Pubblicato il 07/12/2023

N. 00376/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00169/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2023, proposto da
EF ER, rappresentato e difeso dagli avvocati Christoph Perathoner e Francesco Volpe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del primo, in Bolzano, via della Mostra, n. 3

contro

Comune di ND, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Trento, largo Porta Nuova, n. 9;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

del provvedimento, a firma del Sindaco del Comune di ND, reso in data 11.4.2023, avente ad oggetto “Verfall der Wirkungen der zertifizierten Meldung des Tätigkeitsbeginns (ZMT) und Maßnahme zum Verbot der Fortführung der Tätigkeit”, nonché di ogni ulteriore atto, presupposto o consequenziale, ancorché non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di ND;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2023 il consigliere dott. Fabrizio Cavallar e udito il procuratore del ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

( Salva diversa specificazione i documenti di seguito indicati si riferiscono a quelli depositati in giudizio dall’amministrazione resistente ).

1. Il Comune di ND ha rilasciato in data 4 novembre 2020 il permesso di costruire n. 3/2020 a favore dell’odierno ricorrente, residente a [...], autorizzando l’esecuzione di lavori di sistemazione interna al piano terra della sua casa di abitazione. All’esito dei lavori sono state realizzate due unità abitative, vale a dire i subalterni nn. 5 e 6 della particella edificabile n. 838 in C.C. ND (docc. 7, 8 e 9).

2. Al termine dei lavori, e precisamente in data 27 febbraio 2023, per entrambi gli appartamenti così recuperati è stata inoltrata la segnalazione certificata di agibilità (doc. 3), ai sensi dell’art. 82 (Agibilità) della L.P. 10 luglio 2018, n. 9 (Territorio e Paesaggio).

3. In data 31 marzo 2023, il ricorrente ha inoltrato al Comune, tramite il SUAP, una SCIA per lo svolgimento dell’attività di affittacamere ai sensi e per gli effetti della L.P. 11 maggio 1995, n. 12 (doc. 4).

4. Con il provvedimento impugnato dell’11 aprile 2023 (doc. 2), il Sindaco del Comune di ND ha disposto la decadenza degli effetti della SCIA per lo svolgimento dell’attività di affittacamere e il divieto di prosecuzione dell’attività, in ragione del fatto che non era stato rispettato il termine di presentazione di trenta giorni decorrente dalla SCIA sull’agibilità (scaduto il 29 marzo 2023), contrariamente a quanto disposto dall’art. 4, comma 5, del Decreto del Presidente della Provincia 26 settembre 2022, n. 25 (recante “ Criteri e modalità per il rilevamento, la determinazione del limite massimo e l’assegnazione di posti letto ”), costituente regolamento di esecuzione dell’art. 38, comma 4, della L.P. n. 9/2018.

5. Per l’annullamento del predetto provvedimento ha presentato l’odierno ricorso il sig. ER. Il ricorso è stato accompagnato da istanza di sospensione cautelare e da istanza di assunzione di prova testimoniale.

6. Il ricorso poggia sui seguenti motivi:

6.1. Violazione di legge per falsa applicazione dell’art. 4, comma 5, del D.P.P. 26 settembre 2022, n. 25. Per il ricorrente, il termine di trenta giorni, decorrente dalla presentazione della SCIA per l’agibilità, entro il quale produrre la denunzia di inizio attività di affittacamere, non avrebbe carattere perentorio.

6.2. Eccesso di potere per contraddittorietà di atti del procedimento. A detta del ricorrente, lo stesso giorno 11 aprile 2023 in cui è stato emanato il provvedimento impugnato, il Comune di ND avrebbe assunto un altro atto con esso incompatibile denominato “Meldung der Tätigkeit, Vermietung von möblierten Ferienwohnungen“ laut dem Landesgesetz vom 11. Mai 1995, Nr. 12 - Mitteilung über die Einleitung des Verfahrens in Bezug auf die Meldung vom 31.03.2023, Prot. 0066668, SUAP Kennziffer: [...]-28022023-1603” a firma del responsabile del procedimento sig. Hans Augschöll.

6.3. Violazione di legge per violazione della clausola generale di buona fede. A detta del ricorrente, funzionari comunali, in occasione e successivamente all’inoltro della SCIA per l’agibilità dei due nuovi appartamenti, lo avrebbero rassicurato sulla non necessità di presentare la SCIA per l’attività di affittacamere, perdurante il c.d. “ Bettenstop” (sospensione di licenze per nuovi posti letto).

7. In data 26 giugno 2023 si è costituito in giudizio il Comune di ND, che si è difeso su ogni motivo di ricorso, concludendo per il rigetto del medesimo unitamente alla domanda cautelare.

8. In data 28 giugno 2023 il ricorrente ha depositato una memoria difensiva.

9. In data 4 luglio 2023 si è tenuta la camera di consiglio per l’udienza cautelare. Su richiesta del procuratore del ricorrente, la Presidente ha rinviato la trattazione dell’istanza cautelare all’udienza di merito del 22.11.2023.

10. All’udienza di merito del 22 novembre 2023, su richiesta del procuratore del ricorrente, la causa è stata trattenuta per essere decisa.

DIRITTO

11. Il ricorso è infondato.

12. Il primo motivo di ricorso non merita accoglimento.

12.1. Il ricorrente contesta che il termine di trenta giorni, decorrente dalla presentazione della SCIA per l’agibilità, entro il quale si dovrebbe produrre la denunzia di inizio attività di affittacamere, abbia carattere perentorio.

12.2. Il carattere sollecitatorio e non perentorio del termine si desumerebbe, a suo dire, da una pluralità di indici:

- l’art. 4 del regolamento provinciale non qualificherebbe affatto come perentorio il termine, pertanto opererebbe il principio generale di cui all’art. 152 c.p.c. (“I termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori .”); né indicherebbe quali siano le conseguenze del mancato rispetto di tale termine;

- richiamando il principio affermato da Ad. Pl., 25 febbraio 2014, n. 10, per cui “ l’art. 152 c.p.c, che definisce i termini processuali come ordinatori salvo quelli espressamente qualificati come perentori, vale esclusivamente per i termini processuali, mentre con riguardo ai termini esistenti all’interno del procedimento amministrativo il carattere perentorio o meno va ricavato dalla loro ratio ”, nel caso di specie, non vi sarebbe nessuna ratio sottesa all’indicazione del termine che giustificherebbe la perentorietà dello stesso. Infatti, la creazione o l’aumento di posti letto per affittacamere di cui tratta l’art. 4, comma 5, del regolamento, sarebbe posta a tutela di diritti acquisiti, con la conseguenza che “ la creazione o l’aumento dei numeri di posti letto, essendo collegato semplicemente e in modo vincolato, allo svolgimento della pregressa attività edilizia si configura, rispetto a quel limite, in termini di soprannumerarietà ”;

- il rispetto di tale termine, inoltre, non sarebbe collegato a nessuna ulteriore fase procedimentale, diretta a determinare il numero di posti letto complessivi nel Comune e da compiersi essa stessa entro un ulteriore termine prestabilito; il suo mancato rispetto non impedirebbe di tenere tempestivamente conto, ai fini della determinazione della soglia comunale, dei posti letto così creati. Infatti, l’art. 5 del regolamento non fisserebbe una data entro la quale dovrebbe essere determinato il limite massimo dei posti letto comunali; anzi, prevedrebbe una revisione periodica del limite massimo comunale;

- il fatto che detto termine decorrerebbe dalla presentazione della SCIA sull’agibilità, il che costituirebbe una circostanza che renderebbe mobile la data di decorrenza, che dipenderebbe da caso a caso e dalle circostanze concrete: estremizzando, i lavori edilizi, presupposti dall’art. 4, comma 5, del regolamento, potrebbero terminare il 14 ottobre 2025 e, ancora, si potrebbe invocare, una volta presentata la SCIA per l’edilizia, una creazione o un aumento di posti letto ai sensi dell’art. 4, comma 5, del regolamento. Una tale dilatazione temporale sarebbe talmente ampia che il termine di trenta giorni non potrebbe essere collegato a nessuna ulteriore attività procedimentale dell’autorità amministrativa, cosicché emergerebbe, anche per questo motivo, l’insussistenza di qualsiasi ratio a fondamento della perentorietà del termine.

12.3. Ad avviso del Collegio, le deduzioni del ricorrente non sono pertinenti, in quanto non tengono in debito conto che il termine qui contestato non si riferisce alla conclusione di un procedimento amministrativo, ovvero ad una sua fase, con possibili implicazioni rispetto ad ulteriori fasi di uno stesso procedimento o rispetto a conseguenti o comunque connessi procedimenti amministrativi, ma al mero svolgimento di un’attività privata, qual è la presentazione di una SCIA per l’intrapresa di un’attività imprenditoriale.

Corrisponde al vero che nella giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Piemonte, sentenza n. 615/2023) si rinviene l’affermazione del principio per cui :“ Nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, invero, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce, quali, ad esempio, una preclusione o una decadenza. Ove manchi un’espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell’inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio” . Nella fattispecie in esame, tuttavia, il termine qui dibattuto è fissato dal legislatore a preclusione dello svolgimento di un’attività di diritto privato – la presentazione di una SCIA -, in applicazione di una chiara disciplina transitoria.

12.3.1. Orbene, la natura della SCIA-DIA consiste, per giurisprudenza consolidata, in una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge (cfr. TAR Campania, sentenza n. 7729/2022; Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 7219/2022). Nel presente caso, la legge è costituita dall’art. 38, comma 4, della L.P. n. 9/2018, per come eseguito dall’art. 4, comma 5, del Decreto del Presidente della Provincia 26 settembre 2022, n. 25 (Criteri e modalità per il rilevamento, la determinazione del limite massimo e l’assegnazione di posti letto ), che ha stabilito quanto segue: “ La creazione oppure l’aumento di posti letto di esercizi a carattere non alberghiero è ammessa, sulla base di diritti acquisiti, per volumetrie con destinazione d’uso abitativa senza vincolo, ai sensi dell’articolo 79 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, e ai sensi dell’articolo 39 della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9, e successive modifiche, se all’entrata in vigore del presente regolamento la volumetria può essere realizzata sulla base di una concessione edilizia rilasciata ai sensi della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, o di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9, e per la quale è già stata presentata la denuncia di inizio lavori. Resta fermo che entro 30 giorni dalla segnalazione certificata dell’agibilità al Comune debba essere presentata una denuncia di attività ai sensi della legge provinciale 11 maggio 1995, n. 12, o della legge provinciale 19 settembre 2008, n. 7” .

12.3.2. Ad avviso del Collegio, è evidente la ratio della perentorietà del termine previsto nell’ultimo periodo della disposizione testé citata.

Invero, l’art. 4, comma 5, del Decreto del Presidente della Provincia 26 settembre 2022, n. 25 ( Criteri e modalità per il rilevamento, la determinazione del limite massimo e l’assegnazione di posti letto ), costituisce il regolamento di esecuzione dell’art. 38, comma 4, della L.P. n. 9/2018.

Il legislatore provinciale, con l’art. 38, comma 4, della L.P. n. 9/2018, si è preoccupato di limitare l’affitto privato a uso turistico a tutela dello spazio abitativo della popolazione residente e per la finalità prevista dall’articolo 34, comma 6, della stessa legge, con la quale viene limitata anche l’attività ricettiva in generale.

L’art. 38, comma 4, così dispone: “ A tutela dello spazio abitativo della popolazione residente e per la finalità prevista dall’articolo 34, comma 6, viene limitato l’affitto privato a uso turistico di cui alla legge provinciale 11 maggio 1995, n. 12, e successive modifiche. A tale scopo è introdotto un limite massimo di posti letto rilevati e stabiliti a livello provinciale, comunale e di singolo esercizio, sulla base della denuncia dell’attività ovvero dei pernottamenti di ospiti di età superiore ai 14 anni, dichiarati in una data scelta da ogni singolo esercizio nell’anno 2019. La Giunta provinciale definisce, sentito il Consiglio dei Comuni e previo parere obbligatorio della commissione legislativa competente, da trasmettere entro 30 giorni alla Giunta provinciale trascorsi i quali la proposta si intende accolta, le modalità di rilevamento del numero dei posti letto, i presupposti e i criteri per l’assegnazione dei posti letto per l’affitto a scopi turistici ai sensi della legge provinciale 11 maggio 1995, n. 12, e successive modifiche, nonché una relativa norma transitoria. Fino all’entrata in vigore del regolamento di esecuzione con la regolamentazione transitoria non può essere rilasciato né un titolo abilitativo né presentata una denuncia di attività che determinino un aumento dei posti letto. Ad eccezione dei casi previsti nella regolamentazione transitoria, prima dell’assegnazione di posti letto da parte del Comune non possono essere presentate denunce di attività che determinino un aumento dei posti letto .”.

Dalla lettura di queste disposizioni risulta agevole ricavare che la prevista disciplina transitoria, che consente ai Comuni di esaminare denunce di attività che determinino dei posti letto nuovi prima dell’assegnazione di posti letto da parte del Comune, non possa che costituire un’eccezione alla regola generale, non solo per la veste transitoria dell’apparato normativo, ma soprattutto per la sopravvenuta incompatibilità con il buon governo del territorio della disciplina precedente, che non limitava in alcun modo l’affitto privato ad uso turistico, né, più in generale, lo svolgimento dell’attività ricettiva.

La L.P. n. 9/2018 rileva, infatti, da un lato, il conflitto urbanistico tra lo spazio abitativo da riservare alla popolazione residente e lo spazio abitativo da destinare ad uso turistico mediante affitto privato ai sensi della legge provinciale 11 maggio 1995, n. 12, dall’altro, la necessità di un turismo sostenibile, da attuare attraverso “ un limite massimo di pernottamenti turistici in Alto Adige ” (cfr. art. 34, comma 6, della L.P. n. 9/2018), e quindi l’incompatibilità, in entrambi i casi, del previgente regime di liberalizzazione dell’attività turistica. L’art. 38, comma 4, è esattamente dettato “A tutela dello spazio abitativo della popolazione residente e per la finalità prevista dall’articolo 34, comma 6” . La protezione di questi interessi pubblici ha determinato il legislatore provinciale a richiedere un contingentamento dell’uso turistico, ossia una limitazione, che può spingersi sino all’arresto dello stesso uso, che può, pertanto, far salvi diritti in precedenza acquisiti solo in via eccezionale, trattandosi di una conseguenza giuridica incompatibile con quella disposta dalla norma generale. I diritti quesiti vengono perciò riconosciuti attraverso limiti rigorosi, perché gli stessi, in questo ambito, contribuiscono, da una parte, a restringere insostenibilmente lo spazio abitativo della popolazione residente, e, dall’altra, a intensificare un turismo squilibrato in termini quantitativi, ledendo con ciò rilevanti interessi pubblici.

Uno di questi limiti è costituito proprio dal termine di 30 giorni dalla segnalazione certificata dell’agibilità al Comune, entro il quale deve essere presentata una denuncia di attività ai sensi della legge provinciale 11 maggio 1995, n. 12, o della legge provinciale 19 settembre 2008, n. 7. Si tratta di un termine che deve considerarsi ragionevolmente perentorio, perché consente di salvaguardare interessi pubblici importanti - lo spazio abitativo della popolazione residente ed il turismo sostenibile -, ritenuti dal legislatore provinciale prevalenti su quello della libertà di iniziativa economica.

12.5. Ad avviso del Collegio, dunque, l’eccezionalità della disciplina transitoria testè indicata giustifica la perentorietà del termine previsto nell’ultimo periodo dell’art. 4, comma 5, del Decreto del Presidente della Provincia 26 settembre 2022, n. 25.

13. Infondato è pure il secondo motivo di ricorso.

13.1. A detta del ricorrente, lo stesso giorno 11 aprile 2023 in cui è stato emanato il provvedimento impugnato, il Comune di ND avrebbe assunto un altro atto con esso incompatibile, denominato “Meldung der Taetigkeit ,,Vermietung von möblierten Ferienwohnungen“ laut dem Landesgesetz vom 11. Mai 1995, Nr. 12 - Mitteilung über die Einleitung des Verfahrens in Bezug auf die Meldung vom 31.03.2023, Prot. 0066668, SUAP Kennziffer: [...]-28022023-1603” a firma del responsabile del procedimento sig. Hans A Augschöll.

13.2. Il Collegio non ravvisa alcuna contraddittorietà tra i due atti. Ricevuta la SCIA, il Comune ha emesso la comunicazione di avvio del procedimento per il suo esame e, nello stesso giorno, trattandosi di attività vincolata, ha accertato il superamento del termine perentorio fissato dalla legge per la presentazione della medesima. Il Collegio, pertanto, ritiene che in questo caso la condotta del Comune sia stata del tutto coerente.

14. Inammissibile per difetto di interesse è il terzo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente lamenta la violazione del principio di buona fede.

14.1. Non gioverebbe, infatti, al ricorrente l’eventuale dimostrazione in giudizio che funzionari del resistente Comune lo avrebbero tratto in errore sulla non necessità di presentare la propria SCIA nel termine perentorio in precedenza esaminato (nella pendenza della sospensione delle licenze per uso turistico). Una tale dimostrazione, infatti, non potrebbe mai riflettersi sulla validità del provvedimento comunale, che, in termini del tutto vincolati, ha accertato debitamente il superamento del termine perentorio per la presentazione della denuncia di inizio attività di affittacamere. Infatti, “ le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti ed autonomi e non si pongono in rapporto di pregiudizialità, nella misura in cui l’accertamento di validità degli atti impugnati non implica che l’amministrazione sia esente da responsabilità per danni nondimeno subiti dal privato destinatario degli stessi ”( cfr. sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298 che richiama Cons. Stato, Sez. V, 12 luglio 2021, n. 5274).

15. Ciò posto, il provvedimento impugnato resiste alle censure formulate nel ricorso, il quale, in conclusione, è infondato e va respinto.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di ND, liquidate complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori, CPA e IVA (se e in quanto dovuti) e rimborso del contributo unificato se versato, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Lorenza Pantozzi Lerjefors, Presidente

Margit Falk Ebner, Consigliere

Michele Menestrina, Consigliere

Fabrizio Cavallar, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabrizio Cavallar	Lorenza Pantozzi Lerjefors

IL SEGRETARIO