Pubblicato il 20/03/2025

N. 00624/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01229/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1229 del 2024, proposto da SS AG, EL LI, CO AG, OE AN, AN BO, HE LE IA, GI RA e AL LI, rappresentati e difesi dagli avvocati Girolamo Rubino e GI Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Mangano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di RE ER ME e GI MA Trobia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Delibera n. 6 del 27.06.2024 del Direttore Generale dell’ASP di Caltanissetta, avente ad oggetto “Revoca atti deliberativi nn. 972/2023, 248/2024, 281/2024 e 213/2024”, con la quale la P.A. ha provveduto alla revoca/annullamento dei provvedimenti attinenti alla procedura di stabilizzazione del personale precario del ruolo sanitario e degli Operatori Socio Sanitari in possesso dei requisiti previsti dall’art. 1 comma 268 – lett. B - della Legge n. 234/2021;

- della Delibera n. 13 del 28.06.2024 a mezzo della quale l’Asp di Caltanissetta ha indetto una nuova procedura di stabilizzazione del personale precario del ruolo sanitario e degli Operatori Socio Sanitari in possesso dei requisiti previsti dall’art. 1, comma 268, – lett. B - della Legge n. 234/2021;

- della Delibera n. 344 del 22.08.2024 avente ad oggetto “Parziale modifica atto deliberativo n. 13 del 28/06/2024 avente ad oggetto "Nuova indizione di avviso pubblico - per titoli e colloquio - per la stabilizzazione di infermieri e operatori socio-sanitari assunti con contratto a tempo determinato - mediante procedure non concorsuali (click day) - in attuazione dell'art. 1, comma 268, lett. b) della l. 234 del 30/12/2021 e ss.mm. ii.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il dott. Luca Girardi e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente proposto, i ricorrenti in epigrafe hanno chiesto, previa sospensione, l’annullamento, tra le altre, della delibera n. 6 del 27 giugno 2024 del Direttore Generale dell’ASP di Caltanissetta con la quale sono state revocate le delibere nn. 972/2023, 248/2024, 218/2024 e 213/2024 e della delibera n. 13 del 28 giugno 2024 con la quale è stata avviata una nuova procedura per titoli e colloquio per la stabilizzazione di infermieri ed operatori socio-sanitari, categorie a cui appartengono gli istanti.

In fatto i ricorrenti deducono che, con deliberazione n. 972 del 21 aprile 2023 del Commissario Straordinario dell’ASP resistente ed in attuazione dell’art. 1, comma 268, lett b) della L. 234 del 30 dicembre 2021, veniva indetta una selezione pubblica per titoli volta alla stabilizzazione del personale precario del ruolo sanitario e degli operatori socio-sanitari assunti con contratti a tempo determinato, in possesso dei requisiti previsti dalla legge e cioè l’avere maturato al 31 dicembre 2022 almeno 18 mesi di servizio, anche non continuativi, di cui almeno 6 mesi durante l’emergenza COVID.

La procedura riguardava il 50% dei posti vacanti e disponibili secondo il Piano del Fabbisogno di personale che per il triennio 2021-2023 prevedeva n. 338 posti di personale OSS di cui 187 vacanti con 92 posti disponibili ai fini della stabilizzazione.

L’avviso indicava i criteri di attribuzione del punteggio in relazione alla durata, alla natura ed alla tipologia del servizio prestato presso gli Enti del servizio sanitario nazionale.

Seguiva la nomina di una commissione esaminatrice per l’esame delle domande, la valutazione dei titoli di servizio nonché per l’attribuzione dei punteggi e la verifica dei criteri di priorità.

Gli odierni ricorrenti, tutti in servizio al momento dell’avviso presso l’ASP di Caltanissetta, partecipavano alla selezione pubblica essendo in possesso dei requisiti prescritti dalla legge e specificati nell’avviso e producevano i titoli richiesti ai fini della loro valutazione.

Con delibera n. 248 del 29 gennaio 2024 del Commissario straordinario venivano approvati gli atti della procedura.

Con la stessa delibera, si disponeva anche l’immissione in ruolo dei candidati utilmente collocati di cui all’allegato B, e tra questi rientravano anche gli odierni ricorrenti.

Seguivano alcune rettifiche alla graduatoria con delibere nn. 281 del 30 gennaio 2024 e n. 213 del 22 marzo 2024.

Con quest’ultimo provvedimento si disponeva nuovamente, al punto n. 9, l’immissione in ruolo del personale OSS utilmente collocato nella graduatoria di cui all’allegato B, verificato il possesso dei requisiti previsti per l’accesso dall’esterno e dei titoli di preferenza, nonché tenendo conto dei criteri di priorità stabiliti dal protocollo di intesa stipulato tra l’assessorato e le organizzazioni sindacali con precedenza, ai fini dell’assunzione, al personale in servizio presso l’ASP di Caltanissetta.

A distanza di oltre un anno rispetto alla deliberazione 972/2023 (16 mesi), con deliberazione n. 6 del 27 giugno 2024, però il Direttore Generale revocava la procedura di assunzione a tempo indeterminato del personale OSS e degli infermieri assunti durante l’emergenza COVID.

La revoca, comunicata alle OO.SS. con verbale del 6 giugno 2024, veniva motivata sia con riferimento alle numerose istanze di accesso agli atti pervenute, che potevano preludere ad altrettanti contenziosi, sia in quanto la delibera 972/2023 di indizione della procedura selettiva di assunzione degli OSS “ non prevedeva l’espletamento di una prova selettiva per come espressamente stabilito dall’art. 1, comma 268, lett. b) della Legge 234/2021, ma la formulazione di una graduatoria per soli titoli ”.

In ultimo, con deliberazione del Direttore Generale n. 13 del 28 giugno 2024 veniva indetto un nuovo avviso pubblico per titoli e colloquio per l’assunzione di infermieri e operatori sociosanitari assunti con contratto a tempo determinato, nei limiti del 50% dei posti vacanti in pianta organica, in possesso dei requisiti di cui all’art. 1, comma 268, lett. b) della L. 234/2021.

Gli istanti hanno quindi proposto ricorso avverso gli atti citati chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

I. La Delibera n. 6 del 27.06.2024 del Direttore Generale dell’ASP di Caltanissetta - avente ad oggetto “Revoca atti deliberativi nn. 972/2023, 248/2024, 281/2024 e 213/2024” - sarebbe illegittima giacché adottata in violazione della disciplina che prescrive la comunicazione di avvio del procedimento. Nel caso di specie, infatti, gli odierni ricorrenti lamentano di non essere stati posti a conoscenza della circostanza che era stato avviato un procedimento finalizzato alla revoca/annullamento degli atti della procedura di stabilizzazione cui gli stessi avevano partecipato, risultando utilmente collocati;

II. L’Amministrazione resistente ha adottato la Delibera n. 6 del 27 giugno 2024 in asserita violazione delle norme e dei principi in materia di atti di secondo grado.

I ricorrenti rilevano come, dal tenore della suddetta Delibera n. 6/2024, non emergerebbe se si tratti di revoca regolata dall’art. 21-quinquies della legge 241/90 o di un annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della legge 241/90.

In ogni caso, la suddetta delibera sarebbe illegittima sia ove la si consideri una revoca, sia ove la si consideri un annullamento in autotutela, essendo stata adottata in assenza dei presupposti previsti rispettivamente dall’art. 21-quinquies della legge 241/90 e dall’art. 21-nonies.

In primo luogo, non potrebbe essere qualificata sopravvenienza ai sensi dell’art. 21-quinquies L. 241/90, idonea a giustificare l’adozione del provvedimento di revoca, quella rappresentata dalla asserita “nuova situazione di fatto determinatasi in esito ai ricorsi […] pervenuti” , che imporrebbe “una rivalutazione dell’intera procedura” , come dichiarato nella delibera di revoca.

In ogni caso, da quanto emerge dalla stessa delibera n. 6/24, i ricorsi presentati dai concorrenti riguardavano i punteggi e le posizioni loro attribuiti e quindi non erano volti ad ottenere una integrale caducazione della procedura selettiva;

III. La Delibera n. 6/24 sarebbe, comunque, illegittima se qualificata quale atto di annullamento ex art. 21-nonies L. 241/90 giacché adottata dalla P.A. in violazione dei vincoli procedimentali e sostanziali, individuati dal legislatore e dalla giurisprudenza per l’esercizio dello jus poenitendi .

I ricorrenti evidenziano come i provvedimenti revocati/annullati non sarebbero illegittimi poiché la procedura di stabilizzazione per cui è controversia, contrariamente all’assunto dell’amministrazione, non sarebbe viziata in quanto “ l’avviso approvato con atto deliberativo n. 972/2023 non prevedeva l’espletamento di una prova selettiva per come espressamente stabilito dall’art. 1 comma 268 let. b della Legge n. 234/2021, ma la formulazione di una graduatoria per soli titoli ”.

Per i ricorrenti l’ASP di Caltanissetta ha errato nell’aver ritenuto che l’art. 1, comma 268, lett. b) della legge n. 234 del 30 dicembre 2021 - laddove prevede che la stabilizzazione del personale con contratto di lavoro flessibile avvenga previo espletamento di apposita procedura selettiva - imporrebbe l’espletamento di prove concorsuali scritte e/o orali ed escluderebbe la possibilità di ricorrere ad una selezione per soli titoli.

Al riguardo, i ricorrenti rilevano in primo luogo che la stabilizzazione del personale reclutato con rapporti di lavoro flessibile è disciplinato direttamente dall’art. 4, comma 9 quinquiesdecies e successivi del D.L 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla Legge 24 febbraio 2023 n. 14 (Decreto Milleproroghe 2023).

Il suddetto art. 4 ha previsto che “Le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 268, lettera b), della legge 30 dicembre 2021, n. 234, si applicano, previo espletamento di apposita procedura selettiva e in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di personale, al personale dirigenziale e non dirigenziale sanitario, socio-sanitario e amministrativo reclutato dagli enti del Servizio sanitario nazionale, anche con contratti di lavoro flessibile, anche qualora non più in servizio, nei limiti di spesa di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2019, n. 60”.

La normativa primaria, a loro dire, prevede che la stabilizzazione debba avvenire attraverso “apposita procedura selettiva” , ma non richiede che tale procedura consista necessariamente nello svolgimento di prove scritte e/o orali.

Infatti, i concorsi/selezioni per soli titoli sarebbero comunque procedure selettive pleno jure , al pari dei concorsi/selezioni per esami o per titoli ed esami.

Al riguardo, si rileva che l’art. 5, comma 2, della L.R. 30 aprile 1991, n. 12 riconosce “la facoltà di bandire concorsi per soli titoli” alle amministrazioni di cui all'articolo 1 della medesima legge, ossia “L'Amministrazione regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, gli enti locali territoriali e/o istituzionali, nonché gli enti da essi dipendenti e/o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza e le unità sanitarie locali della LI”. Dunque, in LI sarebbe espressamente prevista la facoltà di assumere attraverso procedure per soli titoli.

Si rileva, inoltre, come, nella Deliberazione n. 6/24, l’ASP di Caltanissetta - a sostegno dei propri assunti in ordine all’illegittimità di una stabilizzazione per soli titoli – ha richiamato la circolare dell’Assessorato della Salute prot. n. 43887 del 04.08.2023 nonché il protocollo d’intesa siglato tra tale Assessorato e le OO.SS. ed allegato alla nota assessoriale n. 24514/2023. Tuttavia, dai suddetti atti non si ricava affatto che la stabilizzazione del personale assunto durante l’emergenza Covid attraverso il c.d. click day debba avvenire necessariamente previo superamento di prove scritte e/o orali e non possa avvenire a mezzo di una selezione per soli titoli.

Ed infatti, il protocollo d’intesa siglato tra l’Assessorato Salute e le OO.SS. (allegato alla nota assessoriale n. 24514/2023 che ne esplica il contenuto) prevede al paragrafo V come la stabilizzazione del personale con contratto di lavoro flessibile (il quale abbia maturato i requisiti di legge) debba avvenire “previo espletamento di apposita procedura selettiva pubblica” , salvo che per il personale “ già dichiarato idoneo non vincitore in una procedura selettiva pubblica di pari qualifica ”.

Orbene, è evidente come - a differenza di quanto ritenuto dall’ASP di Caltanissetta – il suddetto protocollo non imponga che tale tali procedure selettive consistano necessariamente nello svolgimento di prove scritte e/o orali.

Ad ogni modo, il provvedimento oggi impugnato sarebbe illegittimo, essendo stato adottato senza tenere conto “degli interessi dei destinatari e dei controinteressati” , e poiché adottato oltre il “tempo ragionevole” di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990.

Infatti, l’avviso/bando della procedura è stato adottato con Delibera n. 972 del 27 aprile 2023 mentre il relativo annullamento (e a cascata l’annullamento di tutti gli altri atti della procedura) è stato adottato con Delibera n. 6 del 27 giugno 2024.

IV. In ultimo, le Delibere nn. 13/24 e 344/24, con le quali è stata indetta la nuova procedura, poiché trovano il loro presupposto nella revoca/annullamento della precedente procedura di stabilizzazione disposta con Delibera n. 6/24, sarebbero legate da un nesso di presupposizione necessaria per cui l’annullamento dell’atto presupposto, e cioè della Deliberazione n. 6/24 (con la quale è stata revocata/annullata l’originaria procedura di stabilizzazione) determinerebbe un effetto caducante sugli atti meramente consequenziali, ossia sulle Deliberazioni n. 13/24 e n. 344/24 (con la quale è stata indetta una nuova procedura di stabilizzazione).

I ricorrenti osservano, comunque, che la Deliberazione n. 344/24 sarebbe comunque illegittima per un vizio proprio laddove prevede che: “Sarà valutato il servizio prestato tra il 1°gennaio 2015 e il 31 dicembre 2022. Non sarà valutato il servizio prestato dopo il 31 dicembre 2022 ”. A loro dire, infatti, a fronte di un nuovo avviso con conseguente riapertura dei termini, la P.A avrebbe dovuto ritenere valutabili i titoli posseduti entro la data di scadenza del termine di presentazione delle domande e non certo i soli titoli posseduti entro il 31 dicembre 2022.

Resiste in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 544 del 14 ottobre 2024, la Sezione ha accolto la domanda cautelare solo disponendo la sollecita fissazione dell’udienza di merito ex art. 55, co. 10, c.p.a.

In vista dell’odierna udienza, le parti hanno scambiato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a. sostanzialmente ribadendo i propri assunti difensivi.

All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 la causa è stata spedita in decisione.

DIRITTO

1. Viene all’esame del Collegio il ricorso con cui gli istanti chiedono sostanzialmente l’annullamento, tra le altre, delle delibere n. 6 del 27 giugno 2024 e n. 344 del 22 agosto 2024 del Direttore Generale dell’ASP di Caltanissetta con le quali è stata dapprima revocata la procedura di stabilizzazione per soli titoli del personale precario del ruolo sanitario e degli Operatori Socio Sanitari in possesso dei requisiti previsti dall’art. 1 comma 268 – lett. B -della Legge n. 234/2021, e poi nuovamente bandita con l’aggiunta di un colloquio orale per il superamento della selezione.

Come precisato in narrativa, l’ASP di Caltanissetta ha proceduto con la revoca/annullamento della selezione per cui è causa bandita in applicazione dell’art. 1, comma 268, lett. b) della Legge n. 234/2021 secondo cui: “Al fine di rafforzare strutturalmente i servizi sanitari regionali anche per il recupero delle liste d'attesa e di consentire la valorizzazione della professionalità acquisita dal personale che ha prestato servizio anche durante l'emergenza da COVID-19, gli enti del Servizio sanitario nazionale, […] b) ferma restando l'applicazione dell'articolo 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, dal 1° luglio 2022 e fino al 31 dicembre 2023 possono assumere a tempo indeterminato, in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di personale, il personale del ruolo sanitario e gli operatori socio-sanitari, anche qualora non più in servizio, che siano stati reclutati a tempo determinato con procedure concorsuali, ivi incluse le selezioni di cui all'articolo 2-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, e che abbiano maturato al 30 giugno 2022 alle dipendenze di un ente del Servizio sanitario nazionale almeno diciotto mesi di servizio, anche non continuativi, di cui almeno sei mesi nel periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 30 giugno 2022, secondo criteri di priorità definiti da ciascuna regione. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto mediante procedure diverse da quelle sopra indicate si provvede previo espletamento di prove selettive”.

I ricorrenti lamentano che nella fattispecie non sarebbero sussistenti i presupposti per procedere né alla revoca degli atti della procedura di stabilizzazione, né all’esercizio del potere di annullamento in autotutela della stessa.

2. Ciò posto, il Collegio in via preliminare precisa che la delibera di revoca/annullamento della procedura n. 6 del 27 giugno 2024 del Direttore Generale dell’ASP di Caltanissetta fa effettivamente riferimento non solo a sopravvenute ragioni di interesse pubblico legate a diverse posizioni contenziose che si stavano profilando nel corso della procedura, ma anche alla presunta illegittimità della stessa, in quanto l’avviso di cui alla delibera n. 972/2023 non prevedeva l’espletamento di una “prova selettiva” , per come espressamente stabilito dall’art. 1 citato.

Orbene, poiché i ricorrenti sono stati tutti reclutati mediante procedure di c.d. click day , secondo l’ordine cronologico delle domande e non attraverso procedure concorsuali, a dire dell’amministrazione, la loro stabilizzazione richiedeva necessariamente l’espletamento di una selezione basata su “prove selettive” dei candidati, in adesione al dato letterale dell’art. 1, comma 268, lett. b) della Legge n. 234/2021.

3. Tutto ciò premesso, il ricorso è destituito di fondamento da cui il suo rigetto per le ragioni che seguono.

4. In primo luogo, il Collegio intende chiarire che, a prescindere dalla qualificazione che l’amministrazione fa del proprio provvedimento di ritiro della procedura, gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al loro tenore letterale, ma anche risalendo alla effettiva volontà dell'amministrazione e al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris adottato ai fini dell'inquadramento degli stessi all'interno delle tradizionali categorie dell'annullamento, che opera per vizi di legittimità, con effetto ex tunc , e della revoca, in presenza di vizi di merito, che opera ex nunc . Gli atti amministrativi vanno, dunque, qualificati per il loro effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispongono, non già per la sola qualificazione che l'autorità, nell'emanarli, eventualmente ed espressamente conferisca loro ( ex multis , T.A.R. Roma, sez. III, 05/05/2022, n. 5648).

Orbene, il provvedimento di ritiro in autotutela della procedura rappresenta, per stessa ammissione del difensore dell’ASP, un atto ibrido che contiene elementi che possono assurgere sia all’istituto della revoca, di cui all’art. 21-quinquies della L. 241/90, sia a quello dell’annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21-nonies della stessa legge sul procedimento amministrativo.

Ragione per cui, il Collegio procederà all’esame del ricorso confutando le censure che si rivolgono alternativamente sia al provvedimento qualificato come revoca, sia allo stesso provvedimento qualificato altre volte come annullamento, ritenendo comunque legittimo l’operato dell’amministrazione che nella delibera n. 6/24 parla unicamente di revoca della procedura di stabilizzazione.

5. Ulteriore preliminare precisazione riguarda invece lo stato della procedura di selezione, poi ritirata dall’amministrazione, su cui le parti pure si dilungano non poco.

Orbene, con delibera n. 248 del 29 gennaio 2024, l’ASP ha preso atto delle graduatorie degli Infermieri e degli Operatori Socio Sanitari, redatte dalla Commissione all’uopo nominata, e ha espressamente previsto che si provvederà: “ all’immissione in ruolo, dalla data che sarà stabilita nei contratti individuali di lavoro, del personale con la qualifica di OSS, utilmente collocato nella graduatoria di stabilizzazione di cui all’allegato “C” dal n. 1 al n. 92 ”.

Analoga dicitura si ritrova anche nelle successive delibere con le quali la graduatoria è stata via via rettificata con il pervenire dei reclami degli aspiranti.

Pertanto, condividendo gli assunti dell’amministrazione, nella fattispecie non si è di fatto registrata la conclusione del procedimento concorsuale, essendo mancata la stipulazione del contratto di lavoro e la conseguente chiamata in servizio, ragione per cui nessun legittimo affidamento all’assunzione potevano vantare gli aspiranti.

Si rammenta in proposito che nel sistema del lavoro pubblico contrattualizzato sono assegnati al dominio del diritto pubblico le procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti, ai sensi dell'art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001, mentre è riservata al diritto privato la fase successiva della gestione ed esecuzione del rapporto. Gli atti principali della procedura concorsuale presentano una duplicità di natura giuridica, poiché il bando e la graduatoria finale, pur inserendosi nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica, hanno anche la natura sostanziale rispettivamente di proposta al pubblico e di atto di individuazione del futuro contraente. Consegue che l'approvazione della graduatoria e la successiva sottoscrizione del contratto individuale, se da un lato segnano il limite dell'esercizio del potere di autotutela, tipico del diritto pubblico, dall'altro non impediscono al datore di lavoro, che agisce con le capacità proprie del diritto privato, di far valere anche a rapporto instaurato l’assenza di vincolo contrattuale conseguenti alla nullità delle operazioni concorsuali (cfr. Cassazione civile, sez. lav., 08/07/2016, n. 14032).

Tutto ciò presupposto, la revoca di un bando di concorso rientra nei normali ed ampi poteri discrezionali della P.A. che, fino a quando non sia intervenuta la nomina dei vincitori e la conseguente sottoscrizione del contratto di lavoro, può provvedere in tal senso, vantando i partecipanti una semplice aspettativa alla conclusione del procedimento, in presenza di fondati motivi di pubblico interesse che sconsiglino la prosecuzione dell'iter concorsuale rendendone evidente l'inopportunità. A ciò va aggiunto, come si preciserà in seguito, che la revoca richiede una motivazione particolarmente puntuale e penetrante solo quando il procedimento concorsuale sia stato completato e perfezionato con l’intervento della presa d'atto della graduatoria definitiva, seguito dall'invito a prendere servizio, atti che determinano il sorgere di una posizione soggettiva qualificata e tutelata, costituita dall'affidamento del concorrente chiamato al lavoro; viceversa, in assenza di un atto conclusivo del procedimento concorsuale, la revoca del concorso pubblico può essere giustificata anche con sintetiche ragioni di ordine organizzativo, che esplicitino l'interesse pubblico antagonista, a fronte dell'insorgenza di un affidamento dei concorrenti, pur meritevole di tutela (di recente, T.A.R., Milano, sez. III, 21/02/2024, n. 485).

Nel caso che ci occupa, la procedura di stabilizzazione era tutt’altro che conclusa, come dimostrano le diverse graduatorie in rettifica pubblicate dall’ASP oltre che, come già precisato, per l’assenza di una formale immissione in ruolo legata alla sottoscrizione del contratto individuale di lavoro da parte degli aspiranti.

6. Andando all’esame delle singole doglianze, di nessun pregio la prima censura con cui gli istanti lamentano l’illegittimità della delibera n. 6/24 giacché adottata in violazione della disciplina che prescrive la comunicazione di avvio del procedimento.

Oltre al fatto che trattasi di una procedura pubblica con molti aspiranti e che sono stati richiamati dalle parti diversi incontri con le OO.SS. le quali venivano costantemente informate delle problematiche in essere, deve essere evidenziato che l’apporto che avrebbero potuto fornire i ricorrenti a seguito di una formale comunicazione di avvio del procedimento appare di scarso rilievo o comunque tale da non poter condurre ad un esito diverso da quello in concreto registratosi con la delibera impugnata, tenuto conto delle ragioni legate all’annullamento per violazione “testuale” di una norma di legge che, per come si dirà in seguito, non è passibile di diversa interpretazione.

Del resto, la garanzia partecipativa prevista dagli artt. 7 e 10, l. n. 241/1990 è volta ad assicurare un effettivo e reale apporto collaborativo del privato al procedimento e la sua violazione assume rilievo solo quando la mancata partecipazione abbia impedito al medesimo di apportare utili elementi da sottoporre alla valutazione dell’Amministrazione interessata. Deve, per contro, essere escluso ogni rigido ed inutile formalismo in quanto, nel denunciare la violazione di siffatta garanzia partecipativa, l’interessato ha l’onere di indicare quali siano gli utili elementi di valutazione che, qualora tempestivamente avvisato, avrebbe potuto introdurre nel procedimento; nel caso di specie appaiono come detto superflui o comunque già oggetto di dibattito con le organizzazioni rappresentative dei lavoratori interessati ( ex multis , TAR Campania, sez. VIII, 10/6/2021 n. 3924).

Peraltro, come precisato, la Pubblica Amministrazione è titolare dell'ampio potere discrezionale di far luogo alla revoca di un bando di concorso pubblico fino al momento in cui non sia intervenuta la nomina dei vincitori per cui, in circostanze siffatte, nemmeno si chiede la comunicazione di avvio del procedimento stesso (T.A.R., Napoli, sez. V, 01/06/2022, n. 3741).

7. Proseguendo oltre, deve essere rigettato il motivo di ricorso principale con cui i ricorrenti censurano la Delibera n. 6 del 27 giugno 2024 poiché adottata in violazione delle norme e dei principi in materia di atti di secondo grado.

7.1. Con riferimento alla motivazione addotta dall’amministrazione a supporto del provvedimento di revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies L. 241/90, si riporta il testo della stessa presente nella delibera n. 6/24: nel preambolo si legge, “PRESO atto che successivamente alla pubblicazione del superiore avviso sono parimenti pervenute istanze di accesso agli atti nonché rimostranze per motivi vari da parte delle OO.SS. che hanno chiesto di essere convocate per avere chiarimenti ; CONSIDERATO che, in esito alla suddetta richiesta, le OO SS sono state convocate per la data dell’11/06/2024, come da verbale in atti della U.O. Concorsi , ed in tale sede è stata data informativa a dette OO.SS. delle istanze di accesso come sopra specificate nonché degli alti rischi che gli eventuali conseguenziali ricorsi giudiziari, peraltro chiaramente preannunciati dagli interessati, potessero inficiare la procedura di stabilizzazione con conseguente sospensione della stessa per tempi assolutamente non prevedibili in attesa dei pronunciamenti della magistratura; ATTESA la necessità di non incorrere nel rischio su indicato stante la assoluta urgenza sia di definire le procedure di stabilizzazione e garantire i LEA che di rientrare nel tetto massimo della spesa del personale a tempo determinato previsto dalla vigente normativa” ; mentre nel dispositivo si legge: “Revocare - nel superiore interesse pubblico ed alla luce dei rilevi mossi dai ricorrenti con le istanze sopra specificate - ed al fine di evitare ritardi connessi alla definizione di eventuali ricorsi giudiziari nonché alla urgente necessità di ridurre il tetto di spesa del personale a t.d., l’ atto deliberativo n. 972/2023 - per la parte che riguarda gli Infermieri e gli Operatori Socio Sanitari nonché gli atti di approvazione delle graduatorie dei profili avanti citati, dallo stesso derivati nn. 248/2024,281/2024 e 213/2024, dandone notizia mediante pubblicazione sul sito aziendale”.

Pertanto, l’amministrazione ha proceduto, in primo luogo, alla revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico rappresentate dalle varie posizioni contenziose che si stavano profilando nella procedura, da cui il serio rischio di un suo annullamento in sede giurisdizionale per vizi di legittimità.

A questo punto è bene evidenziare che le Organizzazioni sindacali, a più riprese, avevano per prime richiesto sia la rettifica della graduatoria per numerosi vizi e violazioni di legge, sia la revoca della procedura, come si legge nelle note inviate al Commissario straordinario dell’ASP del 24 aprile 2024, del 3 giugno 2024 e, soprattutto, del 26 agosto 2024. In questa ultima comunicazione, inviata anche all’Assessore alla Salute della Regione LI, i sindacati così si esprimono: “ A parere delle scriventi OO.SS., se si voleva giungere a una soluzione equa sulle obbiezioni dei candidati nella valutazione dei titoli finalizzata alla formulazione della graduatoria per la stabilizzazione e nel contempo non disperdere il lavoro svolto dagli uffici amministrativi nella redazione della graduatoria dei vari profili, si sarebbe potuto procedere alla revoca delle graduatorie contestate, emanando un nuovo avviso sempre basato sui soli titoli, apportando le dovute modifiche ai criteri di valutazione oggetto di discordanza ” .

Pertanto, le stesse organizzazioni sindacali confermano la presenza di vizi tali da richiedere una rivalutazione generale della situazione, addirittura proponendo loro stesse la revoca della procedura, senza ulteriori rettifiche della graduatoria.

Come già precisato, “ la revoca di un bando di concorso pubblico rientra nei normali ed ampi poteri discrezionali della pubblica amministrazione che, fino a quando non sia intervenuta la nomina dei vincitori, può provvedere in tal senso (vantando i meri partecipanti una semplice aspettativa alla conclusione del procedimento) in presenza di fondati motivi di pubblico interesse che sconsigliano la prosecuzione dell'iter concorsuale rendendone evidente l'inopportunità" (Consiglio di Stato, V, 24/01/2020 n. 582 e i precedenti ivi menzionati) e comunque che "fino a quando la stipula del contratto di lavoro non muti la posizione giuridica in capo al lavoratore, da interesse legittimo in diritto soggettivo, permane in capo all'amministrazione una ampia facoltà di monitorare l'esistenza o meno del pubblico interesse a portare a compimento la procedura concorsuale ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 02/04/2024, n. 2999).

La revoca richiede quindi una motivazione particolarmente puntuale e penetrante solo quando il procedimento concorsuale sia stato completato mentre, in assenza di un atto conclusivo del procedimento concorsuale, come nel caso che ci occupa, la revoca del concorso pubblico può essere giustificata anche con sintetiche ragioni di ordine organizzativo, che esplicitino l'interesse pubblico antagonista.

Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene che l’amministrazione abbia fatto corretto uso del potere di revoca a lei conferito dalla normativa succitata, evidenziando le ragioni di opportunità e motivando congruamente circa i rischi di una possibile caducazione in sede giurisdizionale della procedura dovuta ai numerosi reclami pervenuti dai candidati, oltre alla formale richiesta di revoca pervenuta da soggetti altamente qualificati quali le OO.SS. di categoria che sul punto, attesa la gravità della situazione, avevano deciso di coinvolgere anche il superiore Assessore alla Salute per facilitare la risoluzione della vicenda.

Nemmeno può essere in questa sede censurata la motivazione della revoca legata anche all’urgenza di definire le procedure di stabilizzazione e garantire i LEA nonché di rientrare nel tetto massimo della spesa del personale a tempo determinato previsto dalla vigente normativa, atteso che astrattamente questa appare motivazione ragionevole considerati i tempi connessi ad una probabile impugnazione e definizione in s.g. delle controversie sorte, circostanza che si voleva in tutti modi scongiurare.

In ultimo, è fuor di dubbio che le evenienze citate nel provvedimento, e succintamente richiamate in precedenza, rappresentano fatti del tutto sopravvenuti rispetto alla originaria predisposizione dell’avviso di selezione e ciò in aderenza con i requisiti previsti dall’art. 21-quinquies della L. 241/90 che consente la revoca del provvedimento “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento”.

7.2. Ad ogni modo, il Collegio ritiene che le motivazioni del provvedimento di ritiro legittimino comunque il provvedimento di annullamento in autotutela della procedura de qua . Quindi, anche in questa parte il provvedimento è esente da censure per le ragioni che seguono, trattandosi di provvedimento di secondo grado adottato sulla scorta di ragioni plurime: esigenza di ripristino della legalità violata ab origine (per l’omessa previsione delle prove selettive dovute ex lege ); esigenza di fermare una procedura che, nel suo concreto dispiegarsi, evidenziava ragioni di sopravvenuta inopportunità.

L’art. 21-nonies della L. 241/90 prevede espressamente che: “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.

Ciò posto, già le ragioni a supporto della revoca, quantomeno in parte, conferiscono validità anche al provvedimento di annullamento nella parte in cui l’ASP si sia determinata al ritiro in costanza di reclami che, come precisato anche dalle sigle sindacali, evidenziavano errori di rilievo nonchè vizi di legittimità nella valutazione dei titoli. Si legge infatti nella nota delle OO.SS. del 24 aprile 2024 che “ entrambe le graduatorie degli Operatori Socio Sanitari e dei Professionisti della salute presentavano diverse anomalie nell’assegnazione dei punteggi. Dopo diverse segnalazioni, anche da parte delle Organizzazioni Sindacali, questa amministrazione ha provveduto alla pubblicazione di un nuovo atto deliberativo n. 213 del 22/03/2024, procedendo alla rettifica delle suddette graduatorie, ma anche quest’ultime hanno prodotto lo stesso risultato con le conseguenti segnalazioni del personale interessato che ha rilevato incongruenze tra l’avviso emanato e il punteggio attribuito. Inoltre, in data 22/04/2023 codesta amministrazione ha emanato avviso relativo al profilo dei professionisti della salute, per un’integrazione di un titolo di studio (Master). A tal riguardo, noi chiediamo che si proceda alla definitiva stesura delle graduatorie in questione nel rispetto delle normative vigenti, che non prevedono valutazioni di titoli posseduti, infatti le norme in questione intendono valorizzare il servizio prestato nel momento pandemico e la conseguente professionalità acquisita dal personale utilizzato in tale periodo. La stessa legge a cui si fa riferimento nelle deliberazioni in oggetto tende a protendere ad un processo di stabilizzazione che valorizzi il servizio prestato nel Servizio Sanitario Nazionale del personale che risulta pienamente formato. Oltretutto, riteniamo inopportuno e contro norma attribuire dei punteggi a dei titoli che non sono stati previsti nell’avviso emanato ”.

Innegabile, pertanto, la circostanza che le violazioni di legge paventate dalle OO.SS. possano aver ben fatto breccia nella valutazione discrezionale dell’amministrazione che ha conseguentemente ritenuto di procedere al suo annullamento.

Ad ogni modo, nemmeno censurabile risulta essere il provvedimento nella parte in cui evidenzia “ che la procedura di stabilizzazione prevista con l’avviso approvato con atto deliberativo n. 972/2023 non prevedeva l’espletamento di una prova selettiva per come espressamente stabilito dall’art. 1 comma 268 let. b della Legge n. 234/2021, ma la formulazione di una graduatoria per soli titoli ”.

La disposizione normativa in esame, infatti, prevede espressamente che alla “ stabilizzazione del personale assunto mediante procedure diverse da quelle sopra indicate (ndr, procedure concorsuali) si provvede previo espletamento di prove selettive ” .

I ricorrenti richiamano l’art. 5, comma 2, della L.R. 30 aprile 1991, n. 12 che riconosce “la facoltà di bandire concorsi per soli titoli” alle amministrazioni di cui all'articolo 1 della medesima legge, ossia “L’Amministrazione regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, gli enti locali territoriali e/o istituzionali, nonché gli enti da essi dipendenti e/o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza e le unità sanitarie locali della LI”.

Dello stesso tenore i richiami alla nota assessoriale n. 24514/2023 e alla successiva disposizione Assessoriale n. 43887/2023.

Il Collegio ritiene pacifico l’indirizzo ermeneutico, pure propugnato dai ricorrenti, secondo cui deve essere considerata procedura concorsuale qualsivoglia selezione caratterizzata dall'emanazione di un bando, dalla valutazione comparativa dei candidati e dalla compilazione finale e, dunque, anche una selezione per soli titoli.

I ricorrenti insistono nel ritenere che la normativa primaria prevede che la stabilizzazione debba avvenire attraverso “apposita procedura selettiva” , ma non richiede che tale procedura consista necessariamente nello svolgimento di prove scritte e/o orali.

A questo fine anche l’odierno giudicante richiama l’indirizzo condiviso della Corte di Cassazione che in più momenti ha chiarito che: “ Pacificamente, sono concorsuali sia le procedure connotate dall'espletamento di prove stricto sensu intese, ma comunque libere nella modalità, purché la procedura concreti una selezione tra diversi aspiranti; sia i concorsi per soli titoli. Non concretano, perciò, procedure concorsuali le assunzioni in esito a procedimenti di diverso tipo: assunzioni dirette, procedure di mera verifica di idoneità dei soggetti da assumere, in quanto titolari di riserva o iscritti in apposita lista, giacché il possesso dei requisiti e l'idoneità si valutano in termini assoluti, senza originare una graduatoria di merito. Secondo l'indicato criterio, non è procedura concorsuale l'inserimento in apposita graduatoria di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti normativamente predeterminati, preordinata al conferimento di posti lavoro che si renderanno disponibili ” (cfr. Corte di Cassazione Civile n. 10360 del 20/04/2021; Corte di Cassazione, sez. Unite, Ordinanza 29 maggio 2012, n. 8522).

Ciò detto, deve però rimarcarsi come l’interpretazione dell’amministrazione, che ha ritenuto comunque violata la disposizione di legge già citata, ossia l’art. 1, comma 268, lett. b) della Legge n. 234/2021 che espressamente parla di “prove selettive” , e non di “procedure selettive” lato sensu intese, risulta legittima perché comunque diretta a rispettare il dettato normativo.

Infatti, poiché i ricorrenti sono stati tutti reclutati mediante procedure di c.d. click day , cioè senza procedure concorsuali, la loro stabilizzazione richiedeva necessariamente l’espletamento di una selezione basata su “prove selettive” dei candidati, chiamati quindi allo svolgimento di “prove” , rientrando in tale nozione le c.d. prove pratiche, prove scritte e/o prove orali, e non di una semplice selezione per soli titoli.

Condivisibili le difese dell’amministrazione anche nella parte in cui sottolinea come la previsione dell’art. 4, comma 9, quinquiesdecies e successivi del D.L 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla Legge 24 febbraio 2023 n. 14 (Decreto Milleproroghe 2023), è stata introdotta solo al fine di poter far partecipare alle procedure di stabilizzazione di cui all'articolo 1, comma 268, lettera b), della legge 30 dicembre 2021, n. 234 anche i soggetti titolari di contratti di lavori flessibile (co.co.co), prima esclusi dal novero dei beneficiari, senza tuttavia modificare il contenuto del predetto articolo 1, comma 268, lettera b) che già disponeva nel senso di procedere attraverso “prove selettive” per tutti coloro reclutati senza una procedura concorsuale.

Così come è fuori fuoco il richiamo fatto dai ricorrenti all’art. 5, comma 2, della L.R. 30 aprile 1991, n. 12, il quale riconosce la mera “facoltà” di bandire concorsi per soli titoli alle amministrazioni di cui all'articolo 1 della medesima legge, tutte amministrazione siciliane; per contro, nel caso che ci occupa, viene in rilievo una procedura speciale di stabilizzazione prevista da una disciplina normativa contenuta in una legge nazionale, la quale deve svolgersi con la puntuale applicazione della medesima integrale disciplina, che letteralmente non può che essere interpretata nel senso indicato dall’amministrazione, avendo il legislatore fatto riferimento a “prove selettive” e non a “procedure selettive” genericamente intese, due concetti che sottintendono due modus operandi diversi, come chiarito.

7.3. Anche le altre censure rivolte ad una asserita errata applicazione dell’art. 21-nonies L. 241/90 non persuadono.

Come detto, nel caso di specie, l’Amministrazione non era tenuta ad un bilanciamento tra l’interesse pubblico e l’interesse dei candidati (tra cui gli odierni ricorrenti) utilmente inseriti nella graduatoria, prima di procedere con l’annullamento, non vantando gli stessi alcuna legittima aspettativa alla conclusione della procedura. Infatti, proprio perché i ricorrenti non erano ancora stati né contrattualizzati, né immessi in servizio a valle della procedura, non poteva ritenersi che gli stessi, in forza della mera approvazione della graduatoria, avessero maturato un affidamento tale da potere limitare l’esercizio del potere di autotutela come sostenuto con il ricorso.

Né può dirsi violato il termine di 12 mesi indicato dall’art. 21-nonies per l’adozione del provvedimento di autotutela dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici in quanto, nella fattispecie che ci occupa, non possono essere riferiti al provvedimento di indizione della procedura di stabilizzazione, delibera n. 972 del 27 aprile 2023, dal quale di per sé non può derivare alcun vantaggio ai ricorrenti. Tale ragionamento va esteso anche alle diverse delibere di approvazione e rettifica della graduatoria per quanto già chiarito, atteso il loro carattere comunque non conclusivo della procedura, che comunque sono state adottate nei 12 mesi antecedenti all’atto di annullamento del 27 giugno 2024 (delibera n. 248 del 29 gennaio 2024 e delibera n. 213 del 22 marzo 2024).

8. Deve essere in ultimo respinta anche la doglianza riferita alla nuova procedura bandita con la delibera n. 344 del 22 agosto 2024 che, in prima battuta, non risulta affetta da alcun vizio derivato dall’asserita illegittimità della procedura di stabilizzazione revocata/annullata, per come argomentato nei punti precedenti.

I ricorrenti lamentano poi che la Deliberazione n. 344/24 sia illegittima laddove prevede che: “Sarà valutato il servizio prestato tra il 1°gennaio 2015 e il 31 dicembre 2022. Non sarà valutato il servizio prestato dopo il 31 dicembre 2022” . A loro dire, a fronte di un nuovo avviso, l’ASP di Caltanissetta avrebbe dovuto ritenere valutabili i titoli posseduti entro la data di scadenza del termine di presentazione delle domande e non certo i soli titoli posseduti entro il 31 dicembre 2022.

8.1. La censura non persuade per la semplice ragione che l’amministrazione ha proceduto a ribandire la stessa procedura già revocata che doveva seguire i dettami di cui all’art. 1, comma 268, lett. b) della l. 234 del 30/12/2021, ratione temporis vigente. Pertanto, correttamente l’ASP ha mantenuto la data indicata nel bando ritirato in relazione al termine previsto per la maturazione dei requisiti previsti dalla disposizione citata confermandolo al 31 dicembre 2022.

9. Per tutte le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto con salvezza dei provvedimenti gravati e condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore dell’ASP di Caltanissetta.

Le questioni in precedenza vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento in favore dell’ASP di Caltanissetta delle spese di lite che quantifica in euro 1.500 (millecinquecento/00), oltre oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO Bruno, Presidente

Anna Pignataro, Consigliere

Luca Girardi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Girardi	CO Bruno

IL SEGRETARIO