Pubblicato il 14/01/2026

N. 00062/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01510/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1510 del 2025, proposto da
Villa dei Gerani Gestione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Colaci, Claudia Romano e Torindo Bonasera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Sabrina Caglioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- della delibera della Commissione Straordinaria dell'ASP di Vibo Valentia n. 379 del 1° agosto 2025, pubblicata all'Albo Pretorio online in data 4 agosto 2025, recante “ REVOCA IN AUTOTUTELA DELLA DELIBERAZIONE N. 1700 DEL 03/10/2024 AI SENSI DELLA LEGGE 241/1990 ART. 21-QUINQUIES. PROVVEDIMENTI CONSEGUENTI ”, con cui stata disposta la revoca in autotutela del provvedimento di liquidazione delle spettanze della Villa dei Gerani Gestione S.r.l., per le prestazioni rese nei mesi di giugno, luglio e agosto 2024, autorizzando il recupero delle somme già liquidate e richiedendo l'emissione di note di credito per le mensilità successive;

- nonché, ove occorra, per l'annullamento di ogni altro atto connesso, collegato, precedente e presupposto, compreso ogni altro atto che abbia inciso sulla posizione della ricorrente, sulla continuità del relativo accreditamento e sulla liquidazione delle relative spettanze;

- nonché, in via subordinata, per il riconoscimento in favore della ricorrente dell'indennizzo previsto dall'art. 21 quinquies legge n. 241/1990, nella misura corrispondente al danno emergente subito a seguito della revoca, come dettagliato in atti e nei termini di cui in motivazione, ove il Tribunale dovesse ritenere legittima la revoca impugnata;

e per l'adozione di ogni provvedimento ritenuto idoneo a garantire piena effettività alla tutela giurisdizionale richiesta dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il dott. IO ED e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Osservato che:

- in data 12 febbraio 2018, lo Studio Radiologico Hipponion S.n.c., titolare dell’autorizzazione sanitaria e dell’accreditamento per attività di radiologia tradizionale, chiedeva al Dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria il nulla osta per la voltura di tali titoli, a favore della subentrante Villa dei Gerani Gestione S.r.l.;

- nonostante il rilascio del nulla osta la procedura di voltura rimaneva sospesa per un lungo periodo;

- solo con DDG n. 5458 del 19 aprile 2024, la Regione Calabria ha proceduto alla voltura dell’autorizzazione sanitaria (dallo Studio Radiologico Hipponion S.n.c. alla Villa dei Gerani Gestione S.r.l.);

- con nota del 28 maggio 2024, Villa dei Gerani Gestione S.r.l. ha comunicato all’ASP di Vibo Valentia la voltura dell’autorizzazione sanitaria e l’avvio dell’attività di radiologia tradizionale, a partire dal 1° giugno 2024;

- con delibera n. 1163/CS del 25 giugno 2024, l’ASP di Vibo Valentia ha provveduto a recepire la voltura dell’autorizzazione e, contestualmente, ad attribuire alla struttura Villa dei Gerani Gestione S.r.l. la rimanente parte di budget assegnato precedentemente allo Studio Radiologico Hipponion S.n.c.;

- con delibera della Commissione Straordinaria n. 1700/CS del 3 ottobre 2024, l’ASP ha disposto la liquidazione delle somme spettanti a Villa dei Gerani Gestione S.r.l., per le prestazioni rese per conto del SSR nei mesi di giugno, luglio e agosto 2024;

- successivamente, con DCA n. 353 del 14 novembre 2024, la Regione Calabria ha formalizzato anche la voltura dell’accreditamento istituzionale;

- con il ricorso meglio specificato in epigrafe, Villa dei Gerani Gestione S.r.l. ha impugnato la delibera n. 379 del 1° agosto 2025, con la quale la Commissione Straordinaria dell’ASP di Vibo Valentia ha disposto la revoca in autotutela delle precedenti delibere di liquidazione (tra le quali la n. 1700/CS del 3 ottobre 2024), sul presupposto che la struttura fosse priva del necessario accreditamento nel lasso temporale compreso tra la voltura dell’autorizzazione sanitaria (DDG n. 5458 del 19 aprile 2024) e la formalizzazione dell’accreditamento medesimo (DCA n. 353 del 14 novembre 2024);

Osservato, in particolare, che Villa dei Gerani Gestione S.r.l.:

i) con il primo motivo di ricorso, deduce la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto l’ASP non avrebbe comunicato l’avvio del procedimento di revoca;

ii) con il secondo motivo, deduce la violazione dell’art. 21 quinquies, della legge n. 241/1990, il difetto di motivazione, la violazione dell’affidamento e del principio di proporzionalità, nonché l’ingiustizia manifesta, in quanto l’ASP di Vibo Valentia avrebbe esercitato il potere di revoca in autotutela in assenza dei presupposti richiesti dal citato art. 21 quinquies (ossia sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamenti imprevedibili della situazione di fatto, nonché una rinnovata valutazione dell'interesse pubblico originario). In particolare, secondo la ricorrente: sarebbe rimasto immutato, rispetto all’avvio dell’attività da parte della struttura, lo scenario fattuale, normativo e programmatorio; l’atto impugnato poggerebbe esclusivamente sull'erroneo presupposto della “ mancanza del decreto di voltura dell’accreditamento ”; inoltre, l’amministrazione avrebbe omesso di prevedere il dovuto indennizzo a ristoro del pregiudizio patrimoniale subito dalla società, la quale ha agito in buona fede facendo affidamento sul comportamento dell’ASP;

iii) con il terzo motivo, deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 del Regolamento attuativo della legge regionale n. 24/2008, in quanto tale disposizione prevede un automatismo tra la voltura dell’autorizzazione sanitaria e dell’accreditamento, stabilendo espressamente che “ la voltura dell’autorizzazione comporta anche quella del relativo accreditamento ”, con il chiaro intento di assicurare la continuità dei rapporti tra strutture private e Servizio Sanitario Regionale ed evitare “ vuoti normativi e amministrativi che potrebbero tradursi in interruzioni dell’erogazione delle prestazioni sanitarie e in situazioni di incertezza giuridica sia per gli operatori che per gli utenti ”;

iv) con il quarto motivo, deduce il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, nonché difetto di motivazione, in quanto l’ASP, pur richiamando nel provvedimento impugnato l’“automatismo” previsto dall’art. 13 del Regolamento attuativo della legge regionale n. 24/2008, ne nega l’operatività, senza fornire alcuna giustificazione per tale deroga;

v) con il quinto motivo, deduce l’eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e travisamento dei fatti, in quanto la restituzione delle somme pagate dall’ASP sarebbe manifestamente sproporzionata e ingiustificata, poiché riguarda prestazioni effettivamente erogate, prenotate tramite il canale istituzionale del CUP e liquidate dalla stessa ASP con ordini elettronici di pagamento, in un regime di piena continuità amministrativa e assistenziale;

vi) in via subordinata, richiede il riconoscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990;

Osservato che si è costituita l’ASP di Vibo Valentia, secondo la quale:

- le prestazioni sanitarie erogate prima della voltura dell’accreditamento si porrebbero al di fuori del quadro normativo definito dal d.lgs. n. 502/1992, in quanto rese da struttura priva dell’accreditamento, necessario per operare per conto del sistema sanitario;

- la delibera impugnata sarebbe un atto consequenziale e necessario rispetto alla delibera n. 265/2025, non impugnata, con la quale l’ASP ha revocato o n. 265/25 di revoca delle deliberazioni n. 1163/24 e 969/CS/24 di recepimento della voltura dell’autorizzazione e del budget assegnato precedentemente allo Studio Radiologico Hipponion S.n.c.;

- la mancata stipula di un contratto formale con Villa dei Gerani Gestione S.r.l.;

Osservato che, con successiva memoria 21 novembre 2025, parte ricorrente ha replicato alle deduzioni dell’ASP;

Osservato, altresì, che:

- alla camera di consiglio del 26 novembre 2025, il Collegio ha rilevato, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., un possibile difetto di giurisdizione, invitando le parti a depositare memoria sul punto e rinviando la trattazione della causa alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025;

- in data 10 dicembre 2025, parte ricorrente ha depositato memoria in ordine alla questione di giurisdizione sollevata dal Collegio, rilevando come l’ASP abbia inteso agire tramite poteri tipicamente pubblicistici, fondando la propria determinazione sulla mancanza dell'accreditamento, quale titolo abilitativo presupposto per operare per conto del sistema sanitario regionale; conseguentemente, la controversia non riguarderebbe questioni meramente patrimoniali, implicando l’accertamento del rapporto di accreditamento a monte;

- alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile definizione con sentenza in forma semplificata.

Considerato, quanto alla questione di giurisdizione rilevata, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., che:

- a seguito di un esame più approfondito della vicenda e dei motivi di diritto prospettati nel ricorso, il Collegio ritiene che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo;

- come correttamente sostenuto da parte ricorrente nella propria memoria del 10 dicembre 2025, la controversia non riguarda solo la definizione delle posizioni creditorie e debitorie tra la struttura ricorrente e l’ASP, coinvolgendo anche la sussistenza o meno del rapporto di accreditamento a monte;

- infatti, la richiesta dell’ASP di ripetizione delle somme erogate ha quale presupposto (sul quale sostanzialmente si fonda la pretesa) l’asserita assenza di un rapporto di accreditamento con la struttura ricorrente, almeno sino al DCA n. 353 del 14 novembre 2024, con il quale la Regione Calabria ha formalizzato anche la voltura dell’accreditamento istituzionale;

- in proposito, la Cassazione ha recentemente affermato che “ costituisce principio consolidato l’affermazione che le controversie, concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., S.U. n. 2294/2914; n. 22094/2015; n. 22646/2916; n. 32265/2023) ” (cfr. Cassazione civile, Sezioni Unite, 28 agosto 2025, n. 24074);

- orbene, nella fattispecie in esame, il punto centrale della controversia riguarda proprio la verifica dell’azione autoritativa dell’amministrazione circa la presenza o meno del rapporto concessorio (di accreditamento) nel suo aspetto genetico, quale presupposto della effettiva debenza delle somme erogate dall’ASP per le prestazioni rese dalla ricorrente per conto del servizio sanitario nazionale;

- si tratta, quindi, di questioni che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non venendo in rilievo la mera corresponsione di indennità, canoni e corrispettivi, che l’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. devolve al giudice ordinario;

Considerato, quanto al merito, che:

- in generale, la “voltura” è l’atto con il quale l’amministrazione dispone la modifica soggettiva di un precedente provvedimento favorevole (come un'autorizzazione o una concessione), trasferendone la titolarità da un soggetto a un altro;

- in ambito sanitario, la legislazione statale (d.lgs. n. 502/92) non fornisce alcuna “direttiva” alle singole Regioni per la voltura dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria e dell’accreditamento istituzionale, in caso di cambio di gestione o di proprietà della struttura sanitaria;

- in assenza di una disciplina statale, le procedure e le tempistiche per la voltura sono state regolamentate a livello regionale;

- quanto alla Regione Calabria, l’art. 9 (Cessione dell’autorizzazione sanitaria e dell'accreditamento) della legge regionale 18 luglio 2008, n. 24 prevede che “[l] ’autorizzazione sanitaria all'esercizio e l'accreditamento di una struttura possono essere ceduti inter vivos mediante atto di trasferimento, in qualsiasi forma, della proprietà della struttura (ivi inclusa la scissione societaria e il trasferimento di ramo d'azienda), ovvero di concessione in godimento della stessa, in tutto o in parte, ad un soggetto diverso da quello autorizzato e/o accreditato, previo Decreto di voltura rilasciato dalla Regione sulla base di apposita domanda, sottoscritta da tutte le parti interessate alla cessione, corredata da una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante la permanenza del possesso dei requisiti autorizzativi e di accreditamento stabiliti dal Regolamento Regionale 1 settembre 2009, n. 13, nonché dalla documentazione attestante i requisiti soggettivi del cessionario stabiliti dallo stesso ”;

- l’art. 13 del Regolamento attuativo della citata legge regionale n. 24/2008 definisce con maggior dettaglio le procedure di voltura dell’autorizzazione sanitaria e dell’accreditamento istituzionale, in caso di mutamenti nella titolarità o nella gestione delle strutture sanitarie, prevedendo, per quanto di interesse, al comma 5, che “[s] e la struttura oggetto delle operazioni consentite dall’art. 9 della L.R. n. 24/2008 è anche in possesso di accreditamento, la voltura dell’autorizzazione comporta anche quella del relativo accreditamento. In nessun caso è possibile procedere alla voltura del solo accreditamento disgiunto dalla relativa autorizzazione sanitaria all’esercizio ”;

- tale disposizione, nel disciplinare il subentro nella gestione di una struttura già autorizzata e accreditata, delinea una procedura semplificata, fondata su un automatismo procedurale, sicché, per le operazioni societarie di cui all'art. 9 della legge regionale n. 24/2008, la voltura dell'autorizzazione si estende contestualmente anche all'accreditamento istituzionale;

- la ratio risiede chiaramente nell’esigenza di evitare l’avvio di due procedimenti distinti e complessi e, al contempo, di garantire la continuità assistenziale delle prestazioni già convenzionate;

- nondimeno, l’amministrazione è tenuta a verificare che il soggetto subentrante possieda i requisiti previsti dalla legge per l’accreditamento;

- nel caso di specie, diversamente da quanto prefigurato dallo schema semplificato dell’art. 13, la Regione Calabria ha formalizzato con un successivo provvedimento la voltura dell'accreditamento;

- ciò posto, la pretesa restitutoria azionata dall’amministrazione con il provvedimento impugnato è infondata, perché si basa sul presupposto errato che la voltura dell’autorizzazione non abbia comportato, nel caso di specie, il contestuale trasferimento dell’accreditamento istituzionale, quando, invece, il citato art. 13 prevede espressamente che il subentro nella titolarità dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria determini l'automatica prosecuzione del rapporto di accreditamento in capo al soggetto subentrante;

- una diversa impostazione interpretativa tradirebbe la ratio della disposizione, vanificandone le finalità di semplificazione;

- peraltro, da un punto di vista sostanziale, la permanenza dei requisiti richiesti per l’accreditamento è comprovata dal successivo DCA n. 353 del 14 novembre 2024, con il quale la Regione Calabria ha formalizzato la voltura dell'accreditamento, sicché non vi è ragione per ritenere che le prestazioni erogate “durante la fase transitoria” non debbano essere riconosciute e rimborsate dall’ASP, poiché la struttura ha operato nel pieno rispetto degli standard regionali, come poi formalmente accertato dal citato DCA;

- infine, sotto altro angolo visuale, appare determinante rilevare come, successivamente alla voltura dell'autorizzazione, l’Azienda Sanitaria abbia proseguito senza soluzione di continuità il rapporto con la ricorrente, procedendo all’inserimento della struttura nel sistema di prenotazione pubblico (CUP) e a pagare le fatture per prestazioni rese; circostanze che hanno indubbiamente ingenerato un legittimo affidamento nella struttura ricorrente circa la continuità del rapporto di accreditamento;

Ritenuto, in conclusione, che per le ragioni sopra esposte, il ricorso vada accolto e, per l’effetto, annullata la delibera della Commissione Straordinaria dell’ASP di Vibo Valentia n. 379 del 1° agosto 2025, con conseguente assorbimento della domanda di indennizzo, ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990, in quanto proposta in subordine rispetto alla precedente domanda di annullamento;

Ritenuto, quanto alle spese di lite, che possano essere compensate, in considerazione della novità delle questioni affrontate, salvo il contributo unificato che viene posto a carico dell’amministrazione in favore della parte ricorrente;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la delibera della Commissione Straordinaria dell'ASP di Vibo Valentia n. 379 del 1° agosto 2025, con conseguente assorbimento della domanda di indennizzo, ex art. 21quinquies della l. n. 241/1990, in quanto proposta in subordine rispetto alla precedente domanda di annullamento.

Spese compensate, salvo il contributo unificato che viene posto a carico dell’amministrazione in favore della parte ricorrente

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IV RR, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

IO ED, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO ED	IV RR

IL SEGRETARIO