Pubblicato il 11/03/2026

N. 00412/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00084/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 84 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Supermercati RE di ZO CO e C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni, Alessandro Aldorisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cervia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Medini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AR AD IO, MA ES, NE NA, AN NO, NF IO, GI IO, SC IO, AR ZI IO, GI ON, NA NU, NA Sami, non costituiti in giudizio;
Chilemi s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato NAmaria De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Aspiag Service s.r.l. rappresentata e difesa dall'avvocato Simona Della Casa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per l'annullamento:

- della Deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 09.11.2023, pubblicata sull'Albo pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023, avente ad oggetto “permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all'area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico” nonché dei relativi allegati;

- della convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023 rep. n. 14737 racc. 11309 stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248);

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato, anche allo stato non conosciuto;

in via subordinata e secondo la prospettazione di cui nel ricorso,

- dell'art. 8.13 delle NTA del PUG di Cervia come approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, ove interpretato nel senso che entro 5 anni dall'approvazione del piano, la decadenza delle previsioni edificatorie consentite per le aree ricomprese nella Scheda 15 è evitata dalla stipula di una convenzione non accessiva a un titolo edilizio.

Per l'accertamento:

- dell'intervenuta decadenza al 28.11.2023 delle previsioni della Scheda di assetto n. 15, con particolare riferimento al lotto 33, del PUG di Cervia, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, nonché del conseguente ripristino, da quella data, della destinazione Agricoltura Urbana e dell'impossibilità di poter esercitare, dalla stessa data del 28.11.2023, ogni attività edificatoria in contrasto con le previsioni consentite dalla destinazione ad Agricoltura Urbana del PUG;

nonché per l'accertamento dell'inefficacia e/o della nullità e/o dell'invalidità

- della convenzione urbanistica stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo in data 21.11.2023 rep. n. 14737 trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4.2.2025:

per l’annullamento

a) del permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)”;

b) della determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024 recante “Domanda di permesso di costruire ordinario convenzionato per opere di urbanizzazione scheda 15 Viale Titano, Cervia (RA), intestata a Chilemi srl. Conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 14, c. 2, L. n. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990. Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi”;

c) della determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione”;

di ogni atto presupposto, conseguente, collegato e/o comunque connesso, anche allo stato non conosciuto, con specifico riferimento a:

d1) comunicazione di inizio dei lavori pervenuta al Comune di Cervia per conto della società Chilemi s.r.l. al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025;

d2) verbali delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024 (non conosciuta) e del 10.4.2024;

d3) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenze di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024;

d4) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e non conosciuti, tenuto conto del diniego parziale all’accesso del Comune del 15.1.2024, prot. 3515;

nonche’, in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, cpa, per l’annullamento

- del diniego, da qualificare contestualmente come parziale e totale, del Comune di Cervia del 15.01.2025, prot. 3515 reso in relazione alle istanze di accesso depositate dalla ricorrente rispettivamente il 12.12.2024 (protocollata dal Comune il 13.12.2024, prot. 84954, doc. 17) e l’11.12.2024 (protocollata dal Comune il 12.12.2024 al numero 84818).

nonche’ per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti e provvedimenti adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire convenzionato, ivi compresi:

a) verbale delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024;

b) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenza di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024;

c) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799E E PER E PER LA AN

dell’Amministrazione all’esibizione e al rilascio di copia dei predetti documenti (come dettagliati nelle pp. 27/29 del presente scritto) entro un termine non superiore a trenta giorni.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14.11.2025:

per l’annullamento

di tutti gli atti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificata ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, dei verbali tutti della Conferenza di servizi e di tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati resi nell’ambito della Conferenza di Servizi conclusa con il rilascio di permesso di costruire convenzionato, come ostesi in forma integrale dal Comune di Cervia con molteplici pec del 13 e 14-Agosto 2025 in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sez IV, 21.07.2025 n. 6409, e nuovamente inviati ed integrati, su richiesta della società Supermercati RE del 10.09.2025, dal Comune di Cervia, in data 19 settembre 2025 prot. 62846 – già oggetto d’impugnazione nei primi motivi aggiunti come dai punti d2, d3 e d4 dell’epigrafe - ed in particolare:

a) avviso di indizione in data 17.08.2023, ai sensi dell’art. 4 bis L.R. 15/2013 della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona;

b) richiesta di integrazione e sospensione dei termini della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona del Comune di Cervia del 06.09.2023, Prot. 58110;

c) nota di trasmissione del Comune di Cervia del 22.11.2023, Prot. 76606, dell’integrazione pervenuta dall’istante in data 20.11.2023, Prot. 75869, 75871 e 75873 e riattivazione dei termini della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona;

d) comunicazione del Comune di Cervia del 22.12.2023 prot. 83664 di preavviso di determinazione conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e modalità asincrona ex art. 14 bis, L. 241/1990 e di svolgimento della conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, per il giorno 10.01.2024;

e) verbale 10.01.2024 della prima conferenza di servizi decisoria ex art. 14 c. 2 della L. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter L. 241/1990 e trasmissione del Comune di Cervia del verbale della prima conferenza di servizi decisoria ex art. 14 c. 2 della L. 241/1990 in forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter L. 241/1990 e richiesta di integrazione documentale;

f) nota di trasmissione del Comune di Cervia in data 29.03.2024, Prot. 23812, dell’integrazione pervenuta dall’istante in data 05.03.2024, Prot. 16645 e altri, e di comunicazione di svolgimento della seconda conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, per il giorno 10.04.2024;

g) verbale della seconda seduta sincrona del 10.04.2024 della conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990 (già depositato come doc. 15 con i primi motivi aggiunti del 24.01.2025 e che si rideposita nuovamente per comodità in questa sede; doc. 36) e trasmissione del Comune di Cervia del verbale seconda seduta sincrona della seconda conferenza di servizi decisoria del 10.04.2024 in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, nonchè

h) di tutti gli atti impugnati con motivi aggiunti del 24.01.2025 qui ove occorrer possa nuovamente impugnati quali atti conclusivi e/o consequenziali alla conferenza di servizi, in particolare:

h1) determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024 recante “Domanda di permesso di costruire ordinario convenzionato per opere di urbanizzazione scheda 15 Viale Titano, Cervia (RA), intestata a Chilemi srl. Conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 14, c. 2, L. n. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990. Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi”;

h2) permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)”;

h3) determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione”;

h4) comunicazione di inizio dei lavori pervenuta al Comune di Cervia dall’Arch. Giovanni Tamburini per conto della società Chilemi srl al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025;

i) ogni ulteriore atto presupposto, conseguente, collegato ai menzionati atti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cervia e della Chilemi S.r.l., nonché l’atto ad opponendum della Aspiag Service s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa ES TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Supermercati RE di ZO CO e c. s.n.c. ha agito in giudizio per l’annullamento della Deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 09.11.2023, pubblicata sull’Albo pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023, avente ad oggetto “permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico”, nonché della convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023 rep. n. 14737 racc. 11309 con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo, trascritta all’Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023.

In via subordinata la ricorrente ha impugnato l’art. 8.13 delle NTA del PUG di Cervia, come approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, laddove interpretato nel senso che la decadenza delle previsioni edificatorie consentite per le aree ricomprese nella Scheda 15 possa essere evitata anche dalla stipula, entro cinque anni dall’approvazione del piano, di una convenzione non accessiva a un titolo edilizio.

Inoltre, la società ha chiesto accertarsi l’intervenuta decadenza al 28.11.2023 delle previsioni, con riferimento al lotto 33, della Scheda di assetto n. 15 del PUG di Cervia approvato con deliberazione di Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, con conseguente consolidamento da quella data della destinazione dell’area ad Agricoltura Urbana.

In ogni caso, la ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’inefficacia e/o nullità e/o invalidità della convenzione urbanistica stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo in data 21.11.2023 rep. n. 14737 trascritta all’Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023.

In fatto la società ha allegato di esercitare la vendita di generi alimentari sotto il marchio CONAD in due distinti supermercati situati in Cervia, ubicati in viale Europa Unita 4 e in via Caduti della Libertà 56.

In data 7.8.2023 la signora IO AR AD, in proprio, nonché per delega di altri comproprietari titolari dei terreni ricompresi nella Scheda 15 e distinti al foglio 43 particelle 2084, 1460, 1462, 1459, 2258, 2257, 1458, 1461, 1465, 1552, 1554, 1760, 225, 226, 2322, 2323, 202, 203, 1604, 201, 2151,1467, 61, 204, 846, 1605, 2247, 2021, ha presentato istanza, successivamente integrata, di rilascio di permesso di costruire convenzionato per l’attuazione dell’area di cui alla scheda 15 del PUG di Cervia.

Con nota 53823/2023 è stata convocata la conferenza di servizi decisoria ex art. 14, comma 2, della L. 241/1990, ma con nota 58110/2023 il procedimento è stato sospeso in virtù delle richieste di integrazione inoltrate dagli enti competenti.

Nelle more del procedimento il soggetto attuatore ha inoltrato richiesta per anticipare la stipula della convenzione rispetto alla conclusione della conferenza di servizi relativa al permesso di costruire convenzionato per le opere di urbanizzazione.

Con deliberazione della Giunta Comunale n. 247 del 09.11.2023 pubblicata all’Albo Pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023 il Comune di Cervia ha accolto l’istanza, approvando lo schema di convenzione finalizzato all’attuazione della scheda 15 e dando atto che la sottoscrizione della convezione, presupposto per il rilascio del permesso di costruire convenzionato per le opere di urbanizzazione, ex art. 8.13 del PUG sarebbe dovuta avvenire entro cinque anni dall’approvazione del PUG (e cioè entro il 27.11.2023), pena la decadenza delle previsioni della scheda tecnica e l’assoggettamento delle aree interessate alla disciplina dell’Agricoltura Urbana, come previsto nella tabella in calce all’art. 8.13 comma 3 del PUG.

Con atto a rogito del Notaio Andrea dello Russo del 21.11.2023, rep. 14737, racc. 11309 le parti hanno sottoscritto la convenzione urbanistica, registrata e trascritta presso l’ufficio del territorio di Ravenna il 24.11.2023, prevedendo la possibilità per il soggetto attuatore, odierno controinteressato, di realizzare sul lotto 33 un complesso residenziale, ovvero una media struttura di vendita di generi alimentari.

La ricorrente, titolare di due strutture di vendita di generi alimentari site a Km 1,77 e Km 1,00 di distanza dall’area di intervento, ritenendo di subire un danno economico dalla nuova media struttura di vendita, stante l’affermata sovrapposizione del bacino di clientela, ha agito in questa sede articolando le seguenti doglianze in diritto.

“ I - Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 comma 3 lett. b) della L.R. 24/2017 – Violazione delle prescrizioni della delibera di Giunta Comunale 247/2023 – Nullità dell’intera convenzione ex art. 1344 e 1354 c.c. ”.

Ad avviso della società l’Amministrazione avrebbe erroneamente acconsentito la stipula della convenzione prima del rilascio del permesso di costruire convenzionato relativo alle opere di urbanizzazione, in asserita violazione del comma 2 dell’art. 28-bis del DPR 380/2001, nonché delle norme regionali (art. 19 bis della L.R. 15/2013 e artt. 11 comma 2 e 38, comma 3 lett. b) della L.R. 24/2017), in quanto secondo la ricorrente la convenzione non sarebbe dotata di autonomia, presupponendo l’accessorietà al titolo edilizio, formato secondo le modalità previste nel Capo II del Titolo II del DPR 380/2001.

In particolare, l’autorizzata anticipazione della stipulazione della convenzione rispetto al rilascio del permesso di costruire convenzionato, autorizzata dal Comune, eluderebbe l’art. 8.13, comma 3 delle NTA del PUG secondo cui l’attuazione degli interventi nelle aree di qualificazione urbana doveva avvenire entro cinque anni dall’approvazione del piano, pena la decadenza delle previsioni delle Schede di Assetto ed il ripristino della destinazione indicata nella tabella posta in calce al comma 3 (Agricoltura Urbana per le aree della Scheda 15 in discussione); ad avviso della ricorrente, infatti, l’art. 8.13 delle NTA del PUG andrebbe interpretato nel senso che entro il termine perentorio di cinque anni dall’approvazione del PUG, dovrebbe sussistere non solo la convenzione, ma anche il permesso di costruire convenzionato.

“ II. - Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 della L.R. 24/2017 (Altro Profilo) ”.

In via subordinata la ricorrente ha impugnato l’art. 8.13 del PUG di Cervia laddove interpretato nel senso che la decadenza delle previsioni edificatorie consentite per le aree ricomprese nella Scheda 15 possa essere evitata anche dalla stipula entro cinque anni dall’approvazione del piano della sola convenzione, e non anche del permesso di costruire convenzionato per le opere di urbanizzazione, che potrebbe quindi essere rilasciato dopo la scadenza del predetto termine.

“ III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 bis del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. artt. 18 e 19 bis della L.R. 15/2013 e 38 della L.R. 24/2017. Violazione dell’art. 107 TUEL ”.

L’anticipazione della convenzione autorizzata dal Comune di Cervia sarebbe inoltre illegittima in quanto renderebbe la convenzione fonte della regolamentazione degli interessi anziché atto meramente accessivo al titolo edilizio, così violando secondo la società il riparto delle attribuzioni tra le Amministrazioni coinvolte nel procedimento di rilascio del permesso di costruire convenzionato, nonché il riparto di competenze tra gli organi comunali ex art. 28 bis, comma 6, del DPR 380/2001.

La deliberazione della Giunta Comunale n. 247/2023 risulterebbe viziata ex art. 19 bis comma 5 L.R. 15/13, avendo l’Ente approvato lo schema di convenzione con delibera del Consiglio Comunale n. 79 del 18.12.2018 dando mandato alla Giunta Comunale di effettuare modifiche non sostanziali allo schema di convenzione, mentre quest’ultima con la deliberazione n. 247/2023 avrebbe apportato anche modifiche sostanziali allo schema di convenzione.

Con successivi motivi aggiunti depositati il 4.2.2025 la ricorrente ha impugnato il permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)”, nonché la relativa determinazione di conclusione positiva della Conferenza di servizi prot. 79932 del 21.11.2024, oltre alla determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante il “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione”.

Avverso tali atti la ricorrente ha articolato le seguenti doglianze.

“ IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, 14 bis e 14 ter l. 241/90 Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 L.R. 15/2013 - Eccesso di potere – Sviamento.

V. – Illegittimità derivata: il permesso di costruire 53 del 26.11.2024, che come riferito si fonda sull’atto presupposto della determinazione di conclusione positiva della CdS del 24.11.2024, è a sua volta illegittimo in via derivata per le stesse ragioni prospettate nella censura precedente.

VI. Illegittimità in via derivata ed autonoma dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 comma 3 lett. b) della L.R. 24/2017 – Violazione delle prescrizioni della delibera di Giunta Comunale 247/2023 – Nullità dell’intera convenzione ex art. 1344 e 1354 c.c.

VII. Illegittimità in via derivata per violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 della L.R. 24/2017 (Altro Profilo).

VIII. Illegittimità in via derivata per violazione e falsa applicazione dell’art. 28 bis del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. artt. 18 e 19 bis della L.R. 15/2013 e 38 della L.R. 24/2017. Violazione dell’art. 107 TUEL ”.

Con gli stessi motivi aggiunti la società ha altresì impugnato il diniego parziale di accesso del Comune di Cervia del 15.01.2025 prot. n. 3515, reso in relazione alle istanze di accesso depositate dalla ricorrente rispettivamente il 12.12.2024 (protocollata dal Comune il 13.12.2024, prot. 84954) e l’11.12.2024 (protocollata dal Comune il 12.12.2024 al numero 84818), lamentando: “ IX. Violazione di legge e falsa applicazione degli artt. 3, 22 e 24 della l. n. 241/1990. violazione del principio di trasparenza e del diritto di difesa. eccesso di potere per carenza di motivazione ”.

Ottenuto dall’Amministrazione l’accesso ai restanti documenti relativi alla conferenza di servizi, originariamente non consegnati, e presa visione degli stessi, con atto depositato il 14.11.2025, la società ha proposto ulteriori motivi aggiunti, articolando le seguenti censure.

“ X. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 bis, 18 e 19 bis L.R. 15/2013 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 comma 7, 14, 14 bis e 14 ter l. 241/90 - Eccesso di potere – Sviamento.

XI. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 comma 1 della Delibera di Giunta della Regione Emilia Romagna n. 673/2004 in attuazione dell’art. 10 comma 1 L.R. 15/2001 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

XII. - Illegittimità derivata ed autonoma: l permesso di costruire 53 del 26.11.2024, che come riferito si fonda sull’atto presupposto della determinazione di conclusione positiva della CdS del 24.11.2024, nonché quest’ultimo atto - già impugnati con il ricorso introduttivo ed i primi motivi aggiunti - sono a loro volta illegittimi in via autonoma e derivata per le stesse ragioni prospettate nelle precedenti censure, che vengono per esigenze di completezza difensiva riproposte previa loro trascrizione integrale.

XIII. Illegittimità in via derivata ed autonoma dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 comma 3 lett. b) della L.R. 24/2017 – Violazione delle prescrizioni della delibera di Giunta Comunale 247/2023 – Nullità dell’intera convenzione ex art. 1344 e 1354 c.c.

XIV. Illegittimità in via derivata per violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 – Violazione e falsa e/o errata applicazione dell’art. art. 19 bis della L.R. 15/2013 e dell’artt. 11 comma 2 e 38 della L.R. 24/2017 (Altro Profilo).

XV. Illegittimità in via derivata per violazione e falsa applicazione dell’art. 28 bis del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del Dpr 380/2001 – Violazione e falsa applicazione dell’art. artt. 18 e 19 bis della L.R. 15/2013 e 38 della L.R. 24/2017. Violazione dell’art. 107 TUEL.

XVI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, 14 bis e 14 ter l. 241/90 Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 L.R. 15/2013 - Eccesso di potere – Sviamento ”.

Il Comune di Cervia e la Chilemi s.r.l., odierna controinteressata, si sono costituiti in giudizio contestando nel merito le avverse doglianze, ma eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso sotto i seguenti diversi profili: carenza della legittimazione ad agire basata sulla c.d. vicinitas commerciale, non avendo a loro dire la ricorrente agito in questa sede per la tutela degli interessi ammessi dalla giurisprudenza in materia (tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali), ma solo in qualità di impresa del settore potenzialmente danneggiata dalla concorrenza asseritamente derivante dall’apertura di un negozio concorrente, sebbene peraltro nessun titolo commerciale sia stato fino ad ora rilasciato dal Comune di Cervia, essendo ancora in corso il relativo procedimento; insussistenza dell’interesse a ricorrere, non avendo la ricorrente dimostrato il concreto pregiudizio subito dalla nuova potenziale struttura di vendita, mancando la prova dell’identità del bacino di utenza tra i punti vendita della ricorrente e la struttura di vendita contestata, tenuto anche conto che, se autorizzata, quest’ultima andrà ad inserirsi in un contesto nel quale è prevista la realizzazione di un importante intervento residenziale che sarà il primo e naturale bacino di utenza dell’eventuale nuova struttura media di vendita; mancata prova dell’imputabilità all’eventuale nuova struttura di vendita contestata del danno economico prospettato dalla RE, tenuto conto del fatto che più vicina ai due supermercati CONAD della stessa risulta attualmente in costruzione un’altra nuova media struttura di vendita a marchio Eurospin alla quale la ricorrente non ha fatto alcuna opposizione; carenza di un interesse attuale a ricorrere, in quanto la convenzione urbanistica e il permesso di costruire convenzionato relativo alle opere di urbanizzazione impugnate, attribuiscono entrambi alla controinteressata la facoltà di scegliere se realizzare sul lotto 33 una media struttura di vendita oppure un complesso di immobili a destinazione residenziale, come ammesso dalla Scheda n. 15 del PUG, ma ad oggi non è stato ancora rilasciato alcun titolo per la realizzazione della nuova media struttura di vendita, essendo stata presentata solo la relativa richiesta di permesso di costruire con procedimento ancora in corso, sicché fino all’effettivo rilascio del titolo la realizzazione della media struttura di vendita contestata rappresenta solo una tra le possibilità contemplate dalla convenzione e dal permesso di costruire convenzionato, essendo state anche le opere di urbanizzazione di cui al permesso di costruire convenzionato dimensionate in modo da poter soddisfare alternativamente le esigenze di entrambe le soluzioni ammesse; carenza di interesse ad agire per mancata impugnazione tempestiva della scheda n. 15 del PUG del Comune di Cervia, avendo l’Ente cristallizzato in quella sede la scelta urbanistica discrezionale di consentire la possibilità di realizzare sul lotto 33 del comparto Titano, anche una media struttura di vendita; tardività delle contestazioni sul progetto di fattibilità tecnico economica delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di cui al permesso di costruire convenzionato, non essendo stata impugnata da parte ricorrente la delibera della Giunta Comunale n. 248 del 2023.

Nel corso del giudizio è intervenuta ad opponendum la Aspiag Service s.r.l., avendo essa sottoscritto un contratto preliminare di vendita con la Chilemi s.r.l. con oggetto “una porzione di terreno, sito in Cervia (RA) e compreso tra le vie RE, Plutone, Italia e Cerere, avente una superficie complessiva di circa mq.75.691 catastali e di circa mq 73.946,50 reali, identificato catastalmente nel Catasto Terreni di Cervia (RA) al foglio 43 mappali 61, 201, 202, 203, 204, 225, 226, 846,1458, 1459, 1460, 1461, 1462, 1465, 1466, 1467, 1552, 1553, 1554, 1604, 1605, 1760, 2.084, 2151, 2247, 2257, 2258, 2322, 2323, particelle tutte ricomprese nel comparto Titano”.

All’udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, l’impugnazione va dichiarata inammissibile, risultando fondate le eccezioni sollevate sul punto dalle parti resistenti, nei termini che seguono, assorbito ogni altro profilo.

Invero, a dimostrazione dei presupposti dell’azione (legittimazione ed interesse ad agire), parte ricorrente ha allegato di essere titolare di due strutture di vendita di generi alimentari site in Cervia alle vie Europa Unita 4 e Caduti per la Libertà n. 56, situate rispettivamente a i km 1,77 e km 1,00 di distanza dall’area di intervento in discussione nell’odierno giudizio, che a suo dire verrebbero economicamente pregiudicate dalla concorrenza da parte della nuova media struttura ammessa dalla scheda 15 del PUG e dalla convenzione sottoscritta tra le parti impugnata col ricorso introduttivo, nonché dal permesso di costruire convenzionato relativo alle opere di urbanizzazione della zona impugnato con i motivi aggiunti.

Tuttavia, per consolidata giurisprudenza, la mera vicinitas , intesa come prossimità territoriale dell’intervento contestato rispetto ai luoghi di pertinenza di parte ricorrente, non è sufficiente ai fini della dimostrazione della sussistenza dei presupposti dell’azione, dovendo l’interessata fornire prova anche dell’esistenza di un concreto interesse al ricorso, e cioè del pregiudizio effettivamente subito per effetto delle opere oggetto dei provvedimenti impugnati, al fine di evitare azioni meramente emulative (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 6487 del 2025 e n. 1946 del 2025, coerenti con i principi di cui all’Ad. Plen. del Consiglio di Stato, sentenza n. 22 del 2021).

E ciò vale a maggior ragione nel caso in cui si discuta, come nell’ipotesi in esame, di c.d. vicinitas commerciale, e cioè laddove parte ricorrente intenda con la propria azione giudiziaria paralizzare l’apertura di strutture commerciali diverse dalle proprie, atteso che nel nostro ordinamento la concorrenza rappresenta uno dei principi fondamentali che regolano il mercato, in concreta attuazione della libertà di iniziativa economica sancita nell’art. 41 Costituzione, oltre che negli artt. 49 e 56 del TFUE e nella Direttiva Bolkestein 2006/123/CE.

Invero, secondo la giurisprudenza amministrativa, l’interesse azionabile in termini di vicinitas commerciale è un interesse di tipo commerciale, agendo gli interessati “ come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d’affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata ” (Consiglio di Stato, sentenze n. 3619/2024, n. 11367/2023 n. 5353/2022), e dedurre a questo titolo motivi di carattere edilizio rappresenta “ un uso strumentale della tutela accordata ai soggetti terzi, in materia di provvedimenti di natura urbanistico-edilizia, a tutela di un interesse di fatto, finalizzato ad ostacolare la realizzazione di uno stabilimento concorrente ” (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 11367/2023, n. 1156/2026), in violazione della concorrenza sul mercato che rappresenta invece uno degli obiettivi comunitari a fondamento del nostro ordinamento (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 11367/2023).

Pertanto, anche ai sensi dell’art. 31 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 (“ Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali […] ”), la giurisprudenza ha affermato che esiste un limite agli interessi che, sulla base della semplice vicinitas commerciale, si possono far valere, individuandoli in quelli concernenti “ la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali ”, solo in relazione ai quali l’Amministrazione pubblica può limitare o escludere l’insediamento di nuovi esercizi commerciali, atteso che diversamente opinandosi si addiverrebbe ad una limitazione della libera concorrenza a salvaguardia di posizioni commerciali già acquisite ed in contrasto con il principio eurounitario di libera concorrenza cui debbono ispirarsi le attività commerciali (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 3619/2024).

Venendo al caso in esame, nessuno di tali interessi è stato posto dalla ricorrente alla base dell’impugnazione, essendosi infatti la società RE limitata ad affermare la propria volontà, attraverso l’odierno giudizio, di impedire l’apertura di una nuova struttura di vendita per evitare la concorrenza ai propri punti vendita, senza peraltro tenere conto che la contestata nuova struttura di vendita non è ancora stata autorizzata, rappresentando quindi ad oggi solo una mera eventualità.

Invero, come evidenziato dalle parti resistenti nei propri scritti e non contestato dalla ricorrente, oltre che emerso durante la discussione delle parti davanti al Collegio, sia la scheda 15 del PUG menzionata dalla RE nelle proprie difese, che la convenzione impugnata col ricorso introduttivo e il permesso di costruire convenzionato per le opere di urbanizzazione impugnato con i motivi aggiunti, acconsentono solo astrattamente al soggetto attuatore la realizzazione della media struttura di vendita contestata dalla ricorrente in alternativa ad un complesso residenziale, ma ad oggi nessun titolo per la concreta realizzazione della struttura di vendita risulta pacificamente essere stato rilasciato, essendo ancora in corso il relativo procedimento.

La ricorrente si difende sul punto evidenziando che, pur non essendo stato rilasciato alcun titolo al riguardo, controparte ha già presentato domanda per la realizzazione della media struttura di vendita consolidando quindi in tal modo la propria scelta tra le alternative astrattamente previste, come dimostrerebbe la relazione acustica agli atti, ma il Collegio rileva che tali atti costituiscono mere fasi del procedimento autorizzativo della media struttura di vendita ancora in corso, il cui esito risulta allo stato ancora incerto, non essendo infatti stato emesso alcun titolo, ben potendo quindi emergere elementi ostativi all’autorizzazione dell’apertura della struttura di vendita e rimanendo comunque nella facoltà del richiedente la possibilità di optare per la realizzazione del solo complesso residenziale.

Ad ulteriore replica la RE sostiene che, anche partendo da tale considerazione e cioè dall’attuale incertezza circa l’esito del procedimento in corso per la realizzazione della media struttura di vendita, sussisterebbe comunque un suo interesse alla caducazione degli atti impugnati per addivenire alla dichiarazione della perdita di efficacia della scheda 15 del PUG ed al conseguente definitivo consolidamento della destinazione dell’area in esame ad Agricoltura Urbana.

Sul punto il Collegio rileva tuttavia che la sussistenza dell’interesse ad agire va valutata in relazione al fine prospettato in ricorso dalla RE, consistente nell’impedire l’apertura della media struttura di vendita per evitarne la concorrenza, interesse rispetto al quale l’eventuale realizzazione del complesso residenziale senza la media struttura di vendita, laddove non autorizzata all’esito del procedimento, non arrecherebbe alcun danno alla ricorrente, costituendo anzi per la stessa un vantaggio sotto il profilo commerciale, aumentando i residenti in zona e quindi i potenziali fruitori dei propri supermercati, e traendo in ogni caso la società beneficio, analogamente ai cittadini di Cervia, dal completamento delle opere di urbanizzazione di cui al permesso convenzionato impugnato con i motivi aggiunti, dimensionate (vedi allegazioni dalla controinteressata non contestate dalla ricorrente) tenendo conto dell’alternativa commerciale/residenziale sopra riportata, e comunque indiscutibilmente utili al collegamento tra la nuova area anche residenziale e la zona dove insistono gli esercizi della ricorrente.

Inoltre, ad abundantiam, il Collegio rileva che la ricorrente ha posto alla base della propria azione l’asserito danno economico che le deriverebbe dalla nuova struttura di vendita, affermando che vi sarebbe una comunanza di “bacino di utenza” tra i punti vendita, ma la giurisprudenza amministrativa ha definito il “bacino di utenza” come “ l’area in cui si dispiega l’influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato ” (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 4480/2014, analogamente sentenza n. 1795/2025), evidenziando che ai fini della prova della c.d. vicinitas commerciale, è insufficiente la mera affermazione di parte della sussistenza di un comune “bacino d’utenza” fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale asseritamente leso (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 3619/2024, n. 11367/2023 e n. 5353/2022), dovendo l’interessato fornire dimostrazione rigorosa del pregiudizio (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 7704/2022), facendo riferimento a criteri specialistici e metodi di calcolo non surrogabili attraverso la comune esperienza o la scienza privata del giudice (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 11367/2023)

Nel caso in discussione, la perizia prodotta al riguardo dalla RE a dimostrazione del pregiudizio asseritamente derivante dall’eventuale nuova apertura della media struttura di vendita oggetto del procedimento autorizzativo ancora in corso, risulta tuttavia ad avviso del Collegio inidonea a tal fine, risultando generica non tenendo infatti specificamente conto, da un lato, dell’incremento residenziale previsto in zona, bacino d’utenza naturale dell’eventuale nuova struttura di vendita contestata, e dall’altro del fatto che, come allegato dalla controinteressata, a distanza di poche centinaia di metri da uno dei due supermercati Conad, sta aprendo una diversa nuova media struttura di vendita Eurospin, che data la maggior vicinanza potrebbe incidere sul bacino d’utenza della ricorrente anche maggiormente rispetto alla nuova struttura di vendita contestata, incidendo quindi causalmente sui danni economici imputati invece in perizia esclusivamente alla nuova struttura di vendita contestata.

Pertanto, conclusivamente, sulla base di quanto sopra esposto, l’impugnazione va dichiarata inammissibile.

Le spese di lite possono essere compensate tra tutte le parti, tenuto conto della novità e peculiarità della fattispecie esaminata, nonché dell’esito del giudizio e delle ragioni poste alla base della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di BE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

ES TO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES TO	UG Di BE

IL SEGRETARIO