Pubblicato il 18/02/2025

N. 03668/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09371/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9371 del 2020, proposto da
“Una Casa Insieme” Società Cooperativa Edilizia a r.l. in Liquidazione Coatta Amministrativa - Lca 213/2016, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Comune di Palestrina, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 09.07.2020, pubblicata in data 04.08.2020 di cui la ricorrente ha avuto conoscenza a seguito della pec del 06.08.2020 inviata al Commissario Liquidatore, avente a oggetto “Risoluzione delle convenzioni della Società Cooperativa ‘Rinascita Tiburtina Società Cooperativa Edilizia’ in liquidazione, della Società Cooperativa ‘Colonna Casa Società Cooperativa Edilizia’ in liquidazione, della Società Cooperativa ‘Una Casa Insieme Società Cooperativa Edilizia’ in liquidazione e della Società Cooperativa ‘Gruppo Casa Società Cooperativa Edilizia’ [anche la ‘Delibera’]” nonché dei relativi allegati;

- dell’art. 5 della Convenzione rep. n. 2596 del 15.01.2009 stipulata tra il Comune di Palestrina e “Una Casa Insieme” per la concessione, ai sensi dell’art. 35, co. 11 e seguenti, della legge 22.10.1971 n. 865, del diritto di superficie delle aree identificate al Catasto Terreni del Comune di Palestrina al Foglio 20 Particella 325, da destinare ad edilizia residenziale pubblica comprese nel Piano Particolareggiato in attuazione della Zona C6 Sottozona 1 Comparto 1, Lotto C/4 Blocco B, in loc. Boccapiana, e relativi allegati;

- degli artt. 1, co. 3 e 4, e 14 del Disciplinare generale di norme, patti, oneri e condizioni relativo alla suddetta Convenzione, allegato sub “B” alla medesima;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 35, comma 1, lettera b), c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2024 la dott.ssa Annalisa Tricarico e udito per la parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2020 (depositato il successivo 13 novembre), la società coop. edilizia a r.l. in liquidazione coatta amministrativa “Una Casa Insieme” (di seguito, Una Casa Insieme), titolare di una concessione ex art. 35 della l. n. 865/1971 rilasciata dal Comune di Palestrina mediante la Convenzione di cui al rep. n. 2596 del 15 gennaio 2009, avente a oggetto il diritto di superficie per la realizzazione di una cubatura residenziale di 4.800 mc sulle aree identificate al Catasto Terreni del Comune di Palestrina al Foglio 20 Particella 325 di mq 1459, da destinare a edilizia residenziale pubblica, ha esposto:

- di aver realizzato il fabbricato e di aver ceduto con atto del notaio Ciaffi di Roma rep. n. 1106 Racc. 777 del 10 luglio 2015 (fittiziamente) il relativo ramo d’azienda, denominato “Iniziativa Immobiliare C/4B” , al Consorzio Cooperative Casa Preneste (successivamente scissosi in Consorzio Preneste I e Consorzio Preneste II);

- che tale atto è stato poi dichiarato inefficace ai sensi degli artt. 66 legge Fall. e 2901 c.c. dalla sentenza n. 8159 del 5 giugno 2020 del Tribunale di Roma - Sez. Fall. – nell’ambito del giudizio RGN 14209/2018 promosso dal Commissario Liquidatore contro il Consorzio;

- che, ciononostante, il Comune di Palestrina, con la delibera del Consiglio Comunale n. 26 del 9 luglio 2020, “ha deciso di dar corso alla risoluzione della convenzione” .

1.1. Una Casa Insieme ha impugnato la delibera in questione, censurandola sotto i profili di seguito elencati:

- “I Motivo. Violazione dell’art. 5 della Convenzione e degli artt. 1341 e 1342 c.c.; nullità degli artt. 1, commi 3° e 4°, e 14 del Disciplinare e illegittimità derivata della Delibera n. 26/2020. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1456 c.c. Eccesso di potere per carenza dei presupposti per la risoluzione” - la ricorrente ha lamentato la mancata apposizione della specifica firma in calce alle clausole del disciplinare che prevedono la risoluzione della convenzione (o altre sanzioni analoghe), le quali sarebbero, pertanto, “da considerare nulle/inefficaci e non [potrebbero] dar fondamento al potere ‘risolutivo’ esercitato dal Comune” ;

- “II Motivo. Violazione del decisum della sentenza del Tribunale di Roma, Sez. Fall., n. 1156 del 16.01.2020. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 3° e 4°, e 14 del Disciplinare, dell'art. 35, comma 8 lett. f), della Legge n. 865/1971 e del principio generale di indebito arricchimento di cui all’art. 2041 c.c. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, carenza dei presupposti di fatto e di diritto della risoluzione, motivazione incongrua e contraddittoria” - in subordine, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della delibera, “almeno nella parte in cui ha motivato e disposto la risoluzione della Convenzione facendo riferimento alla presunta (e mai avvenuta) cessione del diritto di superficie in carenza della prescritta autorizzazione o a circostanze non contemplate tra i casi di risoluzione o, ancora, alla procedura concorsuale in atto, negando/non prevedendo la corresponsione dell’indennizzo”. Nello specifico, il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto non terrebbe conto della sentenza del Tribunale di Roma che ha dichiarato inefficace ai sensi degli artt. 66 legge Fall. e 2901 c.c. la cessione del ramo di azienda. In aggiunta, in estremo subordine, per parte ricorrente il provvedimento impugnato dovrebbe essere annullato perché non contemplerebbe alcun indennizzo per la retrocessione del diritto di superficie, in violazione dell’art. 14, co. 2, del disciplinare. Infine, il provvedimento sarebbe altresì illegittimo laddove dovesse fondarsi su altri inadempimenti contrattuali (atteso che le inadempienze contestate sarebbero addebitabili ad altre società cooperative e non alla ricorrente) ovvero sulla sola procedura concorsuale e sarebbe altresì illegittimo perlomeno laddove non prevede la corresponsione dell’indennizzo.

2. Il Comune di Palestrina non si è costituito in giudizio.

3. All’udienza pubblica del 26 novembre 2024, la causa è passata in decisione.

4. Con ordinanza n. 180/2025, “ Considerato che, dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio ha rilevato profili di possibile inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, per carenza di interesse, in ragione dei dubbi emersi in ordine all’idoneità dell’atto gravato a produrre effetti diretti nella sfera giuridica della ricorrente (cfr. inter alia il tenore letterale dell’atto consiliare, che, nel deliberare ‘di dare mandato al Dipartimento tecnico di dare attuazione a quanto statuito’, sembrerebbe potersi configurare quale impulso procedimentale)”, è stato assegnato alle parti termine fino al 27 gennaio 2025, per presentare memorie vertenti su quest’unica questione.

5. In data 27 gennaio 2025, parte ricorrente ha depositato una memoria con la quale ha insistito per l’ammissibilità del ricorso, sostenendo, tra l’altro, che anche la supposta natura di atto endoprocedimentale della delibera in questione non sarebbe di ostacolo all’esame del merito.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

2. La delibera impugnata costituisce – per la sua stessa formulazione letterale – un impulso procedimentale insuscettibile, di per sé, di produrre effetti lesivi diretti nella sfera giuridica dell’odierna ricorrente.

2.1. Più precisamente, la delibera gravata reca, tra le premesse, il riferimento a un “emendamento tecnico” (quello sottoscritto dal Segretario Generale del Comune di Palestrina, in pari data, e riportato in allegato; cfr. all. n. 1.1.), che testualmente dispone: “il presente provvedimento costituisce avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7, 8 e 10 della L. n. 241/1990 e vale comunicazione”. L’emendamento in questione è stato “esaminato, discusso e vagliato secondo le procedure regolamentari, così come risulta dall’allegato 1” (cfr. il verbale, in atti); pertanto, essendo stato votato e approvato dal Consiglio comunale costituisce parte integrante della delibera, non assumendo alcuna rilevanza la circostanza (dedotta peraltro genericamente nelle premesse del ricorso) che sia stato riportato a penna e come “allegato”.

Né può condividersi la prospettazione, invero declinata in modo altrettanto generico nelle premesse del ricorso (cfr. pagg. 7 e 10), secondo cui l’assenza (salvo che per la data di conclusione del procedimento) dei contenuti contemplati dall’art. 8 della l. n. 241/1990 (ad es., indicazione dell’ufficio, del domicilio digitale e del responsabile del procedimento, nonché delle modalità per prendere visione degli atti), impedirebbe di qualificare la delibera gravata quale “comunicazione di avvio del procedimento” ai sensi dell’art. 7 della medesima legge n. 241/1990.

Infatti, nel caso di specie, non può dirsi che non sia chiaro l’oggetto del procedimento né che sia stato minato il diritto dell’odierna ricorrente di partecipare al procedimento, se non altro, in quanto - attese le dimensioni del Comune di Palestrina - deve reputarsi agevolmente individuabile l’ufficio competente (cui eventualmente rivolgere anche istanza di accesso agli atti) così come il relativo responsabile e il domicilio digitale.

2.2. Tanto premesso, si osserva che la natura endoprocedimentale della comunicazione di avvio esclude la possibilità della relativa impugnativa in via autonoma.

2.3. Al riguardo, non merita condivisione la tesi sostenuta da parte ricorrente nella memoria depositata il 27 gennaio 2025, atteso che la comunicazione di avvio del procedimento non ha, nella specie, natura di “arresto procedimentale”.

Non si attaglia, invero, al caso in esame la giurisprudenza (richiamata anche da parte ricorrente nella predetta memoria del 27 gennaio 2025; cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2024, n. 7205; Cons. Stato, sez. V, 4 luglio 2022, n. 5540) che individua un’eccezione alla regola della non impugnabilità degli atti intermedi o endoprocedimentali nel caso di pareri o proposte, di per sé idonei a imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva, ovvero di atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l’aspirazione dell’istante a un celere soddisfacimento dell’interesse pretensivo vantato, e di atti soprassessori, che, rinviando a un avvenimento futuro e incerto nell’ an e nel quando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo, determinino un arresto a tempo indeterminato del procedimento attivato su iniziativa del privato.

Nella fattispecie oggetto di giudizio, invero, l’atto impugnato non segue alla presentazione di un’istanza del privato finalizzata all’acquisizione di un bene della vita, rispetto alla quale si frappone quale ostacolo.

2.4. Depone nel senso della natura endoprocedimentale della delibera anche la circostanza che nella stessa si individuino svariate cause di risoluzione caratterizzate da un diverso statuto disciplinare: in particolare, in un caso (quello di cui all’art. 1, commi 3 e 4, del disciplinare) la risoluzione, motivata sull’inosservanza del divieto di cessione a terzi del diritto di superficie sull’area - senza previa autorizzazione dell’Amministrazione comunale - opererebbe automaticamente e “senza diritto ad alcun indennizzo o compenso per il concessionario stesso” ; mentre, in un altro caso (l’ipotesi contemplata nell’art. 14, lett. i , del medesimo disciplinare) la risoluzione - che si fonderebbe sull’inosservanza del divieto di trasferire a terzi, senza la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione, il diritto di superficie “relativo all’area non ancora edificata o parzialmente edificata” - si accompagnerebbe all’estinzione del diritto di superficie e al “ripristino del pieno possesso dell’area da parte del Comune stesso che, ai sensi dell’art. 934 del Codice Civile, diverrà automaticamente proprietario anche dell’eventuale costruzione già realizzata salvo il versamento in favore del concessionario decaduto della minor somma tra lo speso e il migliorato e previa compensazione con gli eventuali danni subiti dal Comune”. Né irrilevante appare, infine, la circostanza che nella stessa delibera si faccia cenno alla “ mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria” e allo “stato di abbandono” o di occupazione abusiva in cui verserebbero gli immobili facenti capo tra l’altro alla società cooperativa ricorrente.

Emerge, dunque, in tutta la sua evidenza la necessità di un’attività attuativa, come confermato dal fatto che, deliberando “di dichiarare […] di volersi avvalere della clausola risolutiva espressa” e “di attivare la risoluzione delle Convenzioni con retrocessione del diritto di superficie al Comune di Palestrina […] ” , il Consiglio comunale demanda al “Dipartimento tecnico” proprio il compito “di dare attuazione a quanto statuito” con la delibera .

Viceversa, nell’ultimo capoverso del disciplinare, riportato anche nelle premesse della delibera gravata, è specificato che “nel caso in cui si verificassero uno o più casi di risoluzione” il Comune emanerà “uno specifico provvedimento amministrativo che stabilisca la risoluzione della convenzione, eventualmente anche parziale, esclusivamente alle parti inadempienti. Detto provvedimento amministrativo verrà annotato a margine della nota per trascrizione della convenzione il tutto con esonero del Conservatore dei registri immobiliari da ogni responsabilità al riguardo, anche ai sensi e per gli effetti degli articoli 2645 e 2655 del codice civile” .

2.5. Il tenore della delibera del 9 luglio 2020 (che, come appena detto, utilizza locuzioni come “dichiarare di volersi avvalere” , “attivare” , “dare mandato al Dipartimento tecnico di dare attuazione a quanto statuito” ), rapportato alla lettera del disciplinare (che, viceversa, richiede l’adozione di “uno specifico provvedimento amministrativo” che “stabilisca la risoluzione” ), conferma dunque la natura di mero atto procedimentale della prima, che, per dispiegare qualsiasi tipo di effetto sui privati coinvolti, dovrà essere seguita necessariamente da un puntuale provvedimento conclusivo del procedimento, che, allo stato (stando agli atti del giudizio), sebbene sia trascorso quasi un quinquennio, non è stato ancora emesso dall’Amministrazione.

3. Alla luce di tutto quanto esposto, deve escludersi l’interesse a ricorrere in relazione alla domanda di annullamento della delibera in questione e, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., va dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

4. Peraltro, i profili di novità che caratterizzano l’oggetto della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 26 novembre 2024 e 28 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annalisa Tricarico	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO