei confronti del nudo proprietario, risultando condivisibili e dovendosi qui ribadire le argomentazioni poste da questo Consiglio a base della sentenza n. 2769 del 2023:

- “il nudo proprietario di un terreno non perde la disponibilità del bene, sebbene concesso in usufrutto a terzi” e “l'usufruttuario, ancorché possessore rispetto ai terzi, è, nel rapporto con il nudo proprietario, mero detentore del bene”;

- “la giurisprudenza riconosce la legittimazione del nudo proprietario ad agire in giudizio contro tutti coloro che mettono in atto ingerenze sulla cosa oggetto di usufrutto” (cfr. Cass. Civ., Sez. II, 21 febbraio 2019, n. 5147);

- “il nudo proprietario non si trova affatto, contrariamente a quanto assume la odierna appellante, in posizione tale da non potersi opporre alla realizzazione, sull’immobile concesso in usufrutto, di opere abusive, né che gli è precluso di agire direttamente, o per via giudiziale, per procedere al ripristino dello stato dei luoghi” e “argomenti in tal senso si ricavano prima ancora dal diritto positivo: sia dall’art. 1005 c.c. che pone a carico del nudo proprietario le riparazioni straordinarie, sia dall’art. 1015 che – con un’elencazione di comportamenti ritenuta per lo più esemplificativa e non tassativa - annovera gli abusi dell’usufruttuario tra le cause di decadenza dell’usufrutto e prevede una serie di rimedi attivabili dal nudo proprietario”;

- risulta “legittima l’ordinanza di rimozione di opere abusive diretta anche al nudo proprietario”, poiché egli può attivarsi per recuperare il pieno godimento dell’immobile e provvedere direttamente alla rimozione delle opere abusivamente realizzate, potendo, in particolare in caso di opposizione dell’usufruttuario, agire in giudizio a tale scopo: ed è evidente che la domanda giudiziale con cui il nudo proprietario chieda accertarsi il suo diritto/dovere di rimuovere opere edilizie abusivamente realizzate sull’immobile concesso in usufrutto, essendo idonea a prenotare gli effetti scaturenti dalla futura sentenza, potrebbe precludere l’acquisizione del bene al patrimonio dell’Amministrazione, a seguito del vano decorso del termine assegnato per la demolizione.

28.2. D’altra parte, l’ordine di demolizione – allorquando sia emesso nei confronti del nudo proprietario, oltre che nei confronti dell’usufruttuario autore dell’illecito - radica un dovere in capo allo stesso nudo proprietario, consentendogli di attivarsi per ripristinare l’ordine giuridico violato dal responsabile dell’abuso e per evitare di perdere il proprio diritto reale a causa dell’illecito comportamento altrui.

L’ordine di demolizione costituisce quel factum principis che – a tutela dei sopra richiamati valori costituzionali - impone al nudo proprietario di attivarsi, qualora intenda mantenere il proprio diritto reale.

Va ancora ribadito, sotto tale profilo, il principio formulato da questa Adunanza Plenaria con la sentenza n. 9 del 2017, per il quale “gli ordini di demolizione di costruzioni abusive, avendo carattere reale, prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi assumendo comunque rilievo sotto altri profili), applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato”.

29. Una volta rilevato che nel caso di abuso commesso dall’usufruttuario il Comune deve emanare l’ordinanza di demolizione anche nei confronti del nudo proprietario, si deve approfondire l’ulteriore questione se – nel caso di inottemperanza – l’atto di acquisizione vada anch’esso emanato nei confronti del nudo proprietario.

30. Tale questione va risolta senz’altro nel senso affermativo.

30.1. L’ordinanza di demolizione contiene non solo l’ordine di ripristino, ma anche l’avviso che la sua mancata ottemperanza comporterà la perdita del diritto di proprietà secondo un meccanismo che comporta l’estinzione ex lege del diritto in capo al proprietario e la sua acquisizione al patrimonio pubblico.

La regola della acquisizione di diritto con la scadenza del termine di 90 giorni si applica nei confronti di tutti coloro che siano stati destinatari dell’ordinanza di demolizione e dunque anche nei confronti del nudo proprietario che abbia in precedenza avuto la notifica della medesima ordinanza.

30.2. Peraltro, anche nei confronti del nudo proprietario si applica il principio sopra esposto al § 19.6., per il quale l’atto di acquisizione non può essere emesso quando risulti la non imputabilità della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione.

Anche il nudo proprietario, dunque, può dedurre e comprovare di essere stato impossibilitato ad effettuare la demolizione, in ragione di una malattia completamente invalidante, che non gli consente di compiere gli atti giuridici necessari all’uopo, né direttamente, né per interposta persona .”.

Ora nel caso di specie la ricorrente è risultata destinataria di tutti gli atti della sequenza procedimentale che hanno condotto all’ordine di demolizione, che le sono stati regolarmente notificati. Nulla ha dedotto né in sede procedimentale né in sede processuale in merito alle attività poste in essere per assicurare l’esecuzione all’ordine di ripristino, al fine di comprovare la non imputabilità della mancata ottemperanza.

Pertanto, per le considerazioni esposte, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di lite vanno poste a carico della ricorrente soccombente e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente a rifondere al Comune di Casalnuovo di Napoli le spese di lite, che liquida in 1.500,00 (millecinquecento/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO RI, Presidente

Viviana Lenzi, Consigliere

NA RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA RI	AO RI

IL SEGRETARIO